II. Механизмы и условия имплементации международных антикоррупционных актов

Становление международно-правового механизма противодействия коррупции прошло несколько этапов (Слайд 8). На первом этапе (50-60-ее годы ХХ столетия) международные организации, и прежде всего ООН, стали обращать внимание на необходимость борьбы с подкупом должностных лиц государств в сфере международных коммерческих и финансовых операций. В ряде государств (Бельгия, Великобритания, Германия, Индия, Корея, Португалия, Сингапур, США, Таиланд, Финляндия, Франция, Япония и др.) в это же время борьба с коррупцией стала одним из приоритетных направлений государственной политики.

Второй этап можно отнести к 70-м годам ХХ века, когда в контексте установления нового международного экономического порядка в ООН предпринимаются попытки выработки юридического определения коррупции и подготовки международного соглашения по борьбе с незаконными выплатами и иными видами коррупционных практик. Именно в этот период формируется идея сделать подобные деяния уголовно-наказуемыми по национальному законодательству государств-членов ООН. Так, резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 3514 (ХХХ) от 15.12.1975 года осуждала все формы коррупции, включая подкуп в международных коммерческих сделках. Хотя данные попытки так и не увенчались принятием общей конвенции, они нашли отражение в других международно-правовых документах.

Третий этап наблюдается в 1980 – 1990-хх годах, когда вновь активизируется работа по разработке мер противодействия незаконным выплатам и иным видам коррупционных практик. Усилия ООН в этом направлении завершились принятием Генеральной Ассамблеи ООН Декларации о борьбе с коррупцией и подкупом при международных коммерческих сделках, которая содержала, помимо прочего, Международный кодекс поведения должностных лиц. В это же время в ООН и региональных международных организациях началась работа над подготовкой и принятием документов, регламентирующих международное сотрудничество в противодействии коррупции. Ее результатом стало принятие значительного числа международных договоров и актов органов международных организаций, в которых определялись основные инструменты и решались задачи борьбы с коррупцией в отдельных сферах жизни государства и общества.

Хотя хронологические рамки нормотворческой активности различных видов международных организаций совпали, характер принимаемых актов различался в универсальных и региональных международных организациях. В то время как в ООН и других универсальных организациях в 1980 – 1990 гг. в основном разрабатывались акты «мягкого права» (резолюции, декларации и т.п.), в региональных международных организациях наряду с резолюциями стали приниматься международные договоры, которые имели обязательный характер¹.

.

Четвертый этап начинается в ХХI веке, когда в 2003 году принимается первая универсальная Конвенция ООН против коррупции, которая венчает ранее проведенную правотворческую работу.

По состоянию на 8 января 2009 года ее участниками были 129 государств, в том числе с 2006 г. Россия². Менее чем через полтора года, к 20 маю 2010 года, участниками Конвенции стали 144 государства. К 15 мая 2011 года ее ратифицировали уже 151 государство мира. С учетом общего количества государств-членов ООН (192) можно говорить об очень высокой степени универсальности этого документа. Такое в практике ООН случается не часто.

Проведенный анализ убеждает в том, что извилистый путь формирования системы международно-правовых актов в сфере противодействия коррупции не позволил достичь надлежащей координации правовых средств противодействия коррупции на региональном и универсальном уровне. Очевидно, что требуется большая согласованность в огромном массиве международных документов и разработка соответствующих принципов и инструментов координации усилий на различных уровнях международного противодействия коррупции.

Международно-правовые акты противодействия коррупции можно классифицировать согласно сферам их деятельности и юридического значения на следующие группы:

Универсальные международно-правовые акты юридически обязательного характера (Конвенция ООН о борьбе с коррупцией 2003 года) и универсальные международные акты «мягкого права» (резолюции, декларации, рекомендации, кодексы поведения ООН и других международных организаций).

Региональные международно-правовые акты юридически обязательного характера – региональные конвенции по борьбе с коррупцией и региональные международные акты «мягкого права» (резолюции, декларации, рекомендации и кодексы поведения) (Слайд 9).

