4. Актуальные вопросы построения региональных и муниципальных налоговых систем. Правовые основы порядка установления и введения налогов

В настоящее время актуальной тематикой научных исследований являются вопросы особенностей региональных и муниципальных налоговых систем. С правовой точки зрения большие перспективы имеют научные исследования выявления целесообразности отнесения того или иного налога в систему доходов регионов или муниципалитетов, законодательного закрепленного порядка установления и введения налогов соответствующего территориального уровня, выработке предложений по его оптимизации.

Налоговое законодательство РФ построено на основе принципа единства финансовой политики государства, проявляющегося, в частности, в установлении закрытого перечня налогов, действующих на всей его территории. Налоговый кодекс устанавливает три уровня налоговой системы: федеральный, субъектов РФ и местный. Отнесение каждого вида налогов к тому или иному уровню осуществлено исходя из объема функций и полномочий, реализация которых возложена на государство в целом, субъекты РФ или муниципальные образования. Следует отметить, что независимо от закрепления налогов за определенным уровнем бюджетной системы принимать решение по конкретным вопросам налогообложения соответствующие законодательные (представительные) органы могут только в пределах своей компетенции.

Уровни налоговой системы не совпадают со звеньями бюджетной системы: если в федеральный бюджет зачисляются только федеральные налоги, то в региональные и муниципальные бюджеты могут поступать отчисления от федеральных или региональных налогов соответственно.

Согласно ст. 12 НК федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены НК и обязательны к уплате на всей территории РФ. Исключение из названного правила составляют специальные налоговые режимы, которые могут предусматривать федеральные налоги, не указанные в ст. 13 НК. Также специальные налоговые режимы могут предусматривать освобождение от обязанности по уплате отдельных федеральных, региональных и местных налогов и сборов.

Региональными и местными налогами признаются налоги, которые установлены НК, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ или муниципальных образований, если иное не предусмот­рено специальными налоговыми режимами.

Поскольку согласно ст. 72 Конституции установление общих принципов налогообложения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, то органы законодательной власти субъектов РФ могут производить какие-либо изменения в налоговом законодательстве (подпадающем под их юрисдикцию) только в определенных рамках, которые им дозволены на федеральном уровне в НК. Также НК установлены пределы регулирования субъектами РФ и органами местного самоуправления элементов налогообложения применительно к налогам соответствующего территориального уровня.

Региональные и местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов РФ или муниципальных образований в соответствии с НК, региональными законами и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

При введении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, а также представительными органами местного самоуправления определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Все иные элементы налогообложения по региональным или местным налогам, а также налогоплательщики регулируются исключительно НК. К компетенции субъектов РФ и муниципальных образований относится установление налоговых льгот, оснований и порядка их применения, но только в порядке и пределах, которые дозволены НК.

Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге обусловливают специфику налоговой компетенции внутригородских муниципальных образований. Местные налоги в этих субъектах устанавливаются, вводятся в действие и прекращают действовать на основании НК и законов указанных субъектов РФ о налогах и обязательны к уплате на территориях этих субъектов РФ, если иное не предусмот­рено специальными налоговыми режимами.

Таким образом, правовой режим региональных и местных налогов складывается из норм федерального и регионального законодательства, а также положений нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления. В этой связи большие перспективы научного осмысления имеют вопросы источников налогового права, роли региональных и муниципальных правовых актов в системе правового регулирования налоговых систем.

Актуальными вопросами продолжают оставаться проблемы установления и разграничения налоговой компетенции в федеративном государстве. Отменяются федеральные, региональные и местные налоги и сборы только НК. Субъекты РФ и муниципальные образования вправе вводить на своих территориях исключительно те налоговые платежи, которые перечислены НК в качестве региональных или местных.

Налоги, не предусмотренные НК, устанавливаться не могут. Установление субъектом РФ или муниципальным образованием на территории своей юрисдикции регио­нального или местного налога, не предусмотренного НК, будет являться нарушением федерального закона, закрепляющего исчерпывающий и не подлежащий расширению на территориальном уровне перечень региональных и местных налогов и сборов. Следовательно, самостоятельно (вне рамок НК) установленный и введенный субъектом РФ или муниципальным образованием какой-либо налог или сбор будет признан незаконным и не подлежащим взиманию и уплате.

Налоговый кодекс содержит требование соответствия налогового законодательства субъектов РФ и нормативных правовых актов органов местного самоуправления федеральному законодательству о налогах (п. 4, 5 ст. 1, ст. 6). Это требование означает запрет расширения перечня региональных и местных налогов и сборов на соответствующем территориальном уровне и недопустимость реализации субъектами РФ и муниципальными образованиями иных полномочий в области налогообложения и сборов по сравнению с теми, которые им предоставлены НК.

Приоритет налогового законодательства федерального уровня над нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований по вопросам налогообложения предопределяет строгое выполнение общефедеральных процедур, установленных НК, на всей территории РФ. Так, закрепленный в ст. 5 НК императивный порядок вступ­ления в силу актов законодательства о налогах и сборах, безусловно, распространяется и на нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований о налогах и сборах.

