§ 3. Органы правового регулирования и контроля

в сфере конкурентной политики

Органы законодательной власти.

В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка находится в ведении Российской Федерации, что означает: установление основ конкурентного регулирования находится в ведении федеральной власти, т.е. законодательное регулирование отношений конкуренции и монополии осуществляется преимущественно Федеральным Собранием Российской Федерации - парламентом России. Для реализации законодательной политики Федеральным Собранием в составе Государственной Думы и Совета Федерации действуют, как известно, специальные комитеты и комиссии, ответственные за ту или иную сферу общественных отношений. Вопросы регулирования конкурентных отношений могут рассматриваться в различных отраслевых и межотраслевых комитетах и комиссиях Государственной Думы и Совета Федерации. Тем не менее можно выделить несколько комитетов и комиссий, ориентированных на рассмотрение вопросов конкурентных отношений в целом.

В Государственной Думе общие вопросы регулирования конкурентных отношений относятся к ведению Комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму. Вопросы правового регулирования естественных монополий рассматриваются в Комитете Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи. В случае разработки специальных конкурентных механизмов в отдельных хозяйственных отраслях такие вопросы могут рассматриваться в специальных отраслевых комитетах Думы. Например, вопросы разработки и установления антимонопольных требований в сфере использования лесных, водных ресурсов, недр при подготовке к принятию соответствующих законодательных актов - Лесного кодекса, Водного кодекса, проекта Закона о недрах - рассматривались в Комитете Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию и т.д.

Аналогичная ситуация наблюдается и в распределении полномочий по рассмотрению вопросов законодательного регулирования конкуренции и монополии между комитетами и комиссиями Совета Федерации. К основным комитетам, ответственным за предварительное рассмотрение в данной сфере, следует отнести Комитет Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности, а также Комиссию Совета Федерации по естественным монополиям.

Помимо деятельности комитетов и комиссий для решения вопросов конкурентного регулирования, относящихся к компетенции законодательной власти - Федеральному Собранию, используются и все остальные формы, находящиеся в ее распоряжении: проводятся парламентские слушания, круглые столы, принимаются законы, формулируются депутатские запросы в исполнительные и правоохранительные органы, ответственные за регулирование и (или) контроль и надзор в сфере конкуренции и монополии.

Особо следует отметить деятельность специальных органов парламентского контроля, в частности Счетной палаты Российской Федерации, которая в соответствии с Законом о Счетной палате и Бюджетным кодексом РФ является парламентским органом финансового контроля. Это означает, что Счетная палата также осуществляет и контроль в сфере законности размещения государственных и муниципальных заказов. В ходе проверок Счетная палата может выявлять нарушения антимонопольного законодательства и законодательства о размещении заказов в части ограничения конкуренции при проведении процедур размещения заказов и нарушения порядка таких процедур. Счетная палата, не обладая властными полномочиями по пресечению незаконных действий и применению мер ответственности к нарушителям в данной области, тем не менее уполномочена передавать результаты проверок, свидетельствующие о таких нарушениях, в правоохранительные органы, а также уполномоченные органы в сфере контроля законодательства о размещении заказов, в частности в антимонопольный орган.

Законодательные и представительные органы регионов и муниципалитетов не могут создавать каких-либо механизмов в сфере регулирования конкуренции и монополий, их нормы могут лишь реализовывать законодательные положения в данной сфере, определенные на федеральном уровне, например в сфере регулирования естественных монополий. Кроме того, законодательство регионов и муниципалитетов при регулировании экономических отношений должно соответствовать требованиям федерального законодательства о конкуренции и монополии, в противном случае необходимо задействовать контрольные механизмы, предусмотренные антимонопольным законодательством, направленные на отмену незаконных законодательных актов субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления.

Полномочия Президента России, Правительства России и иных органов исполнительной власти, Центрального банка, правоохранительных органов в области конкурентной политики (регулирования отношений конкуренции и монополии).

Президент России.

Полномочия Президента России в области конкурентной политики (регулирования отношений конкуренции и монополии) условно можно разделить на две группы - общие и специальные. Первые связаны с общими функциями Президента России по участию в разработке и реализации государственной политики в целом, вторые - с непосредственным руководством, контролем, регулированием сфер, связанных с вопросами конкуренции и монополии, которые находятся в ведении Президента в соответствии с Конституцией России, федеральными законами.

