Тема 4 Правовые основы и формы прокурорского реагирования на правонарушения.

Организация деятельности прокуратуры как государственного правоохранительного органа государства, осуществляющего высший надзор за исполнением законов, должна быть точно и полно урегулирована нормами национального законодательства. Основные элементы правовых основ прокуратуры в РК определены в ст.2 Закона «О прокуратуре», согласно которой организация, порядок деятельности прокуратуры Республики Казахстан и полномочия прокуроров определяются Конституцией РК, Законом Республики Казахстан «О прокуратуре», законодательными актами, международными договорами, ратифицированными РК, а также приказами Генерального прокурора Республики. Согласно Конституции РК прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента РК и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, следствия и дознания, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам РК. Прокуратура представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование.¹⁴

Прокуратура Республики составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Республики. Она осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетно лишь Президенту Республики. Генеральный прокурор Республики в течение своих полномочий не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия Сената, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений. Срок полномочий Генерального прокурора – пять лет. Компетенция, организация и порядок деятельности прокуратуры определяется Законом (ст.83 Конституции РК ).

В гл.1 Закона «О прокуратуре» определены общие положения, а именно дано определение места прокуратуры среди других государственных органов, основные направления деятельности прокуратуры, правовые основы деятельности, принципы организации и деятельности, деятельность органов прокуратуры по осуществлению высшего надзора, правовые гарантии деятельности, порядок рассмотрения обращений о нарушениях законодательства, порядок обжалования действий и актов прокурора.

В гл.2 определена система органов прокуратуры, их организация и полномочия генерального, областных, городских, районных и приравненных прокуроров, подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, полномочия генеральной прокуратуры и коллегии в органах прокуратуры.

В гл. 3 отражены сущность, содержание и значение правовых актов прокуратуры, в гл.4 определено значение надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства; В гл.5 рассматриваются представительства интересов государства в суде; в гл. 6 – надзор за оперативно - розыскной деятельностью; в гл.7 – надзор за законностью следствия и дознания; в гл.8 – надзор за законностью административного производства; в гл. 9 – надзор за законностью исполнительного производства; в гл.10 – уголовное преследование; в гл.11 – служба в органах прокуратуры, социальная и правовая защита сотрудников органов прокуратуры; в гл.12 – иные вопросы организации и деятельности прокуратуры.

Кроме того, процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских и других дел регламентируются соответствующими законами, например, УПК РК, ГПК РК, КоАП РК и др.

Составной частью правовых основ организации и деятельности прокуратуры служат международные договоры РК. В данном случае имеются в виду нормы этих договоров, конвенций, касающихся непосредственно прокуратуры. Cледует учитывать, что в международных договорах Республики Казахстан об оказании правовой помощи и о правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам либо прокурор прямо называется как субъект соответствующих правоотношений, либо как правило, в этих договорах содержится норма, разъясняющая, что при обозначении различных компетентных органов государства используется собирательный термин «учреждения юстиции».

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных Законом «О прокуратуре».

Кроме того, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РК.

Определяющим нормативным актом, содержащим концептуальные основы организации и деятельности прокуратуры, является Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года(изменения вынесены 7 октября 1998 г.). В ст. 83 она закрепляет главные принципы деятельности, назначение прокуратуры, ее место, функции и структуру, а также иммунитет Генерального прокурора.

Компетенция, организация, порядок деятельности, а также другие вопросы раскрываются в Указе Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 21 декабря 1995 года «О прокуратуре Республики Казахстан». В этот законодательный акт изменения на сегодняшний день вносились дважды – 2 июля 1998г. и 23 июля 1999г. (незначительные, касаются доплат и структуры прокуратуры).

Процессуальные полномочия и статус прокурора при участии в производстве уголовных, гражданских, административных дел соответственно закреплено в уголовно- процессуальном кодексе от 13 декабря 1997 г.(изменения от 9 декабря 1998 г.), гражданском процессуальном кодексе от 13 июля 1999 г. и кодексе об административных правонарушениях от 22 марта 1994г.(с последующими изменениями).

Поскольку прокурорский надзор охватывает всю правовую систему государства, нормы, касающиеся вопросов деятельности прокуратуры, изложены практически во всех значимых нормативных актах. Поэтому при изучении свойств определенной отрасли надзора следует знакомиться с конкретными законоположениями. Например, для овладения спецификой надзора за исполнением уголовного наказания в местах лишения свободы помимо прочего необходимо руководствоваться уголовно – исполнительным кодексом от 13 декабря 1997г., а также ведомственными инструкциями УИС МВД РК.

