3.3. Управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования

К комплексному социально-экономическому развитию муниципального образования необходимо относятся как к управляемому процессу. В данном случае необходимо говорить о комплексе согласованных программ развития различных сфер деятельности города, увязанных по ресурсам, срокам и в соответствии со стратегическими приоритетами.

Муниципальные образования в соответствии с законодательством (статья 124, Гражданского кодекса Российской Федерации) обладают всеми правами юридического лица, осуществляемыми от имени муниципального образования органами местного самоуправления. Это означает, что за небольшим исключением органы местного самоуправления могут осуществлять правоотношения, предусмотренные для юридических лиц гражданским законодательством.

Таким образом, гражданское законодательство приравнивает (за некоторыми исключениями) муниципальные образования к субъектам рыночных отношений. Такое положение предъявляет к органам местного самоуправления достаточно высокие требования по управлению хозяйственной деятельностью, в целом – по управлению развитием города.

Под управлением комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управление взаимно согласованными программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, увязанными по ресурсам, срокам в соответствии с принятыми населением приоритетами, а также принятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития.

В каждом муниципальном образовании управление развитием может быть организовано по-разному (в зависимости от ресурсов и сложности решаемых задач), но некоторые особенности процесса управления развитием муниципальным образованием присущи всем муниципальным образованиям.

В этой связи необходимо отметить следующее. Каким бы непрерывным не казался процесс развития и управления развитием, общей принципиальной особенностью процесса управления развитием муниципальных образований является его цикличность. Главными факторами цикличности процесса управления являются:

• бюджетный процесс;

• период полномочий органов местного самоуправления;

• крупные инвестиционные проекты;

• местные традиционные особенности (культурно-исторические, религиозные и др.).

В вопросе управления развитием муниципального образования необходимо рассмотреть два подхода (или две стратегии).

Первый подход – в случае, когда цикл управления развитием имеет достаточно четкие границы: есть начало цикла управления развитием и есть его конец. В этом случае полный цикл управления комплексным социально-экономическим развитием относительно условно, но достаточно определенно можно разбить на два периода: период разработки программы комплексного социально-экономического развития и период реализации этой программы.

Этот подход достаточно удобен, так как позволяет наладить эффективное управление и контроль за результатами. Преимущество также состоит в том, что относительно просто и наглядно можно представить результаты деятельности по управлению. Такой подход можно рекомендовать для относительно небольших муниципальных образований или для решения отдельных проблем, а также и при разработке программ по отдельным направлениям жизнедеятельности муниципального образования.

Второй подход. В крупных муниципальных образованиях программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникнет необходимость весь процесс управления развитием рассматривать как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: процесс разработки программы и процесс ее реализации. Очевидно, что эти два процесса, развиваясь относительно самостоятельно, должны быть достаточно жестко состыкованы по срокам.

Эти два процесса в принципе могут развиваться относительно параллельно. Это надо понимать таким образом, что одновременно существует две программы развития: программа комплексного социально-экономического развития, рассчитанная на реализацию в ближайший бюджетный период (например, программа социально-экономического развития Москвы на период 2014-2016 года), и основные направления развития муниципального образования на более дальнюю перспективу (например, Стратегия развития Москвы до 2025 года). Эта перспективная программа развития постоянно дорабатывается и в определенные периоды времени, связанные с циклом бюджетного процесса в муниципальном образовании, готовые к этому моменту фрагменты программы развития передаются на рассмотрение для формирования комплексной социально-экономической программы развития муниципального образования на определенный период (например, на год).

Таким образом, процесс управления развитием в последнем случае существенно сложнее и требует более высокого уровня управления, и, прежде всего, совершенно очевидным становится в этом случае применение современных средств работы с информацией.

Если в сферу управления комплексным социально-экономическим развитием города включить инвестиционные проекты и программы, источниками средств которых могут быть и иные финансовые источники (не только местный бюджет), то тогда процесс управления развитием еще более усложняется и требует стыковать уже не только циклы бюджетного процесса, но и инвестиционные циклы.

Однако, каким бы ни был сложным процесс управления, он всегда может быть разбит на отдельные конкретные небольшие по срокам проекты, в управлении которыми можно выделить как относительно самостоятельные следующие основные этапы (циклы) управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования:

в период разработки программы развития:

• сбор и обработка информации;

• определение целей;

• выработка стратегических установок и критериев развития;

• оценка потенциала и ресурса развития;

• разработка концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

• разработка и принятие программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

в период реализации программы развития:

• разработка и принятие бюджета развития;

• исполнение бюджета развития в соответствии с программой комплексного социально-экономического развития;

• контроль, сбор и обработка информации и выработка предложений по корректировке бюджета (программы, концепции).