Общие полномочия Президента России в сфере конкурентной политики реализуются, например, в связи с подписанием Президентом федеральных законов, среди которых естественным образом и весь корпус федеральных законов, регулирующих отношения конкуренции и монополии. Очевидно, что подписание законов не является формальной процедурой, ей предшествует необходимая работа по изучению и согласованию проекта закона на предварительных стадиях его разработки и принятия при посредстве и помощи соответствующих подразделений администрации Президента. Следовательно, Президент непосредственно участвует и в формировании законодательства в области конкуренции и монополии, подписывая соответствующие федеральные законы. Акт подписания означает принципиальное согласие с содержанием закона. Целью предварительной работы администрации по согласованию готовящихся проектов законов является достижение соответствия их содержания интересам России, принципам и нормам Конституции, гарантом которой является Президент России. В связи с этим в случае достижения консенсуса по текстам законопроектов на предварительных стадиях их разработки и принятия практически исключается вероятность президентского вето на финальной стадии принятия закона - подписания Президентом, что немаловажно для политической стабильности. Между тем право вето до последнего момента сохраняется у Президента и при обнаружении явного несоответствия содержания закона принципам и нормам Конституции может быть реализовано.

К общим можно также отнести полномочия Президента в сфере конкурентной политики, связанные с его участием в работе Правительства России, в том числе полномочия по утверждению состава Правительства, а значит, и руководителей федеральных органов власти, ответственных за реализацию политики в сфере конкуренции и монополии. Президент вправе председательствовать на заседаниях правительства, следовательно, заслушивать доклады, мнения руководителей федеральных ведомств по различным вопросам конкурентной политики, давать им соответствующие указания. Очевидно, нельзя не указать здесь и на полномочия Президента по определению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в целом, утверждаемой, как известно, указом Президента. Очевидно, что в процессе формирования таких системы и структуры происходит реализация замыслов главы государства в отношении системы органов, ответственных за реализацию государственной политики, в том числе и в сфере отношений конкуренции и монополии.

К общим также можно отнести внешнеполитические функции и полномочия, в том числе взаимодействие, проведение переговоров с руководством и представителями зарубежных государств и международных организаций, в предмет которых также могут входить различные вопросы конкурентной политики.

Специальные полномочия Президента России в сфере конкурентной политики связаны с тем, что в ведении Президента в соответствии с Конституцией и федеральными законами находятся сферы деятельности, управление и контроль в которых связаны с регулированием вопросов конкуренции и монополии.

Правительство России.

Правительство Российской Федерации осуществляет нормативно-правовое регулирование конкуренции и монополии в пределах своих полномочий, на основе, в соответствии и во исполнение федерального законодательства, соответствующих указов президента России. В ведение Правительства России входит целый ряд федеральных органов исполнительной власти, ответственных за различные направления реализации конкурентной политики, в том числе Минэкономразвития России, ФАС России, Федеральная служба по тарифам (ФСТ России), Роспатент. При этом в отношении ФАС России и ФСТ России Правительство России осуществляет непосредственное руководство и контроль. В целом Правительство России как высший орган исполнительной власти несет ответственность за осуществление руководства деятельностью органов исполнительной власти в целях реализации государственной политики страны в различных сферах своей компетенции, в том числе в сфере экономики, торговли, промышленности, хозяйственной деятельности, включая конкурентные аспекты такой деятельности, является ответственным руководящим органом исполнительной власти по вопросам конкурентной политики России. Для этих целей Правительство России не только принимает нормативные правовые акты в области конкурентного регулирования и непосредственно руководит подчиненными ему федеральными органами исполнительной власти, в частности ФАС России и ФСТ России, но и осуществляет координацию деятельности всех подведомственных ему органов исполнительной власти по вопросам конкурентной политики, заключает от имени России международные межправительственные торговые и иные экономические соглашения, которые могут быть посвящены целиком или в части вопросам международно-правового регулирования конкуренции и монополии.

В целях координации государственной политики между органами исполнительной власти, осуществления межведомственного взаимодействия по различным вопросам государственной политики, входящим в компетенцию Правительства России, Правительством созданы и при Правительстве же действуют различные межведомственные координационные и совещательные органы, в том числе комиссии, комитеты, консультативные советы. В рамках целого ряда соответствующих координационных и совещательных органов, созданных Правительством России, осуществляется, в частности, координация межведомственного взаимодействия, разработка и реализация согласованной государственной политики по различным направлениям конкурентного направления. К таким координационным и совещательным органам Правительства России относятся:

- Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации;

- Правительственная комиссия по противодействию нарушениям в сфере интеллектуальной собственности, ее правовой охране и использованию;

- Комиссия Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности;

- Комиссия Правительства Российской Федерации по вопросам Всемирной торговой организации и взаимодействия Российской Федерации с Организацией экономического сотрудничества и развития;

- Комиссия Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике;

- Правительственная комиссия по развитию малого и среднего предпринимательства и др.

В координационные и совещательные органы при Правительстве России, ответственные за реализацию конкурентной политики, входят представители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, в том числе ФАС России, Минэкономразвития России, другие уполномоченные органы власти, а также представители общественных объединений предпринимателей, например Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства ("ОПОРА России") <280>, защищающей интересы малого и среднего бизнеса, представители науки, эксперты и др. заинтересованные лица.