Нормы, определяющие функции и полномочия прокурора, присутствуют и в правовых актах общего свойства, например, регулирующих вопросы национальной безопасности государства, статуса государственных служащих, борьбы с преступностью, коррупцией и т.п.¹⁵

Поскольку Казахстан является субъектом международного права и не мыслит себя в отрыве от мирового сообщества, прокурорам необходимо в своей деятельности исходить из общепризнанных международных норм и принципов, изложенных в таких документах, как Всеобщая Декларация прав человека от10 декабря 1948г., Международный пакт о гражданских и политических правах человека от 16 декабря 1966г., Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979г. и другие, а также международных договоров, ратифицированных Республикой.

В своей работе прокуроры руководствуются также подзаконными актами – постановлениями Конституционного Совета, нормативными постановлениями Верховного Суда Республики Казахстан, действующими пока постановлениями Верховного Суда ССР, приказами, указаниями и распоряжениями Генерального прокурора Республики Казахстан. В частности, большое значение имеют такие правовые акты Генерального прокурора, как:

1) приказ №13 от 26 апреля 1996г. «О прокурорском надзоре за применением законов при рассмотрении гражданских дел и за исполнительным производством»;

2) приказ №26 от 13 сентября 1996г. «О прокурорском надзоре за законностью судебных постановлений и исполнительного производства по хозяйственным делам»;

3) приказ №39 от 23 декабря 1996г. «Об организации прокурорского надзора за законностью оперативно – розыскной деятельности»;

4) положение о военной прокуратуре, утвержденное приказом №2 от 17 февраля 1997г.;

5) приказ 33 от 5 марта 1997г. «О прокурорском надзоре за законностью исполнения наказаний и реабилитации граждан»;

6) приказ №16 от 9 июля 1997г. (с изменениями от 27 мая 1998г.Приказ №35) «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства»;

7) приказ №18 от 10 июля 1997г. «Об организации работы транспортных прокуратур»;

8) положение о центре правовой статистики и информации, утвержденное приказом №6 от 13 января 1998г.;

9) приказ №9 от 15 января 1998г. «О мерах по усилению борьбы с преступностью и применением норм УПК РК»;

10) инструкция о порядке приема, регистрации, учета и разрешения заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях и происшествиях, инструкция о порядке ведения, использования персонального пофамильного и дактилоскопического учетов лиц, совершивших преступление, розыскных учетов; утвержденные приказом №95 от 27 января 1998г.

Перечисленные правовые акты Генерального прокурора определяют основные задачи, функции и направления надзора, организационное строение системы прокуратуры, полномочия прокуроров. Список приказов (указаний) естественно не является исчерпывающим и постоянно претерпевает изменения.

Закон «О прокуратуре» содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом различных составляющих ее звенев. В нем определяются понятие прокуратуры как единой государственной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Республик Казахстан надзор за соблюдением Конституции Республики Казахстан и исполнением законов, действующих на территории Республики Казахстан.

Закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры (ст.3), функции прокуратуры. В нем содержаться совокупность норм, характеризующих прокуратуру РК как систему; определяются составляющие ее звенья: Генеральная прокуратура (ст.10), прокуратуры областей (ст13), прокуратуры городов, районов, приравненные к ним прокуратуры (ст15).¹⁶

В самостоятельных разделах закона содержаться нормы, характеризующие отдельные виды прокурорского надзора, например, гл.6 « Надзор за оперативно- розыскной деятельностью», гл.7 « надзор за законностью следствия и дознания». В каждой из этих глав имеется норма, определяющая специфику предмета прокурорского надзора в соответствующей сфере правовых отношений, а также статьи о конкретных полномочиях прокуроров по установлению правонарушений, их проверке и принятию мер воздействия( например, вынесение протеста, представление прокурора, вынесение постановления, предъявление требований прокурора и т. д.).

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным (уголовно-процессуальным, гражданско- процессуальным) законодательством.

В законе о прокуратуре впервые определено, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом государственной службы, а прокурорские работники- государственными служащими государственной службы Республики Казахстан, исполняющими обязанности по государственной должности. А также в законе регламентированы особенности трудовых отношений работников органов и учреждений прокуратуры. Они касаются требований к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей; испытания при приеме на службу, которому подвергаются лица, впервые принимаемые на службу в органы прокуратуры, за исключением лиц, окончивших образовательные учреждения высшего профессионального образования, в целях проверки их соответствия занимаемой должности, на срок до шести месяцев. Определены полномочия должностных лиц по назначению на должность и освобождению от должности в органах и учреждениях прокуратуры.