Таким образом, основная особенность планирования и разбиение на этапы процесса комплексного социально-экономического развития муниципального образования заключаются в том, что периоды планирования и корректировки планов должны быть согласованы с некоторыми характерными временными циклами жизни муниципального образования, такими как разработка и принятие бюджета, срок полномочий органов местного самоуправления и др.

Под системой управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается система, в которой реализуются функции управления и которая включает:

• специалистов, объединенных в органы управления;

• используемый комплекс методов управления;

• организационную и вычислительную технику;

• связи между органами управления, объектом управления и внешней средой, которые определяются различными способами взаимодействия и потоками управленческой информации;

• документооборот, необходимый для выполнения функций, распределенных между органами управления для достижения целей, поставленных перед системой;

• жителей муниципального образования.

В системе самоуправления жители (местное сообщество) являются одновременно и объектом, и субъектом управления. Поэтому они также включены в систему управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования.

К основным элементам системы управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования следует отнести:

• население муниципального образования;

• органы местного самоуправления муниципального образования;

• органы государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;

• подсистему взаимодействия органов местного самоуправления с населением (местным сообществом);

• подсистему взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;

• подсистему информационного обеспечения процесса управления и др.

Субъекты управления комплексным социально-экономическим развитием

Поскольку самоуправление – это один из видов управления, то необходимо выделить и отдельно рассмотреть основные элементы, реализующие функции управления (самоуправления), и, прежде всего, - субъекты управления и объекты управления.

Все дальнейшие рассуждения будут осуществляться в рамках муниципального образования, как самоуправляемой территориальной социально-экономической системы, по отношению к которой все остальные системы считаются внешними.

Главным субъектом и одновременно объектом самоуправления выступает население муниципального образования, которое в условиях реального самоуправления несет в себе совершенно новые качества, не свойственные понятию населения.

Население, которое осуществляет местное самоуправление, по существу, находится на более высокой социальной ступени развития, поэтому это новое качественное состояние населения «достойно» отдельного термина. Население муниципального образования, которое осуществляет свое право на местное самоуправление, можно называть местным сообществом. В странах Европы используется термин «местные коммуны» или просто «коммуны».

Можем сказать, что местное сообщество есть основной субъект и одновременно объект управления.

В тех случаях, когда местное сообщество не имеет технической и организационной возможности осуществлять местное самоуправление непосредственно, оно (местное сообщество) передает часть функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления от своего имени (от имени местного сообщества) органам местного самоуправления. В этом случае органы местного самоуправления выступают в роли субъекта управления. В подавляющем большинстве муниципальных образований местное сообщество формирует органы местного самоуправления.

При анализе системы управления развитием муниципального образования нельзя не учитывать того факта, что на развитие муниципального образования влияют и иные реальные экономические и политические силы, которые в общем случае могут рассматриваться в качестве субъектов управления развитием наряду с органами местного самоуправления. К таковым прежде всего следует отнести органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

В отличие от органов местного самоуправления перечисленные субъекты управления в соответствии с законом не имеют возможности осуществлять управление местными делами непосредственно (в соответствии с Конституцией органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти), однако органы государственной власти осуществляют это управление косвенно, например, посредством принятия законов.

Теоретически возможны случаи, когда в качестве субъекта управления развитием муниципального образования могут, как и в случае с органами государственной власти выступать органы самоуправления соседних местных сообществ. Этот вариант реализуется в тех случаях, когда данное местное сообщество по каким-либо причинам не может осуществлять местное самоуправление в полном объеме и часть своих полномочий передает иным структурам, в том числе и соседнему местному сообществу.

Органы местного самоуправления не являются единственными субъектами управления на территории муниципального образования. Косвенными, но реально оказывающими влияние на развитие муниципального образования субъектами могут быть промышленная, финансовая или духовная элита муниципального образования.

Таким образом, в широком смысле термина «субъект управления» можно говорить о том, что на территории муниципального образования может одновременно оказывать управленческое воздействие (прямое или косвенное) целая система субъектов управления, иногда имеющих различные интересы. Наличие системы субъектов управления с разными целями является одной из особенностей муниципального управления. Особенно ярко эта особенность муниципального управления проявляется в сфере управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования.

В связи с этим в структуре органов местного самоуправления должна найти отражение функция управления закреплена за отдельным должностным лицом. Совершенно очевидно, что с учетом необходимых полномочий этим должностным лицом, принимающим решения об организации процесса выработки решения в отношении комплексного развития, должен быть или глава муниципального образования, или его заместитель, а в структуре органов местного самоуправления должны быть сформированы соответствующие органы, в функциях которых закрепляется разработка управленческих решений в сфере комплексного социально-экономического развития.