--------------------------------

<280> Основная цель деятельности "ОПОРЫ России" - содействие консолидации предпринимателей и иных граждан для участия в формировании благоприятных политических, экономических, правовых и иных условий развития предпринимательской деятельности в Российской Федерации, обеспечивающих эффективное развитие экономики. Об организации "ОПОРА России" см.: электронный сайт организации http://www.opora.ru.

Антимонопольный орган (ФАС России).

Органы исполнительной власти по регулированию и контролю в сфере конкуренции и монополии отличаются разнообразием, но ключевое место в системе данных органов принадлежит антимонопольному органу. В составе органов исполнительной власти есть специализированные органы, в компетенцию которых входят те или иные вопросы регулирования отдельных сфер отношений, связанных с конкуренцией и монополией, в том числе специальные органы регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий, органы контроля процедур размещения государственных и муниципальных заказов, орган контроля и надзора в сфере интеллектуальной собственности, органы регулирования и контроля деятельности кредитных и иных финансовых организаций, органы регулирования внешнеэкономической деятельности и другие органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование и контроль в сферах, связанных с отношениями конкуренции и монополии.

Антимонопольный орган как федеральный контрольно-надзорный орган исполнительной власти соединяет в себе все направления реализации конкурентной политики в пределах предоставленных полномочий, непосредственно осуществляя конкурентное регулирование и контроль, а также взаимодействуя с другими уполномоченными органами власти. Итак, рассмотрим систему исполнительных органов власти, ответственных за реализацию различных аспектов конкурентной политики государства, а также их основные функции и полномочия. Начнем с антимонопольного органа.

В настоящее время антимонопольным органом России является Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России). ФАС России - преемник первых антимонопольных органов России, последовательно сменявших друг друга. Первым антимонопольным органом, созданным осенью 1990 г., был Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, через несколько лет ставший Государственным антимонопольным комитетом. В 1998 г. Государственный антимонопольный комитет был упразднен и его функции были переданы вновь образованному Министерству Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ N 314) Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства было упразднено, и в качестве антимонопольного органа была создана Федеральная антимонопольная служба, которой были переданы функции по контролю и надзору упраздняемого Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, за исключением функций в сфере защиты прав потребителей и поддержки малого бизнеса, и преобразуемой Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации <281>.

--------------------------------

<281> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Положение и правовой статус антимонопольного органа в системе федеральных органов исполнительной власти наряду с Указом N 314 определены также в Указе Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента РФ от 24 сентября 2007 г. N 1274) <282> (далее - Указ N 1274) и в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <283> (далее - Указ N 724). В соответствии с Указами N 314, N 649, N 1274 и N 724 система и структура федеральных органов исполнительной власти выглядит в целом следующим образом. В основу ее положена трехзвенная структура органов - федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств, руководство одними из которых осуществляет Президент, а другими - Правительство России в соответствии с конституционным разграничением вопросов ведения Президента и Правительства в сфере исполнительной власти. Как правило, федеральные органы исполнительной власти объединены в тройственные блоки органов по определенным отраслям и сферам деятельности, в составе которых - головное федеральное министерство и подведомственные ему федеральные службы и агентства. Эти органы в тесном взаимодействии друг с другом осуществляют исполнительную власть, государственное управление в определенной сфере деятельности. Так, например, согласно Указу N 724 головным федеральным органом исполнительной власти в сфере государственного управления использования природных ресурсов является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, в ведении которого находятся: Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и два агентства - Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральное агентство по недропользованию. Министерства в системе федеральных органов исполнительной власти осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию. Федеральные службы обладают функциями по контролю и надзору в соответствующей сфере, а агентства осуществляют функции оказания услуг и управления государственным имуществом. Таким образом, посредством таких триад - министерство, служба, агентство - осуществляются исполнительная власть и государственное управление в определенной сфере общественных отношений.

--------------------------------

<282> СЗ РФ. 2007. N 40. Ст. 4717.

<283> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.

Таковы принципы построения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Каково же место в этой системе антимонопольного органа - Федеральной антимонопольной службы?

Если это служба, то логично предположить, что она находится в введении какого-нибудь министерства, которое, в свою очередь, подчиняется Президенту или Правительству России. Федеральная антимонопольная служба находится среди органов, руководство которыми осуществляет Правительство России, поскольку вопросы разработки и реализации конкурентной политики не отнесены Конституцией к ведению Президента России. Однако никакого головного министерства над антимонопольной службой нет. Она непосредственно подчиняется Правительству Российской Федерации. Дело в том, что указанный выше принцип объединения федеральных органов исполнительной власти в трехзвенные структуры имеет исключения, когда некоторые службы или агентства в силу специфики своей деятельности подчиняются непосредственно Президенту или Правительству России. К таким службам относится и ФАС России, наряду с ФСТ России являющейся, кстати говоря, органом регулирования и контроля в сфере естественных монополий, Федеральной таможенной службой, Федеральной службой по финансовым рынкам и др. (см. Указ N 724).