Введение на территории субъектов РФ или муниципальных образований новых региональных или местных налогов и сборов из перечня, установленного НК, возможно только с 1 января нового календарного года, что гарантирует стабильность состава налоговой системы в течение финансового года, обеспечивает прогнозируемое поступ­ление налоговых доходов в бюджеты всех уровней, а налогоплательщикам обеспечивает возможность планировать налогообложение предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Информация и копии законов, иных нормативных правовых актов об установлении, изменении и прекращении действия региональных и местных налогов направляются органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в Минфин России и ФНС Рос­­сии, а также в финансовые органы соответствующих субъектов РФ и территориальные налоговые органы.

Важным вопросом разграничения налоговой компетенции между уровнями государственной власти и местным самоуправлением и, соответственно, благодатной темой для научных исследований, является законодательно установленный порядок установления и введения налогов.

Процедуры по установлению и введению налогов отражают первичную фиксацию (возникновение) налога в налоговой системе и дальнейшее его применение в качестве источника бюджетных доходов. Каждый уровень государственной власти и местного самоуправления наделен определенным объемом налоговой компетенции. Основополагающая роль в разработке и внедрении национальных форм и методов налогообложения отводится федеральному уровню государственной власти, на который в соответствии с Конституцией возлагается ответственность за проведение единой налоговой политики, направленной на формирование и сохранение единого экономического пространства для движения капиталов, товаров и рабочей силы. Основываясь на нормах Конституции, федеральный законодатель осуществляет построение налоговой системы, определяет виды образующих ее налогов и сборов, устанавливает основные их элементы.

Одновременно федеративное устройство государства означает необходимость разграничения полномочий между федеральным центром и иными уровнями власти и самоуправления с целью создания условий по предоставлению публично-территориальным образованиям определенной финансовой самостоятельности в решении вопросов регионального или местного значения. Поэтому федеральный законодатель в ходе формирования базовых принципов и подходов, образующих общефедеральные стандарты налогового регулирования, наделяет региональные и местные органы власти определенной свободой усмотрения по введению и конкретизации отдельных элементов региональных и местных налогов, при этом ограничивая ее четкими пределами, объективно необходимыми для обеспечения единообразия финансовой политики государства.

Наиболее ярко особенности разграничения налоговой компетенции между Российской Федерацией как единым государством и публично-территориальными образованиями проявляются в процедурах первоначального установления различных видов налогов в составе налоговой системы и последующего введения их в действие на основе законов субъектов РФ или нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Установление налога означает принятие федерального закона о налоге, которым данный налог устанавливается в перечне налогов соответствующего уровня налоговой системы с одновременным обязательным раскрытием в этом законе всех существенных (императивных) элементов устанавливаемого налога, указанных в ст. 17 НК.

Установление налогов всех уровней входит в исключительную компетенцию федерального центра и осуществ­ляется только НК. Иными актами налоги устанавливаться не могут, поскольку в силу ч. 3 ст. 75 Конституции и правовым позициям Конституционного Суда РФ, право на установление налогов принадлежит исключительно федеральному законодателю. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ процесс по установлению налогов не ограничивается лишь указанием названия налога в составе налоговой системы. В Постановлении № 16-П, Постановлении № 3-П и Постановлении от 28.03.2000 № 5-П «По делу о проверке конституционности подпунк­та «к» пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации “О налоге на добавленную стоимость” в связи с жалобой закрытого акционерного общества “Конфетти” и гражданки И. В. Савченко» Конституционный Суд РФ предельно четко указал, что для установления налога недостаточно дать ему только одно название; законно установленным может признаваться налог при условии, что определены и раскрыты все существенные элементы налогообложения.

Однако только включение названия обязательного платежа в ст. 13, 14 и 15 НК не означает завершения процедуры законного установления налога. Налог может рассмат­риваться как законно установленный только в том случае, когда помимо обозначения его названия в составе налоговой системы в НК будет включена соответствующая глава, определяющая поэлементную структуру его экономико-правовой модели и конкретизирующая содержание всех его существенных (императивных) элементов.

Напомним, что установленный на федеральном уровне перечень налогов является закрытым и расширенному толкованию не подлежит.

Введение налога означает выбор органом законодательной (представительной) власти субъекта РФ или представительным органом муниципального образования из установленного федеральным законодателем закрытого перечня налогов и сборов конкретного налога, включенного в налоговую систему соответствующего территориального уровня, и принятие необходимого закона или решения о введении этого налога в действие на территории юрисдикции субъекта РФ или муниципального образования соответственно.

Как отмечается в правовых позициях Конституционного Суда РФ, процесс введения налогов заключается в избрании из установленного федеральным законом исчерпывающего перечня определенного налога в целях введения его в действие и взимания на территории публично-территориального образования.

Согласно ст. 5 НК относительно федеральных налогов НК, как правило, одновременно устанавливает и вводит в действие новый налог. В системе же региональных и местных налогов такого совпадения по времени нет, так как налог сначала устанавливается в налоговой системе федеральным законом, а вводится в действие только через некоторое время после этого региональным законом или решением представительного органа местного самоуправления. Следует учитывать, что в условиях острой потребности в финансовых средствах, граничащей с их хроническим дефицитом, субъекты РФ и органы местного самоуправления объективно вынуждены вводить все без исключения установленные на федеральном уровне региональные и местные налоги.

Таким образом, научное осмысление вопросов построения налоговой системы должно исходить из тесной взаимосвязи и взаимообусловленности государства и его бюджета, управленческих функций государства и разграничения налоговой компетенции между государственно-территориального образованиями.