Объект управления комплексным социально-экономическим развитием

Объектом управления в соответствии с терминологией, принятой в теории управления, выступает сам процесс развития муниципального образования. Этот объект в соответствии с данным выше определением представляет собой систему взаимно увязанных по срокам и ресурсам программ и проектов. В теории управления наряду с «проектом» существует понятие «программы». Отличие этих двух понятий в основном заключается в масштабе производимых изменений и времени, в пределах которого происходят эти изменения, а также в количестве участвующих в реализации исполнителей. При всей относительности этих двух схожих понятий принято, что программа – это более крупный по своему масштабу объект управления. Программа, таким образом, представляет собой систему взаимно увязанных проектов, каждый из которых управляется относительно самостоятельно.

Под программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования в соответствии с принятой терминологией понимается система мер, направленных на достижение поставленных целей.

Основные этапы управления комплексным социально-экономическим развитием

Управление развитием муниципального образования и управление конкретными программами и проектами в рамках процесса комплексного социально-экономического развития – это различные понятия и отличаются как масштабом, так и методами управления. В данном случае рассматриваются основные этапы управления комплексным социально-экономическим развитием на примере управления отдельным конкретным проектом – проектом, который может быть составной часть более общей программы.

Управление программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования принципиально не отличается от управления отдельным проектом, однако значительно возрастает количество связей и необходимых при этом согласовательных процедур.

Первый этап. Сбора и обработка информации в условиях реального самоуправления приобретает чрезвычайное значение. В условиях самоуправления – это не просто сбор информации для осуществления статистической отчетности. Информация становится реальным инструментом управления. Поэтому вопросам информационного обеспечения органов местного самоуправления должно уделяться самое пристальное внимание. Экономить на оборудовании и подготовке кадров в сфере информации нецелесообразно.

Таким образом, одна из важных задач, которую необходимо решить, – это налаживание прямой и обратной связи с населением муниципального образования. Без надежной обратной связи с местным сообществом нельзя рассчитывать на успех при разработке и реализации программ развития муниципального образования.

Органы местного самоуправления должны самым серьезным образом подойти к созданию надежной и гибкой системы сбора и обработки информации.

Одной из первых программ развития муниципального образования должна стать программа становления и развития информационного обеспечения самоуправления муниципального образования. Обеспечив себя надежной информационной основой, органы местного самоуправления могут смело приступать к разработке реальных (т.е. реализуемых программ развития).

На основе полученной на этом этапе информации должны быть определены наиболее перспективные направления развития экономической основы комплексного развития муниципального образования, выявляются и основные социальные проблемы, которые необходимо решить в будущем.

Таким образом, сбор информации с целью определения направления развития города может осуществляться в широком диапазоне: от сбора традиционной статистической информации до получения необходимой информации посредством проведения глубоких многолетних научных исследований

Этап сбора и обработки информации в широком смысле носит непрерывный характер, так как в процессе управления развитием постоянно приходится вносить коррективы как под влиянием внешних факторов, так и по причине ошибок в планировании и управлении.

Второй этап. Этап определения цели также является чрезвычайно важным в процессе управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования. Он должен осуществляться в рамках специально для этих целей разработанной процедуры. Учитывая то, что процесс определения целей развития носит ярко выраженный творческий характер, какой-либо единый формальный алгоритм, применимый для широкого распространения, рекомендовать не представляется возможным. Этот этап теснейшим образом связан с предыдущим – этапом сбора и переработки информации.

Важно понимать, что процесс определения целей развития является циклическим. Сначала оценивается имеющаяся в распоряжении муниципального образования информация, которая является базовой для предварительной оценки возможных направлений развития. Затем на основе отобранных предварительных данных проводится экономическая и социальная оценка предполагаемых стратегических направлений развития. На этом этапе может потребоваться дополнительная информация, на основе которой производится уточнение и т.д.

Выработка целей развития поселения производится профессиональными коллективами. Учитывая то, что это должно быть постоянной функцией органов местного самоуправления, крупные муниципальные образования могут позволить себе предусмотреть соответствующие органы в структуре органов местного самоуправления.

На определенном этапе в процедуре определения целей развития должны быть предусмотрены мероприятия по согласованию этих целей с местным сообществом, с органами государственной власти, а также органами местного самоуправления соседних муниципальных образований, интересы которых могут быть затронуты.

С учетом того, что процесс выработки и корректировки целей развития может быть бесконечен по времени, необходимо в процедуре выработки целей предусмотреть четкие критерии его окончания. В каждом муниципальном образовании может быть своя система критериев успешного завершения этапа определения целей или корректировки определенных ранее целей развития на очередной планируемый цикл. Однако совершенно очевидно, что главным ограничением здесь является срок, отведенный на этот этап, по истечении которого должен начаться этап разработки конкретной программы. Работы по уточнению стратегических целей развития могут быть продолжены параллельно, и их результаты могут быть использованы на следующем очередном цикле.