В соответствии с особым статусом в функции и полномочия антимонопольного органа наряду с контрольно-надзорной деятельностью входят также вопросы выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования тех отношений, в отношении которых антимонопольный орган осуществляет контроль и надзор, а именно преимущественно в сфере конкуренции и монополии, за некоторыми исключениями. Естественно, такое нормативно-правовое регулирование осуществляется в ограниченных рамках, предоставленных законодательством и актами вышестоящих органов исполнительной власти, прежде всего Правительства Российской Федерации, в точном соответствии с принципом административного права - принципом компетенции: разрешено только то, что определено в нормативном акте. В некоторых сферах конкурентного регулирования нормативную правовую базу деятельности антимонопольного органа могут разрабатывать отдельные федеральные министерства, если к их компетенции отнесены государственная политика и нормативно-правовое регулирование в той сфере, которая затрагивает определенные конкурентные аспекты. Так, например, Минэкономразвития России, среди прочего, осуществляет функцию выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере размещения государственных и муниципальных заказов. Поэтому данное Министерство издает предусмотренные законодательством о размещении заказов нормативные правовые акты, определяющие регулирование процедур размещения публичных заказов, а также контрольно-надзорную деятельность антимонопольного органа в данной области и т.д. В то же время правовой статус антимонопольного органа как специализированного контролирующего органа в сфере размещения государственных и муниципальных заказов определяется Правительством Российской Федерации, которое в отношении ФАС России и других непосредственно подчиненных ему служб и агентств фактически выполняет функцию головного министерства наряду с прочими своими функциями и полномочиями, свойственными только Правительству России как высшему органу исполнительной власти России.

Федеральная антимонопольная служба до настоящего времени является специальным уполномоченным органом исполнительной власти в области конкурентной политики - специализированным конкурентным ведомством Российской Федерации. Перечень основных функций и полномочий антимонопольного органа, вытекающих из федеральных законов, определен в соответствующих Постановлениях Правительства Российской Федерации: от 7 апреля 2004 г. N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" <284> (далее - Постановление N 189) и от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" (далее - Положение) <285>. Согласно Постановлению N 189 основными функциями ФАС России являются:

--------------------------------

<284> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1482.

<285> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.

- контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе в сфере электроэнергетики, использования земли, недр, водных и других природных ресурсов;

- надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;

- надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе;

- контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу) <286>;

--------------------------------

<286> Согласно Указу Президента РФ от 12 февраля 2008 г. N 187 "О внесении изменений в Положение о Федеральной службе по оборонному заказу, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 21 января 2005 г. N 56с" (СЗ РФ. 2008. N 7. Ст. 570), полномочиями по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну, была наделена Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ). Следовательно, к компетенции ФАС России с декабря 2007 г. не относится не только контроль размещения государственного оборонного заказа, но контроль публичных заказов, связанных с доступом к государственной тайне.

- контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд в случаях и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о размещении заказов.

Также Положение о ФАС России устанавливает, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу).

В Положении дается перечень полномочий ФАС России, которые вытекают из актов конкурентного законодательства и соответствующих подзаконных актов Правительства Российской Федерации.

Согласно п. 5 Положения о ФАС России Федеральная антимонопольная служба осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

- вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере ведения Службы, установленной пунктом 1 настоящего Положения, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Службы;

- на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает определенные в данном пункте 5.1 нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности;

- на основании федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и в порядке, установленном ими, осуществляет определенные в данном пункте 5.3 полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;

- обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, проводит анализ состояния товарных рынков;

- обобщает и анализирует практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, разрабатывает рекомендации по применению антимонопольного законодательства;

- осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы, и реализацию возложенных на Службу функций;

- организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок;

- обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

- обеспечивает мобилизационную подготовку Службы;

- организует профессиональную подготовку работников Службы, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

- взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

- осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Службы;

- осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Контрольные функции ФАС России достаточно обширны. Пункт 5.3 Положения о ФАС России указывает следующие конкретные контрольные полномочия антимонопольного органа. Антимонопольный орган осуществляет контроль:

за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа);

за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и результатом которых может являться ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка;

за соблюдением требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказанием услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях;

за соблюдением установленных законодательством о естественных монополиях требований об обязательности заключения договоров субъектами естественных монополий;

за действиями субъектов оптового и розничного рынков электроэнергии, занимающих исключительное положение на указанных рынках, перераспределением долей (акций) в уставных капиталах субъектов оптового рынка и их имущества, суммарной величиной установленной генерирующей мощности электростанций, включаемых в состав генерирующих компаний;

за деятельностью администратора торговой системы оптового рынка электроэнергии, а также за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничного рынков электроэнергии;

за соответствием антимонопольному законодательству соглашений между хозяйствующими субъектами, которые могут быть признаны допустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством;

за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а с даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики - группами лиц и аффилированными лицами в границах одной ценовой зоны оптового рынка запрета на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии, включая контроль за соблюдением особенностей функционирования хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в области электроэнергетики преимущественно для удовлетворения собственных производственных нужд, установленных законодательством Российской Федерации;

за действиями субъектов оптового рынка в части установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке;

за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов;

за деятельностью юридических лиц, обеспечивающих организацию торговли на рынках определенных товаров в условиях прекращения государственного регулирования цен (тарифов) на такие товары.