Существуют два вида механизмов имплементации: международные и внутригосударственные механизмы имплементации международно-правовых актов.

Международный имплементационный механизм формируется с общего согласия государств-участников международно-правовых актов. Внутригосударственный механизм основывается на нормах и правовых традициях правовой системы каждого государства, которые могут сильно отличаться друг от друга.

Международный имплементационный механизм Конвенции ООН против коррупции 2003 года, помимо общих принципов имплементации, предусмотренных Венской конвенцией ООН о международных договорах 1969 г., включает:

– специальные принципы (невмешательство в деятельность государств-участников и добровольность исполнения принятых обязательств, сотрудничество между государствами-участниками и соответствующими международными и региональными организациями, периодичность рассмотрения отчетов государств-участников об осуществлении Конвенции, учет потребностей государств-участников в технической помощи в связи с осуществлением Конвенции и др.);

– инструменты имплементации, установленные в самой Конвенции ООН против коррупции или на ее основе (Конференция государств-участников, Механизм обзора действия Конвенции; рекомендации по ее осуществлению; участие Секретариата ООН и т.д.).

Динамика ратификации Конвенции ООН против коррупции отражена на слайде 11.

Сочетание традиционных для ООН инструментов (конференции государств-участников международного договора и использование возможностей Секретариата ООН) и новаторских инструментов, которые относительно недавно стали складываться в практике ООН (обзорные механизмы), составляют одну из наиболее заметных особенностей международного имплементационного механизма данной Конвенции.

Механизм обзора действия Конвенции построен на принципах свободы от вмешательства; открытом характере участия государств; беспристрастности. Он действует через Конференцию государств-участников Конвенции³, которая несет ответственность за определение политики и приоритетов процесса обзоров. На специально сформированную Группу по обзору возложено проведение анализа и оценки предоставляемой информации. Функции организационного обеспечения Механизма выполняет Секретариат Конференции государств-участников.

Процесс обзора разбит на этапы. Каждый этап обзора состоит из двух пятилетних циклов⁴.

Оценивая Механизм обзора, следует отметить достаточно закрытый характер его функционирования, поскольку в нем могут участвовать только государства-участники в лице назначаемых ими правительственных экспертов. Доклад об обзоре носит конфиденциальный характер. Можно предположить, что принципы работы этого Механизма, способствующие сбалансированной оценке деятельности государств, не всегда могут дать объективную оценку реального положения дел.

В качестве примера приведем данные об опросах государств- участников, рассмотренных на предыдущих сессиях конференций государств-участников. Так, в ответах на вопрос об осуществлении статьи 15 Конвенции (подкуп национальных публичных должностных лиц) на вопрос об имплементации соответствующих положений государствами из пяти регионов мира, 76 % представителей государств Западной Европы указали, что они полностью осуществили требовании 15-й статьи. О полном ее исполнении заявили также 81 % представителей государств Латинской Америки и Карибского бассейна и 94 % представителей государств Восточной Европы.

Схожий контрольно-имплементационный механизм характерен и для региональных конвенций. Так, в рамках Совета Европы действует процедура взаимных оценок Группы государств против коррупции (GRECO). В процессе оценки команда экспертов, назначенная ГРЕКО, проводит анализ выполнения требований, вытекающих из международных обязательств государств-участников, и разрабатывает рекомендации по их выполнению.

В настоящее время в Российской Федерации проводится работа по выполнению 26 рекомендаций ГРЕКО по результатам 3-го раунда оценки. По итогам рассмотрения отчетных материалов Российской Федерации ГРЕКО был сделан вывод о полном учете 9 рекомендаций; частичном учете 15 рекомендаций; не выполнении 2-х рекомендаций.

