2.2 Основные проблемы возникающие в вопросах социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных или техногенных катастроф

До сих пор специалисты по радиационной медицине изучают последствия лучевой болезни, ее влияние на будущие поколения, выявляют причинно-следственную связь между возникшими заболеваниями и участием в ликвидации аварии. Только за последний год в области у 46 человек этой категории обнаружены онкологические заболевания

Если взглянуть на проблему Чернобыля и его трагических последствий сквозь призму надежд, разочарований и тревог, обуревающих наших сограждан, то назрела острейшая необходимость принятия закона о развитии ядерной энергетики, который призван регулировать допустимые пределы (не только технологические) проектирования, строительства и эксплуатации атомных объектов. Нельзя упускать из вида, что взорвавшийся в Чернобыле ядерный реактор РБМК только по одному из девятнадцати параметров соответствует международному, стандарту, что при его эксплуатации было нарушено 36 пунктов, техники безопасности, что на территории СНГ и сегодня действует еще около полутора десятков таких реакторов.

Все это говорит о необходимости срочных, причем законодательно закрепленных, мер по обеспечению безопасного действия ядерных энергетических объектов, по гарантированной защищенности человека, экологической и социальной среды от возможных энергетических трагедий. Здесь жизненно важна разработка целой системы мер, способных ввести развитие ядерной энергетики в безопасное и гуманное русло, которые были бы разработаны в условиях вневедомственной научной экспертизы, реальной гласности и сопоставимости различных проектов, квалифицированного парламентского рассмотрения й всенародного обсуждения.

Не следует забывать и международного аспекта обсуждаемой проблемы. Чернобыльский ядерный смерч сопровождался распространением вредоносных выбросов вплоть до Швейцарии, а йодистые новообразования мигрировали почти по всей планете. Поэтому важнейшее значение приобретает тот факт, что большинство стран, эксплуатирующих атомные электростанции, существенно уточнили и ужесточили в постчернобыльский период принципы ядерной безопасности и критерии ее обеспечения. Если синтезировать основные положения философии ядерной безопасности, законодательно закрепленные в США, Германии и ряде других высокоразвитых в промышленном отношении стран, то их сущность можно свести к следующему. Основные принципы безопасности воплощаются в двух взаимосвязанных тезисах: а) адекватность радиологической защиты, гарантирующей способность атомной электростанции выдерживать воздействие предельных радиологических нагрузок; б) отсутствие чрезмерного риска.

Реализации этих принципов служит иерархическая система соподчинения нормативных документов, начиная от закона об атомной энергии, утвержденного парламентом положения о радиационной безопасности и кончая административными предписаниями о критериях безопасности для атомных электростанций. Основанная на этих нормативных актах система защиты от радиационной опасности должна поддерживаться в состоянии, безусловно обеспечивающем безопасность станции в любое время.

Отсутствие чрезмерного риска от эксплуатации атомных электростанций обеспечивается предельно жестким регулированием в смысле потребительских требований к ядерной безопасности. Поэтому верхние критерии регулирования должны содержать необходимый и достаточный набор нормативов, обеспечивающих здоровье как персонала атомной электростанции, так и населения прилегающих к ней территорий, безопасных последствий функционирования этого сложного и потенциально опасного технологического объекта, минимальную степень индивидуального и коллективного риска. Такой набор критериев обеспечивается за счет реализации принципа глубоко эшелонированной защиты от угрозы радиоактивного воздействия на людей и окружающую природную и социальную среду с учетом вероятностной оценки риска, сведенного к минимуму. [13]

В системе мер социальной поддержки, связанной с предоставлением определенных льгот для лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС при прохождении ими военной службы по призыву, имеется не так уж и мало проблемных, недостаточно урегулированных правовых вопросов, к которым, в частности, относится проблема подтверждения их участия в выполнении в период военной службы работ в пределах зоны отчуждения.

Ранее Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий № 114, Министерства труда и социального развития Российской Федерации № 66, Министерства финансов Российской Федерации № 23н было утверждено Положение о порядке оформления и выдачи удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

В соответствии с Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 27 января 2004 года № 41/26/12н «О внесении изменения в Положение о порядке оформления и выдачи удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС» в абзаце втором пункта 1 Положения слова «до 31 декабря 2003 года» были заменены словами «до 1 января 2006 года».

Таким образом, Положение предусматривало, что ранее выданные гражданам удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС старого образца действительны до 1 января 2006 года.

Данное предписание Положения вполне согласовывалось с распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2003 года № 1450-р, которым срок выдачи участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС удостоверений нового образца, установленный распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 октября 1999 года № 1773-р, был продлен до 1 января 2006 года.

Пунктом 4 Положения было предусмотрено, что для получения удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС по форме согласно приложениям № 1 и № 2 граждане представляют в органы, указанные в пункте 3 Положения, заявление о выдаче удостоверения нового образца, копию ранее выданного удостоверения, а также один или несколько документов, подтверждающих участие в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы (оригиналы либо заверенные в установленном порядке копии) из числа перечисленных в пункте 5 настоящего Положения.