Также антимонопольный орган уполномочен выдавать:

заключения о последствиях влияния на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации специальных защитных мер, антидемпинговых мер или компенсационных мер в случаях, предусмотренных законодательством в указанной сфере;

заключения о наличии или об отсутствии признаков ограничения конкуренции при введении, изменении таможенных тарифов или прекращении их действия и при введении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер;

предписания, обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, законодательством о рекламе и законодательством о естественных монополиях;

обязательные для исполнения предписания заказчику, не являющемуся органом государственной власти Российской Федерации, органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, уполномоченным на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, или специализированной организации либо конкурсной, котировочной или аукционной комиссии в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов;

предложения заказчику, являющемуся органом государственной власти Российской Федерации, федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на осуществление функций по размещению заказов для государственных заказчиков, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов;

предложения в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг и Центральный банк Российской Федерации о приведении в соответствие с антимонопольным законодательством принятых ими актов и (или) прекращении действий в случае, если такие акты и (или) действия нарушают антимонопольное законодательство.

Кроме того, антимонопольный орган уполномочен осуществлять согласование:

создания, слияния и присоединения коммерческих организаций в случаях, установленных антимонопольным законодательством;

сделок с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций и правами в отношении коммерческих организаций, с акциями (долями), активами финансовых организаций и правами в отношении финансовых организаций в случаях, установленных антимонопольным законодательством;

предоставления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления государственной или муниципальной помощи в случаях, установленных антимонопольным законодательством;

проведения закрытого конкурса и закрытого аукциона в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов;

решения заказчика о размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в случае, если конкурс (аукцион) признан несостоявшимся в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов.

Наряду с указанными выше контрольными полномочиями антимонопольный орган также:

ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов, а также реестр недобросовестных поставщиков в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

устанавливает доминирующее положение хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией;

проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами и физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, обращается в установленном законодательством Российской Федерации порядке в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий;

осуществляет при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд плановые и внеплановые проверки соблюдения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов;

осуществляет при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов, внеплановые проверки соблюдения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов;

рассматривает жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и приостанавливает размещение заказа до рассмотрения жалобы по существу в случаях и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о размещении заказов;

возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе;

вносит в лицензирующие органы предложения об аннулировании, отзыве лицензий на осуществление хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство, отдельных видов деятельности или о приостановлении действия таких лицензий.

Согласно п. 6 Положения о ФАС России Федеральная антимонопольная служба с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

- заказывать проведение необходимых исследований, испытаний, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;

- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

- осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы;

- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;

- применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;

- создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности;

- издавать индивидуальные правовые акты по отнесенным к компетенции Службы вопросам, в том числе приказы, определения, постановления, в случаях, предусмотренных законодательством о конкуренции на товарных рынках, о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях и о рекламе;

- издавать индивидуальные правовые акты по отнесенным к компетенции Службы вопросам, в том числе приказы, определения, постановления, в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, законодательством о естественных монополиях и законодательством о рекламе;

- учреждать знаки отличия и награждать ими граждан за высокие достижения в установленной сфере деятельности.

Говоря о контрольных полномочиях антимонопольного органа, хотелось бы привести положения п. 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", в котором рассмотрен вопрос о территориальной сфере реализации федеральным антимонопольным органом и его территориальными органами своих контрольных полномочий. В данном Постановлении указывается следующее: "Исходя из Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331, ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции, в том числе по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. В связи с этим арбитражным судам следует учитывать, что ФАС России вправе возбуждать и рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства вне зависимости от места совершения правонарушения или нахождения предполагаемого нарушителя в пределах сферы применения Закона о защите конкуренции, установленной в ст. 3 Закона".

Как отмечалось выше, указанные полномочия проистекают из положений актов федерального конкурентного законодательства и соответствующих актов Правительства Российской Федерации. Основные функции и полномочия антимонопольного органа в области антимонопольного контроля и надзора, так же как и базовые положения правового статуса антимонопольного органа, определены в Законе о защите конкуренции. Другие федеральные законы также определяют его полномочия в определенных сферах деятельности или по отдельным направлениям контрольно-надзорной деятельности. Так, КоАП РФ устанавливает полномочия антимонопольного органа по рассмотрению антимонопольным органом административных дел, связанных с нарушением законодательства о конкуренции и монополии, Закон об электроэнергетике определяет специальные дополнительные полномочия антимонопольного органа по контролю и надзору в данной области хозяйственной деятельности. Полномочия антимонопольного органа определены также в Законе о рекламе и ряде иных федеральных законов.