Предстоит дополнительная работа по выполнению рекомендаций ГРЕКО, касающихся вопросов: рассмотрения случаев коррупции преимущественно как преступлений (рекомендация № 4); сокращения категорий лиц, пользующихся иммунитетами от судебного преследования (рекомендации 11-13), распространения конфискации на все виды коррупционных преступлений (рекомендация 14), создания системы специализированных административных судов (рекомендация 18), обеспечения защиты информаторов (рекомендация 22), установления уголовной ответственности юридических лиц (рекомендация 24).

Сложность выполнения этих рекомендаций обусловлена во многом недостаточностью срока разработки и принятия соответствующих законодательных изменений. Он составляет только 18 месяцев.

Вместе с тем, возникает и другая гораздо более серьезная проблема, обусловленная несоответствием ряда рекомендаций национальной правовой системе. В качестве примера можно привести рекомендацию ГРЕКО по вопросу уголовной ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения, о чем будет сказано ниже.

Опыт России и других государств по взаимодействию с ГРЕКО показывает необходимость расширения участия в работе оценочных комиссий представителей научных и экспертных учреждений в области права, в рамках которых могли бы обсуждаться проблемные вопросы, связанные с выполнением отдельных рекомендаций.

Кроме того, сами рекомендации ГРЕКО в целях их полноценной имплементации могли бы предусматривать большую вариативность возможных решений, позволяющую учитывать особенности национальных правовых систем.

Свои особенности имеет механизм имплементации рекомендательных актов, принимаемых под эгидой ООН, Совета Европы, ОЭСР и т.д. Хотя такие акты носят, как правило, необязательный характер, они имеют большое значение, поскольку закрепляют те подходы и решения, которые государства еще не готовы включить в международные договоры, придав им статус международно-правовых обязательств, но возможно видят в них будущие механизмы противодействия коррупции.

Примером имплементации таких рекомендательных актов может служить законодательство Великобритании, Франции, США, России, других государств, в которое включены многие положения кодексов поведения должностных лиц, разработанных ООН и другими международными организациями .

Представляется, что институт международных рекомендательных актов (soft law или «мягкого» права) следует более широко использовать в целях совершенствования правовых механизмов борьбы с коррупцией. Однако в настоящее время в науке международного права отсутствует методология использования и применения рекомендательных актов, что не позволяет полностью раскрыть их потенциал в борьбе с коррупцией.

Механизмы внутригосударственной имплементации закрепляются национальным законодательством.

В Российской Федерации основные начала механизма имплементации определены в части четвертой статьи 15 Конституции 1993 г., предусматривающей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Конституция Российской Федерации, как и конституции ряда других государств мира (например, США, Франции, Аргентины, Перу, Филиппин) предусматривает прямое действие международных договоров. Но, следует подчеркнуть, что имплементация в основном осуществляется посредством принятия специальных имплементационных нормативных правовых актов.

Так, в России имплементация антикоррупционных конвенций после их ратификации осуществлялась на основе двух специальных законов, принятых в один день (25 декабря 2008 г.) – Федерального закона «О противодействии коррупции» и Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» (Слайд 12). Кроме этого, 13 апреля 2010 г. Указом Президента РФ были утверждены Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы. Этими актами было предусмотрено внесение изменений в целый ряд других российских законов⁵ (Слайд 13).

Требования Конвенции ООН имплементировались во Франции Законом «О борьбе с коррупцией» 2007 г., в Великобритании – Законом «О взяточничестве 2010 г., в Молдове – Законом «О предупреждении коррупции и борьбе с ней» 2008 г.

Таким образом, в рамках внутригосударственного имплементационного механизма каждое государство самостоятельно определяет те законы и подзаконные нормативные правовые акты, которые подлежат принятию в целях реализации антикоррупционных конвенций.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о возможности использования механизмов борьбы с коррупцией, предусмотренных теми международными актами, участником которых государство не является. Так, Россия не входит в состав Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Европейского Союза. Но, безусловно, должна учитывать принятые ими акты, поскольку коррупция «не признает» национальных границ. В этой связи особый интерес представляет Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций от 21 ноября 1997 г.

