48. Законодательный процесс.

Процесс создания нормативного акта складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения). Характерными чертами такого процесса в России являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.

Первый этап правотворчества - предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта). Этот этап начинается с принятия решения о подготовке проекта и находит воплощение в утвержденных планах правоподготовительных работ, принятие которых осуществляется в правотворческой практике Российской Федерации и ряда других государств. Кроме того, относительно законопроектов такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения Правительству РФ либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе Президента РФ, Правительства РФ, других органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы.

Вторая стадия законодательного процесса - предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы общественных отношений. Прежде всего, определяется, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, суть вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регулирования.

Проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.

На данном этапе осуществляется сбор информации о действующем законодательстве по теме проекта, анализируется его состояние, практика применения. Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того уже довольно разбалансированную и внутреннюю противоречивость законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно готовить справку о действующем нормативном материале по соответствующему вопросу. Велика польза сбора сведений о зарубежном законодательстве по теме проекта.

Анализ состояния законодательства по проблемам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, экологические и другие, а также возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т.п.

На начальной стадии работы над проектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима разработка его научной концепции.

Следующая стадия - подготовка первоначального текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов.

В подготовке проектов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Это обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.

Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов законодательного органа, которые по профилю своей деятельности заинтересованы в его принятии.

Подготовленные проекты подвергаются всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной экспертизе, призванной способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы.

Важнейшие проекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. Повысить действенность всенародных обсуждений могла бы, в частности, публикация в печати не только самого проекта, но и комментариев к нему, интервью по наиболее актуальным и острым вопросам, затрагиваемым в проекте. Очень важно обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе обсуждения. Должен быть отлажен механизм учета и анализа поступающих предложений.

После проработки замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется.

Второй этап правотворческой процедуры начинается с работы, осуществляемой непосредственно правотворческим органом.

Второй этап - это возведение государственной воли в закон, т. е. придание ей формы. Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в законодательный орган. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, обычно предусмотренные в Конституции. Так, например, в соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации, правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Правительство РФ, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, Совет Федерации, законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения.

Проект закона представляется в Государственную Думу вместе с объяснительной запиской, содержащей обоснование необходимости его принятия, развернутую характеристику целей, задач и основных положений будущего закона и его места в системе действующего законодательства, а также ожидаемых последствий его применения. При представлении проекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование. Прилагается справка о том, какие акты потребуется изменить, дополнить или отменить при принятии нового закона.

Следующая стадия правотворческого процесса, свойственная коллегиальному правотворческому органу, - включение проекта в повестку дня заседания. Затем идет обсуждение и официальное принятие проекта.

Законопроекты рассматриваются, как правило, в трех чтениях, если законодательным органом, применительно к конкретному проекту, не будет принято иное решение. Такая практика позволяет детально, внимательно и всесторонне рассмотреть проект, внести в него необходимые поправки и обеспечить тем самым принятие более продуманного законодательного решения.

При первом чтении законопроекта заслушиваются доклад инициатора законопроекта и содоклад ответственного комитета. Затем депутаты обсуждают основные положения законопроекта и высказывают предложения и замечания в форме поправок, рассматривают предложения об опубликовании при необходимости законопроекта для всенародного обсуждения. В случае принятия закона в первом чтении обычно устанавливается срок его подготовки ко второму чтению.

Внесенные поправки к проекту и подготовка его ко второму чтению осуществляется ответственным комитетом или другим органом, которому поручена доработка проекта.

При втором чтении с докладом выступает председатель или заместитель ответственного комитета. Он сообщает о поступивших поправках и об отношении к ним комитета. Обсуждение проводится постатейно, по разделам и в целом.

В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон, либо отклоняет его, либо возвращает на доработку.

На голосование ставятся отдельно каждая статья, раздел или глава проекта. Статья (раздел или глава) принимается за основу, затем на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. Если предложено внести несколько поправок в одну и ту же статью проекта, то вначале обсуждаются и голосуются те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках.

После обсуждения всех поправок, статей (разделов или глав) проект утверждается в целом с принятыми поправками. Затем проект утверждается в целом. Порядок подсчета голосов четко устанавливается регламентами законодательного органа.

В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации предусмотрена процедура третьего чтения. В соответствии с Регламентом Государственной Думы, принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимоотношений статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статям, главам, разделам. Проект может быть принят только целиком.

В Регламенте Государственной Думы предусмотрен порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех из них, которые отклонены Президентом РФ.

В принятии закона в Федеральном Собрании Российской Федерации участвует также и вторая палата - Совет Федерации. Для некоторых законов ее участие является обязательным (например, о ратификации и денонсации международных договоров), а для остальных - факультативное. Так, если Совет Федерации в течение 14 дней не принял закон к рассмотрению, это расценивается как молчаливое согласие и закон передается на подпись Президенту РФ.

Официальное опубликование принятого закона - заключительная стадия законодательного процесса. Опубликование осуществляется в специальных органах. Так, например, федеральные конституционные и федеральные законы публикуются в Собрании законодательства Российской Федерации, Российской газете и Парламентской газете.

Опубликование является условием действия законов (ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Ведомственные акты, издаваемые министерствами, государственными комитетами и иными учреждениями, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения, организации. Акты местных органов самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также развешиваются на видных местах.