Некоторые федеральные законы непосредственно определяют полномочия антимонопольного органа, в этих законах используется понятие антимонопольного органа, которому предоставляются указанные в законе полномочия. Среди таких федеральных законов следует назвать, в частности, Закон о защите конкуренции, Закон о рекламе, Закон об электроэнергетике и др. Некоторые федеральные законы, определяя полномочия федерального органа исполнительной власти в регулируемой данным законом сфере, не используют понятия антимонопольного органа, тем не менее данные законы определяют те полномочия, которые осуществляются антимонопольным органом. В таких случаях антимонопольный орган реализует полномочия, предоставленные федеральному органу исполнительной власти данным законом, в тех случаях, когда полномочия такого органа предоставлены антимонопольному органу Правительством Российской Федерации. К таким законам относятся, в частности, Закон о естественных монополиях и Закон о контрактной системе. Первый Закон содержит понятие "федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий". Закон о естественных монополиях наделяет эти федеральные органы исполнительной власти целым рядом полномочий регулирующего и контрольно-надзорного характера. В настоящее время функции и полномочия, предусмотренные Законом о естественных монополиях для этого органа, разделены между двумя федеральными органами исполнительной власти, каждый из которых является в своем объеме функций и полномочий федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий. Эти два федеральных органа - Федеральная служба по тарифам (ФСТ России) и Федеральная антимонопольная служба. О конкретном распределении функций и полномочий между этими органами, вытекающими из Закона о естественных монополиях, можно узнать из положений, определяющих функции и полномочия этих органов, утвержденных Постановлениями Правительства Российской Федерации, в непосредственном ведении которого ФАС России и ФСТ России находятся. О постановлениях Правительства, определяющих функции и полномочия ФАС России, мы уже говорили. Функции и полномочия ФСТ России определены в Постановлении Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. N 204 "Вопросы федеральной службы по тарифам" <287> и в Положении о Федеральной службе по тарифам, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332 <288>.

--------------------------------

<287> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1496.

<288> СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3049.

Аналогичная ситуация с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Статья 99 Закона о контрактной системе существенно расширила систему контролирующих органов в сфере госзакупок и одновременно разграничила их полномочия. В силу Закона о контрактной системе контроль в сфере закупок осуществляют:

1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, т.е. ФАС России, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, т.е. Рособоронзаказ, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;

2) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами. Указанным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с п. 1 Положения о Федеральном казначействе, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 "О Федеральном казначействе", является Федеральное казначейство (Казначейство России);

3) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с БК РФ.

В настоящее время функции и полномочия Рособоронзаказа утверждены Указом Президента РФ от 21 января 2005 г. N 56с "Вопросы федеральной службы по оборонному заказу" <289>. Все остальные функции и полномочия федерального органа исполнительной власти по контролю и надзору в сфере размещения государственных и муниципальных заказов отнесены Правительством России к ведению ФАС России. Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" <290> устанавливает, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу в соответствии с Указом Президента Российской Федерации.

--------------------------------

<289> СЗ РФ. 2005. N 5. Ст. 358.

<290> СЗ РФ. 2006. N 9. Ст. 1017.

Подробные сведения о функциях и полномочиях антимонопольного органа и иных федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию тех или иных аспектов конкурентной политики, можно составить, анализируя в совокупности вопросы и положения об этих органах, утвержденных соответственно Президентом или Правительством России, а также федеральные законы, прямо или косвенно определяющие компетенцию данных органов. Полагаем, что в целом такой принцип определения полномочий федеральных органов исполнительной власти характерен и для других федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность в иных областях.

Центральным федеральным законом, определяющим функции и полномочия антимонопольного органа, является Закон о защите конкуренции. Регламентация правового статуса антимонопольного органа, осуществленная в данном Законе, имеет значение не только для осуществления непосредственно контроля и надзора за соблюдением положений данного Закона, но и ряда других законов, регулирующих различные аспекты конкурентных отношений. Представляется поэтому необходимым привести здесь основной перечень функций и полномочий антимонопольного органа, предусмотренный Законом о защите конкуренции.