Существенно развиты в Законе о прокуратуре РК меры поощрения и дисциплинарной ответственности работников. Ранее эти вопросы регламентировались подзаконным нормативным актом. В частности, среди оснований прекращений службы предусмотрены: достижение прокурорским работником предельного возраста пребывания на службе в органах прокуратуры-60 лет; нарушение присяги прокурора, а также совершения проступков, порочащих честь прокурорского работника; разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, и др.

Специальные нормы Закона посвящены вопросам материального и социального обеспечения прокурорских работников (ст.53). В их денежное содержание включаются: должностной оклад, доплата за классный чин, выслугу лет, особые условия службы, которые касаются лишь отдельных категорий работников; доплата за сложность, напряженность и высокие достижения в труде, ряд других выплат.

Законодательством определен специальный порядок привлечения прокуроров к уголовной и административной ответственности. Исключительной компетенцией органов прокуратуры являются: любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором; возбуждение против них уголовного дела; производство расследования. Такие особенности привлечения прокуроров к ответственности связаны с характером их деятельности, функций и полномочий, в том числе по привлечению к установленной законом ответственности работников иных правоохранительных органов, совершивших преступления и иные правонарушения, а также по надзору за исполнением законов практически во всех урегулированных законом сферах общественных отношений.

Прокуроры являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся их близкие родственники, а также их имущество. Порядок и условия осуществления названной защиты прокуроров определяются Законом « О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», иными нормативными правовыми актами.

Надзор за единообразным и точным исполнением законов является единственным предназначением органов прокуратуры. Прокуратура является тем единственным государственным органом в стране, который выполняет эти функции.

Только при строгой дисциплине и самодисциплине, высокой ответственности за порученное дело, при неуклонном соблюдений предписаний закона можно создать внутренне сильное, монолитное государство, которое способно отстоять свою независимость и обеспечить прав и законные интересы своих граждан, их благосостояние.

Для того чтобы прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществлялся в полном объеме, необходимо дать правильное определение понятия законности как социального явления.

Отдельные правоведы сводят понятие законности лишь к законам и подзаконным актам, не учитывая того, что это лишь один из элементов, составляющих содержание законности.

Когда надо усилить борьбу с каким-либо нарушением закона, сразу же ставится вопрос об изменении действующего закона или о внесении в него дополнений. Закон «совершенствуется», а положение с его соблюдением не меняется.

Если законы не будут проводиться в жизнь, а оставаться только на бумаге, воля законодателя останется только добрым пожеланием и не более того. Поэтому исполнение закона, то есть действие органов исполнительной власти, является непременным условием соблюдения законов.

Каждое государство создает систему гарантий, обеспечивающих исполнение законов. Одной из них, причем наиболее существенной, является прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов. Это также является составным элементом понятие законности.¹⁷

Содержание понятие законности образуется из следующих элементов:

- законы и подзаконные акты;

- исполнение законов и подзаконных актов, то есть проведение их в жизнь;

- надзор за точным и единообразным исполнением законов;

- ответственность за допущенное нарушение закона;

Поэтому, когда речь идет об укреплении законности, государство, его органы власти и укрепления должны разработать меры в направлениях совершенствования законодательства, усиления деятельности органов исполнительной власти, активизации прокурорского надзора, усилении ответственности за допущенное нарушение закона. Только комплексный подход к решению этих проблем позволит успешно создать режим законности в государстве.

Право и законность необходимо рассматривать как мощный социальный регулятор, обеспечивающий решение сложных политических, экономических, социальных, национальных и культурных проблем. Законность в нашем государстве - это организующий и дисциплинирующий фактор, требующий строго соблюдения государственной и трудовой дисциплины, четкого выполнения каждым своих обязанностей, который способствует росту активности граждан и в то же время удерживает их от беззакония и произвола.

Забота государства, его законодательных и исполнительных органов по укреплению законности проявляется в следующем:

- в совершенствовании действующего законодательства и расширении сферы правового регулирования в соответствии с уровнем развития правового государства;

- в совершенствовании гарантий законности, как общегосударственных, так и правовых;

- в принятии мер по совершенствованию деятельности органов суда, прокуратуры, внутренних дел и иных правоохранительных органов;

- в мобилизации широкой общественности на борьбу с преступностью и иными правонарушениями, на преодоление других негативных явлений.

Все это, вместе взятое, должно способствовать процессу формирования правового государства, обеспечения верховенство закона. Ни один государственный орган, коллектив или общественная организация, ни одно должностное лицо или гражданин, какое бы положение в обществе они не занимали, не освобождается от обязанности подчиняться закону.

