Глава 3. Развитие Российской муниципальной службы

3.1 Проблемы и перспективы развития Российской муниципальной службы

Достигнутые к настоящему времени результаты направления местного самоуправления и муниципальной службы не позволяют однозначно утверждать, что местное самоуправление и институт муниципальной службы в Российской Федерации состоялись. Тем не менее, несмотря на сложность, противоречивость и незавершенность процессов становления этих институтов, можно по достоинству оценить их роль и значимость в становлении российской государственности и решении жизненно важных вопросов, затрагивающих интересы всех граждан России.

В настоящее время общество и государство объективно пришли к необходимости глубоких качественных изменений в этих сферах управления.

Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом и в социальном аспекте представляет собой устойчивый комплекс системы ценностей, установок, традиций, норм права, организационных структур и собственной организационной культуры. В России социальный институт муниципальной службы еще не полностью сформирован, хотя ряд его элементов, таких, как законодательные основы, организационные структуры уже сложились, и это позволяет сделать вывод о создании институциональных рамок функционирования этой службы.

Социологические проблемы рассматриваемого института — это проблемы взаимодействия данного института с государством и обществом, проблемы проявления статусно-ролевых закономерностей служилого сословия, что предполагает рассмотрение муниципальных служащих как социально-профессиональной группы. И здесь необходимо учитывать двухуровневую систему: уровень, касающийся институционального аспекта муниципальной службы, и микроуровень, касающийся поведенческого аспекта.

В настоящее время все большую значимость приобретают категории «профессионализм» и «компетентность», которые являются определяющими в структуре статуса служащего. Среди различных статусов муниципальных служащих особо следует выделить социально-профессиональный. Он является основным и связан с выполнением муниципальным служащим, замещающим определенную муниципальную должность, обязанностей, требующих наличия соответствующего уровня квалификации и профессионализма. Социально-профессиональный статус представляет собой занятие лицом - служащего органа местного самоуправления — определенного положения в социально-профессиональной структуре, связанного с другими лицами через систему должностных прав и обязанностей.

Имидж муниципального служащего является имиджем существующей системы и соответствующего уровня власти. Именно через имидж чиновника-служащего в сознании людей формируется имидж государства в целом. Его имидж должен соответствовать престижу его профессии -вместе со своим постом чиновник получает и присущий этой позиции престиж. Обусловленная престижем его профессии, уровнем образования, дохода и благосостояния позиция служащего в стратифицированной системе представляет социально-экономический статус муниципального служащего.

Муниципальная служба является особой сферой деятельности, связанной с публично-правовыми отношениями, теми ценностями, нормами, принципами, которые призваны обеспечить жизнеспособность территориальных общностей, гарантировать реализацию прав, интересов и потребностей людей. Становление института муниципальной службы объясняется необходимостью оказания социальных услуг населению — клиентская направленность. Сущность «клиентской ориентации» составляют социальные отношения в процессе взаимодействия муниципальной службы с другими социальными общностями, группами, организациями.

Эффективность деятельности этого социального института, т.е. в целом эффективность работы муниципальных служащих можно определить с количественной и качественной сторон. Расчет показателей эффективности управленческой деятельности муниципальных служащих представляет сложную проблему, поэтому при отсутствии методики расчета этих показателей следует определять ее через критерий «уровень, степень удовлетворенности оказываемыми услугами» как один из составляющих комфортности жизни населения. Кроме того важным представляется учет изменений в показателях уровня и качестве жизни населения муниципального образования.

Главная функция муниципальной службы - управленческая, целью которой является достижение согласованности и упорядоченности в развитии различных процессов в жизни общества, социальная, экономическая, политическая стабильность в целом. В данном случае речь идет о социально-политическом управлении определенными сферами жизни населения муниципального образования в интересах населения данной территории. Муниципальная служба в системе самоуправления представляет собой такую систему управления общими делами, в которой обеспечивается активное и действенное решение вопросов общественной жизни, что реализуется в проведении муниципальной политики, организации муниципального менеджмента.

Положительная динамика процесса становления и развития социального института муниципальной службы может быть обеспечена решением социальных и правовых проблем, порождаемых и решаемых на государственном, региональном и местном уровнях.

В качестве перспективных направлений для решения существующих проблем предлагаются следующие.

1. Практическая реализация признания высшими ценностями прав и свобод человека и гражданина. С этой точки зрения необходимым представляется:

- законодательное разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере урегулирования прав и свобод человека и гражданина.