Согласно ст. 22 данного Закона, антимонопольный орган выполняет следующие основные функции в области защиты конкуренции:

1) обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

2) выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

3) предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

4) осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов, в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с данными функциями ст. 23 указанного Закона определяет полномочия антимонопольного органа. К ним относятся полномочия:

- возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

- выдавать обязательные для исполнения предписания хозяйствующим субъектам;

- выдавать обязательные для исполнения предписания федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением особых случаев (см. п. 3 ч. 1 ст. 23);

- выдавать предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства;

- направлять в письменной форме за подписью руководителя или заместителя руководителя антимонопольного органа предостережения о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства должностным лицам хозяйствующих субъектов, публично заявляющим о планируемом поведении на товарном рынке, если такое поведение может привести к нарушению антимонопольного законодательства;

- направлять в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, Центральный банк Российской Федерации предложения о приведении в соответствие с антимонопольным законодательством принятых ими актов и (или) прекращении действий в случае, если такие акты и (или) действия нарушают антимонопольное законодательство;

- рассматривает жалобы на нарушения процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества;

- привлекать к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства коммерческие организации и некоммерческие организации, их должностных лиц, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также должностных лиц государственных внебюджетных фондов, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, в случаях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации;

- обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями (подр. см. п. 6 ч. 1 ст. 23);

- участвовать в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства;

- вести реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов, и реестр лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, порядок формирования и ведения которых устанавливается Правительством Российской Федерации;

- размещать на сайте антимонопольного органа в сети Интернет решения и предписания, затрагивающие интересы неопределенного круга лиц;

- устанавливать доминирующее положение хозяйствующего субъекта при рассмотрении заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией;

- проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, получать от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, в установленном законодательством Российской Федерации порядке обращаться в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий;

- осуществлять контроль за деятельностью юридических лиц, обеспечивающих организацию торговли на рынках определенных товаров, например на рынке электрической энергии (мощности), в условиях прекращения государственного регулирования цен (тарифов) на такие товары, а также осуществлять контроль за манипулированием ценами на оптовом и (или) розничных рынках электрической энергии (мощности);

- осуществлять иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации полномочия;

- утверждать формы представления в антимонопольный орган сведений при осуществлении сделок и (или) действий в рамках контроля за экономической концентрацией;

- утверждать по согласованию с Центральным банком Российской Федерации методику определения необоснованно высокой и необоснованно низкой цены услуги кредитной организации;

- утверждать порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции (порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения кредитной организации утверждается федеральным антимонопольным органом по согласованию с Центральным банком Российской Федерации);

- издавать нормативные правовые акты, предусмотренные Законом о защите конкуренции;

- давать разъяснения по вопросам применения им антимонопольного законодательства;

- давать в установленном порядке заключения о последствиях воздействия специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер, последствиях изменения ставок таможенных пошлин на конкуренцию на товарном рынке Российской Федерации;

- вносить в лицензирующие органы предложения об аннулировании, отзыве лицензий на осуществление хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство, отдельных видов деятельности или о приостановлении действия таких лицензий;

- осуществлять сотрудничество с международными организациями, государственными органами иностранных государств, принимать участие в разработке и реализации международных договоров Российской Федерации, в работе межправительственных или межведомственных комиссий, координирующих международное сотрудничество Российской Федерации, в осуществлении международных программ и проектов по вопросам защиты конкуренции;

- обобщать и анализировать практику применения антимонопольного законодательства, разрабатывать рекомендации по его применению;

- ежегодно представлять в Правительство Российской Федерации доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации и размещать его на сайте антимонопольного органа в сети Интернет.

Структура антимонопольного органа.

Согласно п. 8 Положения о ФАС России Федеральную антимонопольную службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации. Руководитель Службы имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации. Таким образом, руководитель ФАС России не может сам уволить или утвердить в должности своих заместителей. Они назначаются на должность и освобождаются от нее только Правительством Российской Федерации. Вместе с тем, начальников структурных подразделений - управлений, как территориальных, так и центрального аппарата, Руководитель службы назначает непосредственно сам. Представляется, что такой принцип является проявлением системы сдержек и противовесов в осуществлении руководства и деятельности федеральной службы. Полномочия руководителя ФАС России определены в положении о ФАС России. Обязанности между заместителями распределяются непосредственно руководителем ФАС России. В настоящее время, согласно пункту 6 Постановления N 189, Правительством России Федеральной антимонопольной службе разрешено иметь до пяти заместителей руководителя, в том числе одного статс-секретаря - заместителя руководителя. Структурным подразделением ФАС России является управление. Согласно пункту 6 Вопросов ФАС России Правительством России Федеральной антимонопольной службе разрешено иметь в структуре центрального аппарата до 17 управлений по основным направлениям ее деятельности.

Согласно п. 3 Постановления N 189 и п. 4 Положения о ФАС России Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы. Территориальные органы ФАС России действуют в статусе управлений - структурных подразделений ФАС России и возглавляются руководителями территориальных органов - территориальных управлений. Руководители территориальных управлений подчиняются руководителю и заместителям руководителя ФАС России.