Конвенция предусматривает возможность проведения консультаций со странами, не входящими в ОЭСР, в интересах поощрения их участия в деятельности Организации. Такую возможность использовали ряд государств: Россия, Аргентина, Бразилия, Болгария и ЮАР. Россия 26 мая 2011 г только начала процесс присоединения к Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при совершении международных деловых операций. Вместе с тем, многие принципы, рекомендации и руководства, подготовленные ОЭСР, уже восприняты в Российской Федерации и активно применяются.

Так, в России реализуются Принципы корпоративного управления ОЭСР 1999 г. В качестве примера можно привести Распоряжение Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 04.04.2002 № 421/Р «О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения» (вместе с «Кодексом корпоративного поведения» от 05.04.2002), подготовленные с учетом отмеченных Принципов и содержащие отсылки к ним.

То же самое можно сказать и о подготовленных ОЭСР Принципах поддержания этики на государственной службе, являющихся частью Рекомендации Совета по совершенствованию этики поведения на государственной службе, включающей в себя принципы поддержания этики на государственной службе. Эти принципы учитывались при разработке Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол 21)).

Более того, ОЭСР разработано значительное число рекомендаций для частных компаний, которые также применяются в России. Например, Кодекс поведения для международного бизнеса.

Согласно докладу «Транспэренси Интернешнл» (Transparency International), менее 20% стран, подписавших Конвенцию по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок, активно применяют ее положения. В списке таких стран значатся Дания, Германия, Италия, Норвегия, Швейцария, Великобритания и США. На долю этих государств приходится 30% мировой торговли (Слайд 14).

Но более половины государств, присоединившихся к Конвенции, исполняют ее недостаточно или не исполняют совсем. К таким странам относятся Австралия, Австрия, Бразилия, Болгария, Канада, Чили, Чехия, Эстония, Греция, Венгрия, Ирландия, Израиль, Люксембург, Мексика, Новая Зеландия, Польша, Португалия, Словакия, Словения, ЮАР и Турция.

Такие примеры свидетельствуют о необходимости усиления эффективности имплементационного механизма антикоррупционных актов, что обеспечивается рядом базовых условий и предпосылок (Слайд 15).

1. Наличие правоустанавливающих оснований (ратификации, присоединения и т.д.) для реализации международных антикоррупционных норм и принципов, заложенных в международных конвенциях.

2. Принятие государством, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, законодательных и иных мер, необходимых для осуществления международных обязательств.

Анализ показывает, что в современных условиях необходимо максимально снизить уровень фрагментации имплементируемых в законодательство положений, их выборочный и «лоскутный» характер, который значительно снижает эффективность правореализации.

3. При имплементации антикоррупционных конвенций необходимо исходить из того, что международные договоры налагают международные обязательства на государство в целом, включая все его органы, как федерального, так и регионального и местного уровней.

4. Важной составляющей процесса реализации антикоррупционных конвенций является информационное обеспечение - доведение до сведения физических и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией государства, положений антикоррупционных конвенций, в необходимых случаях - их легальное разъяснение. Правовая «оторванность» и определенное дистанцирование частного сектора и граждан от участия в реализации международно-правовых норм, заложенных в антикоррупционных актах, препятствует реализации антикоррупционных конвенций⁶.

5. Оптимизация международного сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией предполагает расширение практики международного взаимодействия, в том числе посредством заключения специальных международных договоров межведомственного характера, регламентирующих сотрудничество на уровне министерств и ведомств в сфере борьбы с коррупцией. Такие договоры могут заключаться как на двусторонней основе, так и в рамках международных организаций. Примером могут служить соглашения, заключенные в рамках Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) в целях противодействия отмыванию денег.

III. Проблемы имплементации норм Конвенции ООН против коррупции

1. Единство принципов борьбы с коррупцией в публичной и частной сферах

Анализ показывает, что одним из самых важнейших условий реализации Конвенции ООН является обеспечение системного подхода к противодействию коррупции в публичной и частной сферах.

