1.3 Эффективность и влияние экономических санкций на имидж страны

Обычно применение принудительных экономических мер считалось успешным, если подверженное им государство выполняло предъявленные ему требования. Условность такого критерия очевидна, поскольку на практике торгово-финансовые ограничения никогда не приводили к желаемому результату сразу после введения санкций. Их воздействие, как правило, сказывалось только по прошествии определенного периода времени, в течение которого подвергались коррекции первоначальные цели санкций, складывалась иная международная обстановка, изменялись внешнеполитические приоритеты вводивших их стран. Кроме того, они редко применялись отдельно от других средств давления на государство-нарушитель, включая использование вооруженных сил, поэтому было бы неверно относить все перемены в его внешней или внутренней политике только на счет санкций.

Эффективность экономических санкций зависит от множества разных факторов, связанных, с одной стороны, с характером установленного режима принудительных мер, а с другой, - с положением страны, против которой они направлены. Коллективные санкции являются более действенными, чем односторонние, поскольку выглядят гораздо менее предвзятыми по отношению к государству-нарушителю и при их неукоснительном выполнении серьезно ограничивают его. Однако добиться консенсуса по их принятию крайне трудно, о чем, в частности, свидетельствует небольшое число случаев их использования Советом Безопасности ООН. Наиболее эффективным среди них считается применение коллективных санкций против ЮАР, Гаити и Ирака, хотя их воздействие не следует переоценивать. Для ликвидации режима апартеида потребовалось семнадцать лет, и рухнул он лишь после того, как внутри самой ЮАР развернулось мощное движение протеста. Не санкции, а военная операция многонациональной коалиции во главе с Соединенными Штатами заставила Хусейна вывести войска из Кувейта, равно как угроза Вашингтона применить силу вернула власть президенту Аристиду на Гаити в 1994 г.¹⁷

С санкциями, которые США вводили в одностороннем порядке, дело обстояло хуже. По подсчетам К, Эллиотт, за период 1970-1996 гг. наложенные Вашингтоном санкции не достигли официально заявленных целей в 87 % случаев. Даже с учетом специфических условий «холодной войны», когда СССР приходил на помощь тем странам, которые подвергались давлению со стороны США, такие показатели не впечатляют. Вряд ли можно говорить о существенном повышении эффективности санкций и после окончания биполярного противостояния. Находившаяся под воздействием американских санкций иранская экономика, например, выглядела в конце 1990-х гг. куда более здоровой, чем хозяйство ряда стран, которым США помогали. Иран вывозил до 2,6 млн. баррелей нефти в день, направляя доходы от ее продажи на развитие производства и обслуживание внешнего долга. По словам бывшего иранского министра финансов, очевидно, что экономическое, психологическое и политическое воздействие американских санкций не привело к ожидавшимся результатам и не трансформировало режим».

Для того, чтобы быть действенным средством политического давления на суверенное государство, экономические санкции должны, во-первых, создавать видимую угрозу или наносить реальный ущерб его экономике и, во-вторых, убеждать его правительство в неприемлемости таких потерь. Хотя абсолютные данные о причиненном ущербе являются иногда весьма впечатляющими, односторонние рестриктивные меры терпели обычно неудачу именно на первом уровне. По оценкам экспертов, нанесенные такими санкциями потери составляли около 1 % ВНП подверженных им стран, тогда как коллективные санкции - приблизительно 5%, а в случае с Ираком - даже 10 %. Причиняемый ими моральный ущерб является скорее желательным, нежели действительным. Кроме того, его практически невозможно оценить, особенно имея в виду то, что каждая страна обладает собственным «болевым порогом», т. е. способностью населения переносить тяготы и лишения, сопряженные с применением против нее экономических санкций.

Вместе с тем материальный ущерб, нанесенный санкциями, далеко не всегда гарантируют успех на втором уровне. «Торговые санкции, - писал один из бывших сотрудников администрации Буша-старшего, - могут действовать подобно нейтронной бомбе, уничтожая экономику, вызывая нищету населения, но оставляя нетронутым политический истеблишмент». Больнее всего санкции ударяют по самым незащищенным слоям - бедным, престарелым, молодежи, - а также по тем группам среднего класса, которые связаны с внешней торговлей. Ни резолюции Совета Безопасности, ни устав ООН не содержат указаний на то, каким образом можно снизить пагубное воздействие санкций на жизнь рядовых граждан и как они соотносятся с гуманитарными целями мирового сообщества, нашедшими отражение во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Всеобщей конвенции о правах ребенка 1989 г. и им подобных документах. «Сопутствующие», выражаясь языком военных, потери несут и государства, которые являются соседями или торговыми партнерами нарушителя. Вопрос о компенсации им ущерба Устав ООН сводит к предоставлению «права консультироваться с Советом Безопасности на предмет разрешения таких проблем» (ст. 50).

Экономические санкции практически никогда не «работали» применительно к крупным государствам и тем странам, которые следовали политике самообеспечения. Достаточно вспомнить примеры с «зерновым» эмбарго, введенным в январе 1980 г, президентом Джимми Картером, чтобы «заставить Советы заплатить за агрессию» в Афганистане, или с аналогичным запретом на поставки в СССР труб для строительства газопровода из Сибири в Европу летом 1982 г. с целью добиться отмены военного положения в Польше. В обоих случаях реакция союзников США была резко отрицательной, и Вашингтон каждый раз вынужден был через несколько месяцев внимать наложенные им ограничения. Более поздний пример - санкции, наложенные США и ЕС на Китай после событий на площади Тяньаньмэнь в июне 1989 г. Наиболее действенным средством давления на Пекин был бы отказ США продлить режим наибольшего благоприятствования в торговле, которым пользовалась КНР. Такая возможность обсуждалась в Конгрессе, но Белый дом сделал все, чтобы избежать крайностей. Объявленные Западом санкции против Китая на деле так и не заработали и довольно скоро были сняты.