Принятая в Республике в 1995г. Конституция создала необходимую социальную базу для дальнейшего развитие и совершенствования права по основным его отраслям, что, несомненно, будет способствовать укреплению законности и правопорядка в стране. Не все принятые и принимаемые нормативные акты отвечают требованиям жизни, в некоторых из них есть противоречия с другими, разноречия, разночтения в одних и тех же актах. Отдельные законы принимаются в спешке, без глубокой научной проработки. Однако это не умаляет той большой законодательной деятельности, которая проводится.

Органам прокуратуры принадлежит важнейшее место в системе государственных органов, призванных поддерживать законность и правопорядок в стране. Между тем на состоянии законности отразились децентрализация прокурорского надзора, оказание на прокуроров влияния местными органами государственной власти и управления, должностных лиц.

Деятельность органов прокуратуры будет по настоящему эффективной, когда она будет осуществляться в условиях гласности и демократии. Практика показывает, какими крупными издержками оборачивается недооценка глубинных связей законности в сочетании с гласностью и демократией в деятельности правоохранительных органов.¹⁸

Особенности прокурорского надзора в сфере таможенных отношений регламентируется также Таможенным кодексом РК - надзор при использовании метода контролируемой поставки при ввозе, вывозе или транзите наркотических средств или психотропных веществ.

Отдельные нормы, преимущественно определяющие задачи и надзорную функцию прокуроров в соответствующих сферах правовых отношений, содержаться в Кодексе о труде, а также в некоторых иных кодифицированных законодательных актах.

Важно использовать правозащитные функции прокуратуры, в том числе путем предъявления исков в суде, для устранения нарушений законности, носящих массовый характер, затрагивающих права и свободы значительного числа граждан или лиц, не способных самостоятельно отстаивать свои права и законные интересы по состоянию здоровья или возрасту, а также интересов государства. В остальных случаях разъяснять право каждого на самостоятельную защиту своих прав и свобод в судебном порядке.

Не допускать вовлечения органов прокуратуры в гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов, за исключением поручений Генерального Прокурора либо курирующих заместителей, а также необоснованного предъявления исков в интересах граждан.

Иски в интересах юридических лиц предъявлять только по согласованию с Генеральным Прокурором либо его заместителями.

Проверки планировать и производить в соответствии с требованиями законодательства, на основе тщательного анализа состояния законности на поднадзорной территории, а также по заданиям Генеральной прокуратуры.

В этих целях прокурорам иметь постоянно обновляемый паспорт поднадзорных регионов, содержащий полную характеристику региона, в том числе, основные показатели социально-экономического развития, демографического положения, а также общественной, религиозной и политической активности населения.

Для анализа ситуации в регионе и выявления наиболее проблемных сфер применения законов располагать данными о рассмотренных судами уголовных, гражданских и административных дел.

В истекшем году при осуществлении надзора прокурорами выявлено и отменено 780 незаконных постановлений о возбуждении уголовного дела, из них по линии МВД - 780, Департамента по борьбе с экономическими и коррупционными преступлениями - 49 и КНБ - 27.

Так, только прокурором Урджарского района Восточно-Казахстанской области отменено 11 незаконных постановлений дознавателей ОВД о возбуждении уголовного дела по фактам уклонения от призыва на действительную военную службу в связи с отсутствием состава преступления в действиях призывников.

Проверки проводить строго в пределах компетенции и в течение месячного срока. Прокурор, назначивший проверку, с согласия вышестоящего прокурора может продлить ее производство. К проверкам приступать при наличии постановления о производстве проверки.

Постановления о назначении проверок хозяйствующих субъектов регистрировать в органах правовой статистики.

Перед началом проверки ознакамливать с постановлением о назначении проверки должностных лиц проверяемого субъекта.

Постановления о производстве проверок правомочны выносить: Генеральный Прокурор, его заместители, начальники департаментов, самостоятельных управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуроры областей, приравненные к ним прокуроры, их заместители и начальники самостоятельных управлений и отделов прокуратур областей и приравненных к ним, старшие помощники прокуроров областей и приравненных к ним, прокуроры городов, районов, специализированных прокуратур, их заместители, а также лица, исполняющие их обязанности¹⁹.

Независимо от тематики проверки особое внимание уделять применению законодательства о борьбе с коррупцией и законности правовых актов государственных органов.

Обеспечить качественную подготовку актов прокурорского надзора.

