Раздел 2. Местное самоуправление 167

1. Муниципальное управление как наука и учебная дисциплина 167

2. Понятие местного самоуправления. Местное самоуправление и его роль в государственном устройстве 175

3. Функции и виды местного самоуправления. Компетенция органов местного самоуправления. Вопросы местного значения 177

4. Зарубежный опыт муниципального управления. Основные модели муниципального управления в зарубежных странах 184

5. Этапы развития местного самоуправления в России 187

6. Развитие системы государственного и муниципального управления на территории Республики Башкортостан 195

7. Территориальные основы местного самоуправления 210

8. Муниципальное образование. Модели муниципальных образований 212

9. Основные принципы местного самоуправления. Гарантии местного самоуправления 214

10. Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Башкортостан о местном самоуправлении 217

11. Законодательство Российской Федерации и Республики Башкортостан о местном самоуправлении 221

12. Устав муниципального образования. Процедура принятия, структура и основные положения устава 224

13. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления 228

14. Организационная структура органов местного самоуправления. Типовая структура городской (районной) и сельской администрации. Органы и должностные лица местного самоуправления. Статус депутата представительного органа местного самоуправления 232

15. Понятие муниципальной службы. Роль и место муниципальной службы в системе местного самоуправления. Функции, виды и принципы муниципальной службы 243

16. Муниципальная должность: понятие, виды, категории. Реестр муниципальных должностей Республики Башкортостан 245

17. Муниципальные служащие. Ограничения для должностных лиц местной администрации 247

18. Формы осуществления местного самоуправления 251

19. Территориальное общественное самоуправление: правовые основы функционирования, роль и место в системе местного самоуправления 254

20. Особенности организации и функционирования местной власти в Республике Башкортостан. Реформирование местного самоуправления в Республике Башкортостан 256

21. Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 260

22. Современная характеристика территориально-организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации 267

23. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и достижения 270

СЛОВАРЬ ТЕРМИНОВ 278

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 284

Раздел 1. Государственное управление

1. Государственное управление как наука. Объект и предмет теории государственного управления

В общественном мнении доминирует отношение к системе государственного управления как некоему феномену, возникающему и живущему по воле политической элиты или каких-либо общественных групп. При этом часто упускается из виду то, что государственные институты развиваются по собственной логике, в рамках объективных законов, и в силу этого могут и должны быть предметом научного анализа с позиций теории государственного управления. На Западе эту теорию иногда называют административной наукой, административным управлением. У нас эта сравнительно новая отрасль управленческого знания больше известна как система государственного управления.

Основополагающими категориями в теории государственного управления являются понятия «государственное администрирование», «административно-государственное управление», «бюрократия», «администрация».

Административно-государственное управление – это осуществление государственной политики через систему административных учреждений. Государственное администрирование – это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики. Таким образом, административная наука, или наука государственного управления, – это теория, изучающая государственную администрацию.

Термин «администрация» многозначен. Этимологически он происходит от латинского administrare («служить для»). Сам глагол ministrare является производным от ministris, что означает «слуга». Данное слово представляет собой форму родительного падежа от основы minus. Наличие же корня «минус» свидетельствует о том, что администрация всегда находится в подчиненном положении, ибо над ней всегда находится некто, кому принадлежит власть.

В социальных науках администрацией, или бюрократией принято называть любую крупномасштабную организацию профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения. В идеале государственная администрация – это рациональная система или организованная структура, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений опускается сверху вниз. Иначе говоря, администрация представляет собой совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов. Это определение подтверждает подчиненное положение администрации, но в то же время показывает, что она располагает прерогативами публичной власти. А это позволяет ей подчинять себе частных лиц, используя полномочия основных носителей власти в государстве.

Однако администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами. Таким образом, администрация всегда предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять решения политической власти.

Администрация для науки государственного управления является объективной реальностью. Наука государственного управления должна служить изучению административных явлений и устанавливать связанные с ними социологические закономерности.

Научный, объективный анализ деятельности государственного аппарата, его эффективности крайне важен для нашей страны. Однако очевидная необходимость широкого использования современных достижений административной науки сталкивается, с одной стороны, с незнанием ее возможностей (а иногда и ее существования!), а, во-вторых, с тем, что научный анализ государственного управления не всегда вписывается в исторические традиции и стереотипы политической и государственной элиты.

Наука государственного управления, так же как и политическая наука, не является нормативистской. Они относятся к эмпирическим общественным наукам и выводят свои правила и закономерности из реальной практики. Наука государственного управления показывает администрацию такой, какая она есть на самом деле. Одновременно она помогает обнаружить недостатки в управлении и подсказывает пути их устранения, но найденные ею решения проблем и предлагаемые реформы могут быть реализованы только политической властью.

Наука государственного управления не является схоластической дисциплиной, а имеет конкретную прагматическую задачу: добиться большей внутренней слаженности и эффективности в работе администрации.

Науку государственного управления нередко противопоставляют другим общественным наукам, изучающим вопросы государственного управления: социологии администрации, теории управления, административной истории, административному праву и т. п. Как и большинство общественных наук, наука государственного управления является своеобразным научным перекрестком, где встречаются приемы и методы других наук. В то же время наука государственного управления – автономное научное направление, самостоятельное постольку, поскольку имеет определенный объект и предмет исследования, использует собственную методологию и ставит своей задачей анализ и постоянное совершенствование системы государственного управления.

Объектом теории государственного управления являются связи, процессы и закономерности, возникающие в системе отношений государства (в лице государственных органов) и общества.

Предмет теории государственного управления − управленческие связи, процессы и закономерности, возникающие в этой системе отношений. Таким образом, здесь рассматривается деятельность государства по организации, регулированию, координации деятельности общества, т.е. управленческая деятельность государственных органов.

Следует подчеркнуть, что теория государственного управления является междисциплинарной наукой. Это научное направление возникло на пересечении теории политики и менеджмента (при ведущей роли политологии); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук – психологии, философии, социологии, истории, социальной литературы. Следует подчеркнуть, что система государственного управления входит в блок управленческих дисциплин (вместе с социальным управлением, муниципальным управлением и т.д.), наиболее тесно взаимодействуя с правовыми и социально-политическими науками.

Наиболее близка к науке административного управления наука административного права, поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности – государственным администрированием. Но теория государственного управления стремится раскрыть объективно существующие закономерности в области административной деятельности, чтобы повысить ее эффективность, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы.

Необходимо остановиться также на взаимосвязи теории государственного управления с теорией управления и, в частности, с теорией организации. Теория организации занимается вопросами эффективного функционирования социальных систем и управления ими. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого персонала, то теория организации занимается в определенном смысле и работой персонала органов государственного управления.

Какую роль играет теория государственного управления в современном обществе? Она выполняет следующие основные функции:

• познавательная – объяснение сторон, механизма, причин государственного управления;

• мировоззренческая – формирование определенного отношения граждан к тем или иным аспектам государственно-управленческого процесса;

• регулятивная – разработка приемов, программ, предложений по совершенствованию системы государственного управления;

• прогностическая – определение перспектив и тенденций развития государственного управления.