- разработка и приведение в действие механизмов, обеспечивающих финансово-экономическую самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий и защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления.

2. Организация административной юстиции – системы судов, специализирующихся на спорах между органами публичной власти, а также между гражданами и органами власти (должностными лицами).

3. Формирование действенной системы контроля и надзора за законностью решений и действий региональных и муниципальных органов власти вплоть до отмены спорных решений, справедливость которых должна быть доказана в суде органом (должностным лицом), который принял это решение.

4. Основным на данном этапе развития представляется совершенствование законодательства Российской Федерации в области местного самоуправления - реформирование института муниципальной службы. Кроме того, целесообразным представляется начать работу по кодификации норм муниципального права.

5. Содействие формированию и поддержка существующих структур, занимающихся вопросами просвещения в сфере правовой культуры и муниципального сознания муниципальных служащих и граждан муниципального образования. Население региона должно четко понимать сущность и предназначение публичной власти, чтобы проявить способность к самоорганизации, к конструктивному диалогу с властью и реальному влиянию на власть правовыми методами. Создание таким образом «обратной связи» между населением и органами местного самоуправления для проведения эффективной муниципальной политики с учетом интересов граждан.

6. Контроль за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления со стороны населения; установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами муниципального образования, т. е. наличие общественного контроля за решением вопросов местного значения (исполнением местного бюджета, распоряжением муниципальной собственностью и др.).

7. Организация системы подготовки муниципальных кадров (должностных лиц и муниципальных служащих), владеющих инновационными муниципальными технологиями и способных проводить муниципальную политику, ориентированную на:

- просветительскую работу с привлечением СМИ, общественные приемные в плане адекватного понимания населением муниципального образования природы и сущности местного самоуправления и роли граждан как основных (первичных) субъектов местного самоуправления;

- создание доступной каждому жителю муниципального образования системы связи со структурами муниципального управления для решения насущных проблем жителей и стратегических вопросов социального развития территорий;

- формирование партнерских отношений между органами местного самоуправления и гражданами, основанными на принципе служения власти обществу.

Реализация изложенных перспективных направлений должна способствовать формированию человека нового типа - гражданина с достаточно высокой степенью организационной культуры и правосознания, способного оказывать влияние на власть правовыми методами. Следствием этого должно стать становление особого вида публичной власти — местного самоуправления, завершение процесса институционализации муниципальной службы и формирование особой социально-профессиональной группы муниципальных служащих.

Указанные рекомендации, касающиеся совершенствования законодательства (в том числе принятие новых законов) предполагают, что эти нормативно-правовые акты должны учитывать принцип качества, а не количества; принцип целесообразности их принятия, а не простого их повторения в отдельных актах; кроме того, важным представляется критерий необходимости их принятия.

Направления дальнейших исследований включают:

1) дальнейшая разработка основ социологического анализа муниципальной службы в условиях социальной модернизации управления, определяемой как взаимосвязанный комплекс социальных, экономических, политических и культурных изменений, направленных на усиление роли муниципального управления;

2) рассмотрение процесса становления и развития социального института муниципальной службы в новых законодательных условиях, в связи с принятием и вступлением в действие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

3) выработка основных путей совершенствования деятельности муниципальных служащих с учетом одного из критериев эффективности муниципальной службы – вовлечение широких масс населения в управленческую деятельность в качестве клиентов и партнеров;

4) выявление возможностей наполнения содержанием организационного, кадрового и функционального потенциала муниципального управления; определение условий и способов разрешения структурных противоречий, возникающих в системе управления на муниципальном уровне.

Заключение

Достаточно много проблем остается в системе организационного обеспечения муниципальной службы. Основная из них – откровенно слабая организационная основа кадровой работы. Там, где в органах местного самоуправления созданы управления персоналом (кадровые службы), работа с сотрудниками ведется на достаточно высоком уровне, используются современные подходы и новые кадровые технологии. Практический интерес представляет система управления персоналом администрации Санкт – Петербурга, которая организована по четырем основным направлениям: - разработка нормативной базы по вопросам кадровой работы; - формирование кадрового резерва муниципальных служащих, руководителей муниципальных унитарных предприятий и учреждений, организация комплексной работы его подготовки; - мотивация эффективной деятельности персонала; - ежемесячное профессиональное обучение муниципальных служащих и руководителей, в том числе лиц, состоящих в резерве на выдвижение. Кроме того, организуются стажировки муниципальных служащих в структурных подразделениях аппарата администрации города. При приеме на работу, наряду с привычными формами оценки претендентов на должности (анкетирование, собеседование), в администрации города все чаще применяется конкурсный отбор. Вместе с тем нерешенной проблемой остается формирование и подготовка эффективного кадрового резерва. Хотя формально он пересматривается ежегодно, но в действительности при новых назначениях о резервистах часто забывают.