Повышению эффективности экономических санкций не способствует и выдвижение слишком завышенных целей, таких, например, как устранение правящего режима, чего в принципе крайне сложно достичь посредством применения одних лишь торгово-финансовых ограничений. Первоначальная цель введения коллективных санкций против Ирака - выдворение его войск из Кувейта - получила широкий отклик и поддержку большинства стран мира. Однако действия американской администрации после завершения войны в Заливе, направленные, по признанию Мадлен Олбрайт, на устранение Саддама Хусейна, вызывали недоумение¹⁸.

Экономические санкции зачастую бессильны принудить правительство подвергнутой им страны отказаться от того, что оно считает «высшим приоритетом». «Каждое решительное действие имеет свои последствия, - утверждал в мае 1998 г. индийский премьер-министр Атал Ваджпаи. - Но если это действие неотъемлемо связано с национальными интересами, - а я полагаю, что наше решение провести испытания является высшим национальным интересом, - тогда мы должны устоять перед последствиями и преодолеть вызов... Санкции не могут повредить и не повредят нам. Индию не запугать подобными угрозами и карательными мерами». Помимо прочего, правительства, которые хотят сохранить власть, должны быть способны продемонстрировать свою «неуязвимость» к давлению извне.

Доверие к односторонним американским санкциям в немалой степени снижал неоднократно имевший место отход Вашингтона от им же самим заявленных принципов. Наиболее «громким» делом до сих пор остается скандал «Иран-контрас» - секретная сделка, связанная с продажей администрацией Рейгана в нарушение собственного эмбарго оружия Тегерану. Клинтон фактически разрешил американским нефтяным компаниям в обход действующего режима санкций покупать иранскую нефть для перепродажи вне Соединенных Штатов. «Occidental Petroleum» получила дозволение заключить крупную сделку с суданским правительством, против которого действуют коллективные санкции ООН.

Кроме того, следует помнить, что внешнеэкономические связи - «улица с двусторонним движением». Когда одно государство вводит принудительные меры против другой страны, с которой оно имеет торговые и финансовые отношения, то оно тоже несет прямой и косвенный ущерб. По подсчетам американских исследователей, в 1995 г. потери США от сокращения импорта в 26 стран, на которые были наложены санкции, составили сумму от 15 до 19 млрд. долл. и привели к ликвидации свыше 200 тыс. рабочих мест в экспортных отраслях экономики. Прямые потери, однако, являются лишь надводной частью айсберга. Косвенная цена много выше, поскольку здесь речь идет о долговременных последствиях. Прежде всего, они выражаются в тех преимуществах, которые иностранные конкуренты получают сразу после ухода с рынка подверженной санкциям страны американских компаний. Солидарность в бизнесе - вещь редкая.

В нынешних условиях крупные потребители, приобретая сложные и дорогостоящие системы, например, ядерные реакторы или авиатехнику, стремится установить долгосрочные связи с поставщиком, чтобы снизить затраты на их обслуживание, ремонт и приобретение запасных частей. Такие отношения складываются, как правило, долго, а разрыв их в результате применения санкций может обернуться для поставщика потерей клиента. В 1993 г. это на себе испытал лидер американского самолетостроения - корпорация «Boeing». Вследствие торгового эмбарго против Вьетнама она должна была отказать в аренде б самолетов вьетнамской авиакомпании, которая сразу же нашла ей замену в лице концерна «Airbus». Прямые потери «Boeing» составили 211 млн. долл., а косвенные - около 1,6 млрд. долл.

Негативные последствия односторонних санкций США не исчерпываются только экономическими потерями. Нередко их наложение ведет к политическим осложнениям с союзными и дружественными государствами. Наибольшее раздражение у них вызывает принцип экстерриториальности положений ряда американских законов. Острые разногласия вызвали принятые в 1996 г. статуты о санкциях против Кубы, Ирана и Ливии. В августе 1996 г. 34 государства - члена ОАГ, в том числе партнеры США по НАФТА - Канада и Мексика, - одобрили резолюцию, объявившую статут Хелмса-Бартона «несоответствующим международному праву». Совет министров ЕС в октябре 1996 г. вынес постановление, которое не только освобождало компании входящих в ЕС стран от выполнения положений данного статута, но и предоставляло им право предъявлять контриски в европейские суды. ЕС также подал жалобу в ВТО. Администрации Клинтона пришлось провести трудные переговоры с ЕС, и лишь в мае 1998 г. был достигнут компромисс относительно действия обоих спорных актов.

Относительно скромные результаты и неоднозначные последствия применения администрацией Клинтона односторонних экономических санкций в качестве средства достижения внешнеполитических целей США вызвали поток критических замечаний со стороны конгрессменов, многих общественных организаций и отдельных политических деятелей. Не случайно, что в конце 1990-х гг. Белый дом стал заметно реже вводить новые режимы санкций и начал постепенно смягчать уже действовавшие. С приходом к власти администрации Буша-младшего в Вашингтоне возобладали сторонники применения военной силы, с точки зрения которых экономические санкции являются слишком «мягким» средством противодействия «нечестным государствам»¹⁹.