Глава 1. Муниципальная служба в Российской Федерации: историко-правовой аспект

1.1 Система муниципальной службы в России на современном этапе

Впервые термин «муниципальная служба» введен Федеральным законом от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусмотрел осуществление ее регламентирования Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципального образования.

В развитие этой нормы был принят Федеральный закон от 8 января 1998 г. №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы», который раскрыл понятие муниципальной службы, определил основы правового статуса муниципальной службы, определил основы правового статуса муниципального служащего.

В развитие положений действующей Конституции Российской Федерации первоначально был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новый этап развития российского местного самоуправления нашел свое отражение в положениях принятого 6 октября 2003 года нового базового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В свою очередь, названные Федеральные законы стали основой для формирования правового института муниципальной службы. Он получил свое закрепление сначала в Федеральном законе от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», а позднее - в Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

В п. 1 ст. 2 вышеуказанного Закона и сформулировано понятие муниципальной службы, как профессиональной деятельности граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта), определено, что «правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Конституции Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, законодательство о муниципальной службе, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты» (п. 1 ст. 3).

Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Основными задачами муниципальной службы являются:

– обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

– обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

– подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочия органов местного самоуправления;

– защита прав и законных интересов муниципального образования.

С точки зрения вышеперечисленных задач, муниципальная служба представлена: в социальном аспекте, как профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами и в политическом аспекте, как деятельность по реализации государственной политики, достижении целей и задач в обществе и государстве, то есть от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений. Юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих.

Таким образом, муниципальная служба является сложным социально – правовым институтом, который представляет собой систему правовых норм регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирования, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Отличие задач, стоящих перед муниципальными служащими, от задач, решаемых государственными служащими, заключается лишь в их уровне (федеральный, региональный, местное) самоуправления. Вся деятельность направлена на улучшение благосостояния общества, удовлетворения общественных интересов.

Под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления по практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. К функциям муниципальной службы относятся:

– исполнительная и распорядительная деятельность, направленная на все сферы муниципального образования, и прежде всего на финансовую сферу;

– разработка и организация социально-экономических программ развития территории, обеспечения их реализации;

– разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения;

– управление и распоряжение муниципальной собственностью;

– руководство муниципальным здравоохранением и другими муниципальными предприятиями организациями, учреждениями;

– эксплуатация муниципального жилищного фонда объектов коммунального и дорожного хозяйства;

– осуществление отдельных полномочий делегированных органами государственной власти с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств – в соответствии с федеральными законами субъектов РФ.

Каждый под институт муниципальной службы наряду с общими выполняет также ряд специфических функций. Например, для института аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д. Главная функция правового отдела муниципальной службы состоит, прежде всего, в том, чтобы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование служебных отношений.

Принципы муниципальной службы – это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы.

Принципы муниципальной службы должны объективно отражать сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты, они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности муниципальных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования муниципальной службы. Они обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.

Принципы муниципальной службы – это субъективное понятие. Они формируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Каждый принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, но все они взаимосвязаны, то есть, каждый из принципов сказывается на выполнение остальных принципов. В систему принципов муниципальной службы входят:

– законности, верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими человека и гражданина, определяющих смысл и содержание деятельности органов местного самоуправления;

– равного доступа граждан к должностям муниципальной службы в соответствии с профессиональной подготовкой, способностями, достижениями по службе;

– подконтрольности должностных лиц местного самоуправления, их ответственности перед населением муниципального образования;

– гласности в осуществлении муниципальной службы, т.е. предполагает открытость законодательства о муниципальной службе, доступность муниципальных органов;

– профессионализма и компетентности муниципальных служащих – основной критерий, который используется при отборе кандидата на вакантную муниципальную должность;

– социальной и правовой защищенности муниципальных служащих;

– внепартийности муниципальной службы, – в муниципальных органах не образуются структуры политических партий и движений, муниципальные служащие не могут при исполнении должностных полномочий руководствоваться решением политических партий и движений, иных общественных и религиозных объединений.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральными законами.