Особо следует упомянуть о конкурсном отборе как правовой норме, обеспечивающей равный доступ граждан к муниципальной службе, и как основной форме приема на работу. Опыт проведения конкурсного отбора предполагает и возможность качественного обновления кадров муниципальной службы. Это подчеркивается в принятом Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» в статье 17 «Конкурс на замещение должности муниципальной службы». Также важнейшим организационным элементом управления персоналом в системе муниципальной службы выступает и оценка трудовой деятельности служащих. Для ее проведения в администрации создана нормативно-правовая база, в соответствии с которой проведется аттестация практически всех муниципальных служащих. При этом оценивается как теоретическая подготовка сотрудников, так и результаты практической работы структурных подразделений, и личный вклад каждого аттестуемого. Процедура стала мотивирующим фактором повышения качества работы и ответственности за порученное дело. Результаты проведенных процедур показали и некоторую неподготовленность к оценке самих аттестующих. Был сделан вывод о том, что нет четко определенных критериев объективной оценки, во-первых, результативности работы структурных подразделений; во-вторых, личного вклада муниципального служащего в общий результат. Члены аттестационных комиссий фактически использовали субъективную оценку, данную руководителем, которая указывалась в отзыве (он прилагался к аттестационным документам). Для решения этих вопросов предполагается углубить сотрудничество с учеными, экономистами, социологами и психологами Белгородского государственного университета. Администрация города уделяет внимание и вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. При этом, за основу принимается обучение кадров по специальности «менеджер государственной и муниципальной службы», поскольку в системе местного самоуправления, как и в любой сфере, должны работать профессионально подготовленные управленцы. Отработан механизм и определены условия для соблюдения действующего государственного стандарта, в соответствии с которым каждый муниципальный служащий должен не реже одного раза в пять лет повышать свою квалификацию. Вместе с тем действенным является и такой нематериальный способ повышения престижности муниципальной службы, как корпоративная культура, предполагающая совокупность организационных, управленческих, информационных, социально-психологических мероприятий и неформальных межличностных отношений, нацеленных на создание в коллективе климата, располагающего к эффективной командной работе. Чтобы ее сформировать и укрепить, начинать нужно с внешних проявлений – атрибутики (хорошее состояние зданий, прилегающих территорий, красиво оформленные актовые залы, залы заседаний, кабинеты, конкретные рабочие места), использования современных информационных и коммуникационных технологий и др., и постепенно вырабатывать систему ценностей, убеждений, принципов, норм поведения муниципальных служащих.

В моей работе затронуты лишь основные проблемы развития муниципальных образований современной России. Качественное, своевременное и окончательное решение данных проблем будет способствовать утверждению такого неотъемлемого элемента нового демократического и правового российского государства, как местное самоуправление.

Таким образом, даже достаточно краткий анализ показал, что основной проблемой, стоящей перед органом управления муниципальной службой является проблема подбора кадров, связанная с одной стороны - с сохранением позитивного опыта и преемственности, а с другой - с обеспечением новых подходов к проблемам государственного управления, повышения уровня профессионализма государственных служащих.

Основными путями решения проблемы повышения профессионализма муниципальных служащих является переподготовка и повышение квалификации государственных служащих среднего звена, так как большинство сотрудников нуждаются в дополнительной подготовке для исполнения своих текущих обязанностей, решения стоящих перед ними задач, а в конечном счете, также и для продвижения по службе.

В настоящее время наиболее остро стоит проблема недостаточности знаний в области права. Отсутствуют навыки правильного толкования норм действующего законодательства, которые часто противоречат друг другу. Также ощущается острый дефицит знаний в области экономики, финансов, государственного управления.

Дополнительное образование и обучение должно носить адресный характер и исходить из профессиональных и служебных обязанностей специалиста и учитываться при служебном продвижении муниципальных служащих. При планировании развития кадрового потенциала необходимо учитывать потребности в соответствующей переподготовке каждого муниципального служащего.