4. Основы межуровневого разграничения расходных полномочий

Основой разграничения расходных полномочий между уров­нями бюджетной системы служит законодательное разграничение предметов ведения между соответствующими уровнями власти.

При разграничении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы согласно мировой практике принято руковод­ствоваться следующим: каждый уровень бюджетной системы от­вечает за вопросы соответствующего значения. При этом учитыва­ется принцип субсидиарности , который означает, что «проблемы должны решаться там, где они возникают» и могут быть решены наиболее эффективно, а "вверх"» передаются только те полномо­чия, которые не могут выполняться (или выполняются неэффек­тивно) "внизу"».

В России до недавнего времени законодательство не обеспечи­вало достаточной четкости в сфере разграничения полномочий. Конституция РФ (ст. 71, 72) укрупненно очерчивает лишь феде­ральные предметы ведения и сферы совместного ведения феде­рального уровня и субъектов РФ, полностью оставляя за скобками предметы исключительного ведения субъектов РФ и местного самоуправления. В Бюджетном кодексе РФ значительная часть бюд­жетных расходов была отнесена к «расходам совместного веде­ния».

Формально за регионами и муниципалитетами закреплялись расходы на региональные и местные органы власти, на находящие­ся в их собственности (ведении) учреждения и организации, на выплату субсидий жилищно-коммунальному хозяйству и транс­порту, на содержание дорог регионального значения и т.п. Однако на практике территориям также приходилось разделять с федераль­ным центром ответственность за финансирование весьма аморф­ных совместных расходов по таким крупным статьям, как образо­вание, здравоохранение, социальная политика, субсидии эконо­мике.

В наиболее важных областях совместной расходной компетен­ции, таких как здравоохранение и образование, законодательное разграничение расходных полномочий было сведено к установле­нию принципа, в соответствии с которым каждый бюджет несет ответственность за финансирование тех учреждений и организа­ций, которые находятся в его собственности или ведении.

Такая система межуровневого разграничения расходных полно­мочий в РФ во многом складывалась стихийно, без учета зависимо­сти качества бюджетных услуг от уровня бюджета, из которого фи­нансируются расходы на их предоставление населению. Нечеткость и нерациональность разделения расходных полномочий между уров­нями власти, а также наличие большого числа так называемых пред­метов совместного ведения приводят к постоянным межуровневым конфликтам относительно того, из бюджета какого уровня должно финансироваться выполнение тех или иных функций.

Кроме того, важно проводить четкое межуровневое разграниче­ние расходных полномочий по видам компетенции:

• осуществление нормативного регулирования стандартов обеспеченности населения бюджетными услугами;

• предоставление финансового обеспечения;

• непосредственное финансирование (организация, произ­водство) бюджетных услуг.

В настоящее время разграничение расходных обязательств в РФ выполняется в соответствии с одной из следующих трех базовых схем:

1. собственные полномочия — федеральный уровень вообще не вмешивается в установление обязательств субъектов РФ и муни­ципалитетов, и они это выполняют самостоятельно;

2. рамочное федеральное регулирование — федеральный уровень выполняет «рамочное» регулирование обязательств субъектов РФ и муниципалитетов, т. е. определяет существование того или ино­го обязательства, которое необходимо выполнять;

3а) делегирование полномочий Федерацией — делегирование обя­зательств с федерального уровня на региональный или местный с обязательной передачей субвенций из федерального бюджета в бюджет соответствующего субъекта РФ или муниципального обра­зования;

36) делегирование полномочий субъектами РФ — делегирование обязательств с регионального уровня на местный с обязательной передачей субвенций из бюджета субъекта РФ в бюджет соответ­ствующего муниципального образования.

Ныне действующий Бюджетный кодекс РФ, реализуя прин­ципы и требования, сформулированные в Законе «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации», содержит более детальное регулирование межбюджетных отношений в субъектах РФ, в том числе ряд норм и требований прямого действия. В то же время для регионов сохраняется доста­точно широкая сфера регулирования, включая определение поряд­ка (методик) соответствующих расчетов, в значительной степени влияющих на качество внутрирегиональных межбюджетных отно­шений.

Прямое федеральное регулирование характерно прежде всего для разграничения расходных обязательств, непосредственно вы­текающих из единых принципов разграничения компетенции ор­ганов публичной власти разных уровней.

Органы государственной власти субъектов РФ (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) не имеют права устанавливать во­просы местного значения или предопределять объем вытекающих из них расходных обязательств. В частности, не допускается уста­новление субъектами РФ каких-либо обязательных для муници­пальных образований нормативов финансирования расходов мест­ных бюджетов (в том числе на предоставление натуральных льгот отдельным категориям граждан или на выплату заработной платы муниципальным служащим и работникам муниципальных учреж­дений¹). Эти положения призваны гарантировать самостоятель­ность органов местного самоуправления в реализации своих пол­номочий и формировании расходов, а также предотвратить воз­никновение «необеспеченных мандатов», т.е. таких расходных полномочий, которые определены законодательными актами вы­шестоящего уровня власти, но не обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами для реализации.

Общая схема межуровневого разграничения (между федераль­ным, региональным и местным уровнями власти) расходных пол­номочий в части предоставления общественных (бюджетных) услуг населению с разделением по видам компетенции (нормативно-правовое регулирование, финансовое обеспечение, организация предоставления) представлена в табл.

Особенности реализации расходных обязательств субъекта РФ определяются следующими требованиями, предъявляемыми к функциям региональных органов власти (в контексте реализации расходных обязательств):

• предоставление населению государственных и муници­пальных услуг своевременно и в необходимом объеме;

• осуществление выравнивания уровней бюджетной обеспе­ченности муниципальных образований;

• передача расходных обязательств на другие уровни бюджет­ной системы в увязке с ресурсами, необходимыми для их выполнения;

• повышение уровня благосостояния работников бюджетной сферы.

В случае когда органы власти субъектов РФ и местного само­управления не имеют возможности обеспечить сбалансирован­ность своих бюджетов, они вынуждены проводить политику выбо­рочного и (или) частичного исполнения возложенных на них обя­зательств, накапливать безнадежную задолженность (в том числе за счет заимствований). В таких условиях у них отсутствуют стиму­лы к проведению ответственной бюджетной политики, повыше­нию прозрачности и объективности бюджетной отчетности, каче­ства бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, ре­формированию бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру территорий.