Работа по определению целей развития может продолжаться непрерывно, но в определенные сроки должны быть выданы соответствующие результаты, на основании которых можно будет начать следующий этап.

В содержании работ по определению целей развития должны быть предусмотрены (кроме постановки цели) и другие виды работ, связанные с этой основной задачей данного этапа. Это такие задачи, как:

• определение средств достижения целей, исходя из имеющихся ресурсов;

• определение промежуточных целей и ориентиров, позволяющих количественно оценивать степень соответствия реальных изменений в муниципальном образовании принятой программе развития;

• увязка сроков и протяженности этапов с бюджетным процессом.

Для разработки больших и сложных программ комплексного социально-экономического развития необходимо предварительно разработать концепцию этой программы. Концепция программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования (миссия) представляет собой текст, написанный в свободной форме, позволяющий раскрыть единый, определяющий замысел программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования. В концепции может быть приведена система взглядов и представлений, раскрывающих замысел программы и служащих ее обоснованием.

Наличие официально принятой концепции развития в значительной степени облегчает процесс разработки и принятия программы развития.

Третий этап. Этап разработки программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования – это основной этап в цикле управления развитием муниципального образования. Успех на этом этапе в значительной степени зависит от тщательности и добросовестности работы, проделанной на предыдущих этапах, о которых говорилось выше. Успех на этом этапе предопределяет также то, насколько успешно пойдет процесс реализации программы развития.

Этап разработки программы неотделим от этапа принятия этой программы представительным органом местного самоуправления. Этап принятия программы комплексного социально-экономического развития представительным органом местного самоуправления является принципиальным этапом в процессе управления развитием муниципального образования. Программа после принятия приобретает статус «местного закона» и предопределяет все последующие действия органов местного самоуправления, наделенных распорядительно-исполнительными полномочиями.

Принятием программы развития завершается первый период в процессе управления развитием – период разработки и принятия программы комплексного социально-экономического развития. Далее следует период реализации программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Этот период также можно разделить на определенные этапы. Первым будет этап принятия в соответствии с программой соответствующего бюджета (бюджета развития).

Этап реализации программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования вступает в полную силу после принятия бюджета развития.

Почти одновременно с началом исполнения бюджета развития начинается этап, в течение которого осуществляется контроль, сбор и обработка информации, связанные с исполнением бюджета. Получаемая информация анализируется и вырабатываются, если это необходимо, предложения по корректировке бюджета и самой программы развития. Учитывая то, что муниципальные образования являются равноправными субъектами рынка, а также то, что органы местного самоуправления работают в условиях изменяющейся внешней среды, необходимо в процессе управления развитием предусматривать процедуру корректировки бюджета. К этой процедуре не надо относиться как чрезвычайной ситуации, в современных политических и экономических условиях ее необходимо рассматривать как штатную ситуацию.

Последним этапом реализации принятой программы комплексного социально-экономического развития является анализ результатов реализованной программы, определение причин и факторов, оказавших влияние на отклонений от заданной программы, для их дальнейшего устранения в последующем.

При формирование комплексной социально-экономической программы развития города необходимо придерживаться следующих основных принципов:

1. целенаправленности,

2. комплексности,

3. эффективности,

4. социальной приоритетности,

5. преемственности,

6. управляемости,

7. гласности.

Принцип комплексности означает соблюдение ряда требований, основными из которых являются следующие. Во-первых, комплексность связана с необходимостью учета при разработке программы совокупности социальных, экономических, экологических, градостроительных факторов развития города. Во-вторых, комплексность программы проявляется в обеспечении сбалансированности интересов всех участников программных работ. В-третьих, соблюдение принципа комплексности требует увязки программных мероприятий по исполнителям, ресурсам и срокам их осуществления.

Принцип эффективности означает, во-первых, что в результате реализации программа должна иметь экономическую эффективность не ниже уровня, принятого для хозяйственного комплекса города в целом. Во-вторых, такая программа является, по существу, крупным инвестиционным проектом, который должен быть финансово состоятельным.

Следование принципу социальной приоритетности означает приоритет целей, связанных с улучшением качества жизни местного сообщества, над другими программными целями развития города.

Принцип преемственности означает, что разработчики программы должны опираться в своей деятельности на стратегические целевые ориентиры и приоритеты регионального развития, направления и механизмы достижения перспективных целей, изложенные в принятой представительными органами местного самоуправления концепции развития города.

Реализация принципа управляемости программой предполагает создание специального организационного аппарата и необходимых организационно-методических документов, регламентирующих порядок и определяющих персональную ответственность участников программных работ.

Принцип гласности предусматривает необходимость привлечения к рассмотрению и экспертизе проектов программных документов и результатов их реализации ученых и специалистов, представителей различных профессиональных групп и общественности, информирование населения о ходе программных работ.