4. Правотворчество

Большинство ученых понимают под правотворче­ством деятельность компетентных государственных органов, общественных организаций, а также всего народа по установлению, изменению или отмене пра­вовых норм. Однако такое определение исходит из представления о праве как о системе норм, установ­ленных государством. В соответствии с иным подхо­дом правотворчество рассматривается как завершаю­щая стадия процесса правообразования, который идет в недрах общества. Государство же лишь надле­жащим образом оформляет те правовые потребности, которые уже сложились.

Основными функциями правотворчества являются:

а) обновление законодательства, издание новых нормативно-правовых актов;

б) устранение (отмена) устаревших юридических норм;

в) восполнение пробелов в праве. Правотворческая деятельность в демократическом

государстве строится на следующих принципах:

а) гласности, подразумевающей, что правотворче­ская деятельность компетентных органов должна осуществляться в открытой и доступной для всех форме. Только «прозрачность» правотворческих про­цедур позволяет избежать негативных последствии лоббизма;

б) демократизма, отражающего участие населения в правотворчестве, учет общественного мнения при разработке и принятии нормативно-правовых актов;

в) научности, содержанием которой является адекватное отражение в нормативных актах реаль­ной действительности и перспектив развития общест­ва, привлечение научных учреждений, ученых, экс­пертов, специалистов-практиков к процессу право­творчества, обязательность прогноза последствий принятия нормативного акта;

г) законности, представляющей собой требование неукоснительного соблюдения установленных зако­ном требований к порядку и процедуре правотворче­ства, строгий учет иерархии правовых норм и актов, соблюдение компетенции органа, принимающего правовой акт;

д) исполнимости, подразумевающей финансовое обеспечение нормативно-правовых решений, подго­товку соответствующих кадров и необходимых для реализации закона подзаконных актов;

е) профессионализма, согласно которому право­творческая практика требует профессиональной под­готовки ее субъектов, использования специальных приемов и средств юридической техники. Она долж­на обеспечить логическую последовательность изло­жения основных положений нормативно-правового акта, отсутствие внутренних противоречий в тексте, компактность нормативного материала, ясность и до­ступность языка закона, точность и определенность его формулировок. Правильное использование юри­дической техники обеспечивает точное выражение воли законодателя, способствует повышению эффек­тивности права.

Способы правотворчества обусловлены официально признанными формами (источниками) права. Разли­чают такие его виды, как санкционирование обычаев или норм, выработанных негосударственными организациями, признание прецедентов, принятие нормативно-правовых актов органами гос-ва или непосредственно самим народом, заключение различного рода соглашении, содержащих нормы права.

Правотворческая деятельность состоит из юридически значимых действий, которые образуют правотворческий процесс. Начинается он с выявления потребности в принятии нормы права. Это делается на

основе изучения и анализа общественных отношений, для регламентации которых необходимо принять данную норму. Закон определяет компетентные государственные органы или должностных лиц, уполномоченных на принятие нормы. Они устанавливают вид правового акта, который закрепит норму, принимают решение о подготовке проекта документа, создают для этого ра­бочую группу. Рассмотрение проекта делится, как правило, на два этапа: предварительное и официальное. Последнее производится с учетом всех процессу­альных и технических требований к этой стадии пра­вотворчества. После обсуждения проекта правовой акт принимается, оформляется должным образом, подпи­сывается и публикуется.

Важнейшей разновидностью правотворчества яв­ляется законотворчество (процесс принятия законов высшими органами государственной власти). Проце­дура принятия законов обычно довольно подробно разрабатывается в конституции страны. Выделяют следующие стадии законодательной процедуры:

1. Законодательная инициатива — официальное внесение законопроекта в законодательное учрежде­ние в соответствии с установленной процедурой, что влечет за собой обязанность соответствующего законо­дательного органа рассмотреть законопроект на своем заседании. Как правило, правом законодательной инициативы наделены депутаты парламента и прави­тельство (причем основная масса законопроектов — до 90% — вносится правительством). В Российской Фе­дерации субъектами права законодательной иници­ативы являются Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (предста­вительные) органы субъектов РФ, а также Конститу­ционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбит­ражный Суд РФ по вопросам их ведения. Законопро­екты, как правило, вносятся в нижнюю палату парламента (в Российской Федерации __ в Государ­ственную Думу). Регламенты палат парламента уста­навливают определенные требования к оформлению представляемых законопроектов. Так, регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ тре­бует от субъекта законодательной инициативы наряду с текстом законопроекта представить:

а) пояснительную записку к законопроекту;

б) перечень законов, подлежащих отмене или из­менению в связи с принятием законопроекта;

в) финансово-экономическое обоснование (в слу­чае, если реализация законопроекта потребует мате­риальных затрат);

г) заключение на законопроект Правительства РФ (оно обязательно, если законопроект предусматривает расходы из федерального бюджета).

2. Стадия обсуждения законопроекта, которое происходит на заседаниях палат парламента. В Рос­сийской Федерации внесенный в порядке законода­тельной инициативы законопроект Советом Государственной Думы направляется в соответствующий профильный комитет, который после обсуждения выносит проект на пленарное заседание Государ­ственной Думы с собственными замечаниями и пред­ложениями. Обсуждение законопроекта на пленар­ном заседании проходит три чтения, в ходе которых в его текст вносятся поправки.

3. Стадия принятия законопроекта путем голосо­вания депутатов парламента. Если парламент двухпалатный, то для принятия закона требуется согласие обеих палат. В Российской Федерации закона принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов.

4. Стадия утверждения законопроекта. В соответствии с Конституцией РФ принятый Государственной Думой закон должен быть в течение 5 дней передан на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты Федерального Собрания могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разно­гласий. Однако Государственная Дума может преодолеть вето Совета Федерации, повторно проголосовав за закон. Правда, для этого требуется квалифициро­ванное большинство — не менее ²/₃ от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятые парламентом законы направляются главе государства (монарху или президенту), кото­рый может наложить на них вето, не допустив или, по крайней мере, отсрочив вступление закона в силу. Вето может быть абсолютным (или резолютивным), когда главе государства принадлежит право оконча­тельного отклонения закона, и отлагательным (или суспенсивным), когда отказ главы государства санк­ционировать закон лишь приостанавливает вступле­ние его в силу. Парламенту в последнем случае пре­доставляется право принять этот закон вторичным голосованием, т. е. преодолеть вето. Для вторичного голосования в ряде парламентов требуется квалифи­цированное большинство. Так, в Российской Федера­ции для преодоления отлагательного вето Президен­та закон при повторном голосовании должен полу­чить ²/₃ голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

5. Промульгация закона — опубликование приня­того и утвержденного закона в официальном печат­ном органе, осуществляемое главой государства в установленные законом сроки. Только после про­мульгации закон обретает обязательную силу. В Рос­сийской Федерации законы подлежат обязательному опубликованию в течение 7 дней после подписания их Президентом РФ в «Российской газете» или в Со­брании законодательства РФ. Вступает же в силу за­кон по истечении 10 дней со дня его официального опубликования, если самим законом не установлен иной порядок.

Несколько отличается от обычной законодатель­ной процедуры процесс рассмотрения федеральных

конституционных законов в Российской Федерации. Они считаются принятыми, если одобряются боль­шинством не менее ³/₄ от общего числа членов Совета Федерации и не менее ²/₃ голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Президент не мо­жет отклонить федеральный конституционный за­кон и обязан его подписать и обнародовать в течение 14 дней после принятия.