Несоблюдение этого требования не только снижает эффективность борьбы с коррупцией, но и зачастую приводит к парадоксальным ситуациям. Так, в Российской Федерации, как и во многих государствах мира, государственные органы осуществляют закупки посредством конкурсов, проведение которых урегулировано специальным законом. Однако в России на государственные корпорации⁷ его требования не распространяются, что создает неравные условия для участников имущественного оборота и приводит к различного рода злоупотреблениям.

Системный подход предполагает единые принципы борьбы с коррупцией в государственном и негосударственном секторе: публичности и прозрачности деятельности; недопущения конфликта интересов; контроля и ответственности лиц; сочетания правовых и неправовых инструментов и средств (Слайд 16).

Так, в государственном секторе принцип публичности и прозрачности деятельности (Слайд 17) реализуется в таких правовых формах, как опубликование информации, относящейся к их деятельности, в том числе по итогам аудиторских и иных проверок; декларирование не только доходов, но и расходов государственных и муниципальных чиновников и т.д.

В негосударственном секторе принцип публичности и прозрачности обеспечивается внедрением Международных стандартов финансовой отчетности, принятием внутрикорпоративных правил делопроизводства и отчетности сотрудников компаний и другими средствами (Слайд 18).

Принцип недопущения конфликта интересов (Слайд 19) достигается и в государственном, и в негосударственном, прежде всего, коммерческом секторе. Законодательство большей части государств обязывает государственных чиновников предоставлять информацию о своей деятельности, которая может привести к конфликту интересов. Например, в Финляндии закон обязывает должностных лиц информировать о своем участии в коммерческой деятельности, принадлежащих им ценных бумагах, ином имуществе, долговых обязательствах и не допускает их участия в принятии решений, в которых есть заинтересованность. Аналогичные требования, установленные законодательством и внутрикорпоративными правилами, предъявляются и к сотрудникам частных компаний.

Принципы контроля за деятельностью лиц и их ответственности (Слайд 20) действуют не только в государственных органах и учреждениях, но и в негосударственных компаниях и организациях. Он поддерживается использованием таких средств, как отчетность и подотчетность, выборность и ротация руководящих кадров, применение санкций в отношении виновных лиц.

В частной сфере осуществляются: регулярное отслеживание исполнения корпоративных правил по противодействию взяточничеству с принятием мер, если такие случаи все-таки проявляются; проверки служащих на причастность к коррупции, проверки деловых операций.

Принцип сочетания правовых и не правовых средств противодействия коррупции (Слайд 21) служит обеспечению комплексного воздействия на коррупцию. Нормы права охватывают не все аспекты человеческих взаимоотношений. Этические нормы воздействуют на участников общественных отношений наряду с правовыми регуляторами. Более того, они способны восполнить законодательство в вопросах разрешения нравственных коллизий.

Широко внедряется концепция этического поведения государственных служащих (Великобритания, Канада, Польша, США, ФРГ, Россия). Этические кодексы могут распространяться не только на государственных служащих, но и на членов правительства. Например, Кодекс поведения министров в Великобритании. Соблюдение этических норм и правил способствует формированию соответствующего морального климата, содействует укреплению авторитета государственного и муниципального служащего, доверию граждан к государственным органам и органам местного самоуправления.

Создание кодексов корпоративной этики стало достаточно распространенной практикой и для многих частных компаний. Однако большинство таких кодексов не предусматривает норм, направленных на недопущение коррупции. А, между тем, коррупционное поведение работников компаний может обернуться причинением значительного ущерба деловой репутации и имущественными санкциями для самих компаний.

Обеспечение единого подхода к противодействию коррупции в публичной и частной сферах позволит более полно реализовать требования Конвенции ООН в целом, в том числе в вопросах публичных закупок и управления финансовыми средствами (статья 9), участия общества в предупреждении коррупции (статья 13), отмывания денежных средств (статья 14) и других.