Из приведенного предписания нормативного правового акта следует, что им был установлен единый порядок выдачи удостоверений нового образца участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС как для граждан, впервые обращающихся за выдачей такого удостоверения, так и для граждан, которые имеют соответствующие удостоверения старого образца, но обязаны заменить их на новые. Тем самым граждане, уже имеющие по закону право на компенсации и льготы для участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, вынуждены были вновь подтверждать свой правовой статус. [8]

Между тем Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» не содержит норм, обязывающих граждан повторно подтверждать ранее установленный им в соответствии с законом статус участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также право на компенсации и льготы, обусловленные этим статусом.

В соответствии с частью четвертой статьи 15 данного Закона гражданам, указанным в пунктах 3 и 4 части первой статьи 13 настоящего Закона, выдаются удостоверения участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и нагрудные знаки. Эти документы дают право на компенсации и льготы, предусмотренные Законом, с момента их предъявления.

Содержание распоряжения Правительства Российской Федерации от 31 октября 1999 года № 1773-р, во исполнение которого принято Положение, также не давало оснований для вывода о том, что при выдаче удостоверений участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС нового образца, граждане, имеющие удостоверения старого образца, обязаны вновь подтверждать свой правовой статус. Указанным распоряжением МЧС России, Минтруду России и Минфину России было поручено лишь разработать и утвердить Положение о порядке оформления и выдачи удостоверений участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, но не условия выдачи удостоверений нового образца гражданам, имеющим удостоверения старого образца.

Согласно пункту 18 Положения документы, послужившие основанием для выдачи удостоверений, хранятся в органах, оформляющих и выдающих удостоверения, постоянно.

Аналогичное предписание содержалось и в пункте 8.2 ранее действовавшего Порядка оформления и выдачи удостоверений для граждан, принимавших участие в работах по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, и лиц, приравненных к ним, утвержденного Государственным комитетом Российской Федерации по социальной защите граждан и реабилитации территорий, пострадавших от чернобыльской и других радиационных катастроф, Министерством труда Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по атомной энергии, Министерством обороны Российской Федерации, Министерством социальной защиты населения Российской Федерации, Министерством транспорта Российской Федерации от 5 августа 1993 года № ВС-10-3618. [6]

Из этого следует, что при рассмотрении заявлений о выдаче удостоверений нового образца гражданам, имеющим удостоверения старого образца, соответствующие органы уже располагают надлежащими документами, подтверждающими участие этих граждан в работах по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Повторное возложение на граждан обязанности по представлению указанных документов, не признанных не соответствующими действительности, нельзя признать неправомерным. В связи с изложенным Верховный Суд Российской Федерации признал, что пункт 4 Положения в силу части второй статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подлежит признанию недействующим как противоречащий Закону Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и распоряжению Правительства Российской Федерации от 31 октября 1999 года № 1773-р <1>, в части, обязывающей граждан, имеющих удостоверения участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, при обращении с заявлением о выдаче удостоверений нового образца представлять иные документы, кроме копии ранее выданного удостоверения. [6]

Однако судебная правоприменительная практика судов общей юрисдикции первой инстанции показывает, что вдовам погибших (умерших) военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, принимавших участие в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, вновь приходится доказывать их правовой статус уже после смерти. Так, решением Ленинского районного суда г. Чебоксары от 19 апреля 2012 года по гражданскому делу № 2-77/2012 по иску Шумерлинского межрайоногопрокурора в интересах гр. Е. к Министерству здравоохранения и социального развития Чувашской Республики о признании незаконным отказа от 15 февраля 2011 года в выдаче удостоверения вдовы участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС было отказано в удовлетворении исковых требований гр. Е к Министерству здравоохранения и социального развития Чувашской Республики.

Из анализа законоположений следует, что необходимым условием отнесения военнослужащих к категории граждан, на которых распространяется действие указанного Закона, является выполнение ими в 1986 - 1990 годы работ в пределах зоны отчуждения независимо от того, где дислоцировалась их войсковая часть и какие работы в зоне отчуждения ими выполнялись. Категории граждан, в отношении которых не требуется соблюдения указанного условия, прямо оговорены в Законе, в частности, к ним отнесены медицинские работники, получившие сверхнормативные дозы облучения при оказании медицинской помощи и обслуживании в период с 26 апреля по 30 июня 1986 г. лиц, пострадавших в результате чернобыльской катастрофы и являвшихся источником ионизирующих излучений.

В заключение хотелось бы отметить, что в настоящее время судебная практика ориентирует уполномоченные органы при переоформлении удостоверений участников ликвидации последствий чернобыльской катастрофы на проверку правильности ранее выданного удостоверения с анализом соответствующих подтверждающих документов. При не подтверждении факта, являющегося основанием для предоставления соответствующих льгот, удостоверение старого образца изымается, а новое не оформляется. В то же время именно уполномоченный орган должен доказать, что старое удостоверение было выдано неправомерно.