В актах прокурорского надзора излагать правовую сущность нарушений с обязательной ссылкой на нормы законодательных актов, указывать на негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц.

Обеспечить контроль за исполнением акта прокурорского надзора и фактическое устранение нарушений законности.

Предписание, как акт прокурорского надзора, вносить исключительно при совокупности признаков, предусмотренных статьей 24 Закона Республики Казахстан "О прокуратуре", а именно, когда нарушение закона:

1) носит явный характер;

2) может причинить существенный вред правам и свободам человека и гражданина, а также охраняемым законом интересам юридических лиц, общества и государства;

3) требует незамедлительного устранения.

Предписание не может выноситься на нормативные правовые акты.

Обращать предписание к принудительному исполнению в случае неисполнения его в добровольном порядке, за исключением случаев принудительного лишения имущества.

Своевременно, на постоянной основе, независимо от поступления

информации о нарушении законности и в пределах своих полномочий проводить проверки законности нормативных правовых актов государственных органов, при этом:

1) добиваться предоставления в прокуратуру всех вновь принятых нормативных правовых актов государственных органов;

2) обеспечить изучение каждого нормативного правового акта с составлением заключений, справок и т.д.;

3) принимать меры к отмене либо приведению в соответствие с законодательством незаконных правовых актов.

В случае выявления правовых актов, применение которых влечет существенный вред правам и свободам человека и гражданина, законным интересам государства, в обязательном порядке указывать в протесте на его приостановление.

При необоснованном отклонении такого протеста одновременно с обращением в суд приостанавливать действие опротестованного акта путем вынесения соответствующего постановления до рассмотрения заявления судом.

Обращать внимание на соблюдение требований законодательства о государственной регистрации нормативных правовых актов, имеющих общеобязательное значение, межведомственный характер или касающихся прав, свобод и обязанностей граждан.

В случае выявления нормативного правового акта, подлежащего государственной регистрации, но не прошедшего таковой, в обязательном порядке приостанавливать его действие.

За нарушение установленных законодательством правил государственной регистрации нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, привлекать виновных должностных лиц к установленной законом административной ответственности.

При выявлении незаконных нормативных правовых актов, на опротестование которых данный прокурор не имеет полномочий, материалы направлять по поднадзорности.

Акты прокурорского надзора, приостанавливающие действие нормативных правовых актов, публиковать в средствах массовой информации.

В случае выявления пробелов либо противоречия норм законодательства, а также отсутствия нормативного правового акта, принятие которого предусмотрено законами, информировать об этом Генеральную прокуратуру.

Вышестоящим прокурорам по результатам проверки законности и обоснованности актов прокурорского надзора:

1) приостанавливать их действие в случае возникновения сомнения в их законности и обоснованности, до принятия окончательного решения;

2) отзывать акты прокурорского надзора в случае нарушения компетенции, установленной законами и данным приказом;

3) отменять акты прокурорского надзора в случае установления их противоречия Конституции, законодательным актам, указам Президента Республики Казахстан, приказам и указаниям Генерального Прокурора.

Обеспечить надлежащий надзор за законностью принимаемых государственными органами мер запретительно-ограничительного характера, а также за своевременным уведомлением прокурора об их применении в случаях, предусмотренных законодательством. Получив уведомление о наложении мер запретительно-ограничительного характера, в обязательном порядке в течение двух календарных дней проверять законность произведенных действий, при необходимости с опросом лиц, в отношении которых приняты меры запретительно-ограничительного характера.

Постановления об отмене или снятии мер запретительно-ограничительного характера, наложенных государственными органами и их должностными лицами, выносить при обнаружении явных и грубых нарушений законности со стороны этих органов и их должностных лиц. Такие постановления правомочны выносить: Генеральный Прокурор, его заместители, начальники департаментов, самостоятельных управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуроры областей и приравненные к ним прокуроры, их заместители, прокуроры городов, районов, специализированных прокуратур и лица, исполняющие их обязанности.

Уведомления о наложении мер запретительно-ограничительного характера регистрировать в специальном журнале, который в обязательном порядке должен быть прошнурован, пронумерован, скреплен печатью, а также содержать сведения о дате и времени получения уведомления.

Не реже одного раза в полгода проводить проверки на предмет выявления фактов непредставления или несвоевременного представления государственными органами соответствующих уведомлений.

При обнаружении фактов неуведомления или несвоевременного уведомления прокурора о производстве государственным органом действий, требующих такого уведомления в соответствии с законодательными актами, в обязательном порядке решать вопрос о привлечении виновных должностных лиц к установленной законом административной ответственности.