Общая штатная численность сотрудников ФАС России устанавливается Правительством России, однако перечень территориальных органов ФАС, их конкретные функции и полномочия определяются и утверждаются самим антимонопольным органом в лице его руководства. Перечень, функции и полномочия территориальных органов ФАС России определены в настоящее время в Положении о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденном Приказом ФАС России от 15 декабря 2006 г. N 324 <291>. Согласно перечню территориальных органов в составе ФАС России по состоянию на конец 2007 г. действуют 74 территориальных управления. Вопросы распределения полномочий между центральным аппаратом и территориальными органами также решается руководством ФАС России. Это распределение не является неизменным. В зависимости от ситуации полномочия территориальных управлений могут увеличиваться или уменьшаться. Кроме того, в деятельности антимонопольного органа в ряде случаев используется практика передачи полномочий по рассмотрению и решению конкретных дел от территориальных органов центральному аппарату и наоборот, если это обусловлено спецификой дела и (или) целесообразно для успешного его разрешения.

--------------------------------

<291> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 11.

Рассматривая в целом полномочия и формы деятельности Федеральной антимонопольной службы, следует выделить несколько таких групп полномочий и форм деятельности.

1. Нормотворческие функции и полномочия, обусловленные особым статусом службы, не имеющей над собой головного министерства и подчиняющейся непосредственно Правительству России, что требует непосредственного участия в разработке нормативно-правовой базы в сфере конкурентного регулирования. В рамках данных полномочий ФАС России:

- принимает собственные нормативные правовые акты - приказы в области антимонопольного контроля и надзора, разрабатываемые и утверждаемые во исполнение конкурентного законодательства;

- представляет свои замечания и предложения по проектам федеральных законов, иных нормативных правовых актов, касающихся вопросов конкуренции и монополии, сферы компетенции ФАС России, поступающих в том числе из Федерального Собрания Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти;

- представляет в Правительство России собственные проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сфере своей компетенции, например, ФАС России непосредственно инициировал разработку проектов Федеральных законов "О защите конкуренции", "О рекламе" и др.

В целях реализации своих нормотворческих функций и полномочий, совершенствования правового регулирования конкурентных отношений ФАС России осуществляет активное взаимодействие, в частности, с Министерством экономического развития России, которое является ответственным федеральным органом исполнительной власти в области разработки государственной политики и нормативного правового регулирования по ряду направлений, входящих в сферу конкурентных отношений, в том числе в сфере обеспечения конкуренции при размещении публичных заказов, в сфере обеспечения добросовестной конкуренции и соблюдения национальных интересов от угроз иностранной конкуренции в сфере внешней торговли и др.

2. Контрольно-надзорные функции и полномочия. В рамках данных функций и полномочий ФАС России, в частности:

- в целях предупреждения монополистической деятельности осуществляет контроль экономической концентрации, предварительное согласование соглашений хозяйствующих субъектов, которые запрещены антимонопольным законодательством, но могут быть признаны допустимым в случаях и порядке, которые предусмотрены антимонопольным законодательством;

- в целях пресечения возбуждает и рассматривает дела о нарушениях конкурентного законодательства, в том числе антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе (в пределах своей компетенции), о естественных монополиях (в пределах своей компетенции), законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов (в пределах своей компетенции) и других сфер законодательства, контроль и надзор в области которых отнесен к компетенции ФАС России;

- проводит проверки соблюдения конкурентного законодательства органами публичной администрации, в том числе органами власти, физическими лицами, организациями в рамках своей компетенции;

- выдает заключения о соответствии требованиям конкуренции специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер и иных при импорте товаров, в отношении иностранных государств и производителей, вводимых уполномоченными государством органами власти;

- иным образом участвует в реализации таможенно-тарифной политики государства в целях обеспечения добросовестной конкуренции и реализации целей конкурентной политики.

3. Осуществляет аналитическую деятельность, в том числе в целях контрольно-надзорной деятельности, в частности, проводит анализ товарных рынков и рынков финансовых услуг, исследует зарубежный опыт конкурентного законодательства и практики в целях совершенствования отечественных механизмов конкурентного регулирования.

4. Осуществляет международное сотрудничество в целях реализации своих полномочий, в частности:

- участвует в межгосударственном совете по антимонопольной политике стран СНГ, в том числе осуществляет с антимонопольными органами стран СНГ обмен информаций, совместное обсуждение и разработку мер национальных законодательных систем стран СНГ в области конкурентного регулирования в целях их гармонизации и совершенствования, участвует в совместных с органами других стран СНГ расследованиях трансграничных правонарушений в сфере конкуренции и монополии и др.;

- участвует в конференции конкурентных ведомств стран мира - Международной конкурентной сети - в целях, в частности, обмена опытом, обсуждения и совершенствования национальных механизмов конкурентного регулирования;

- иным образом взаимодействует с зарубежными конкурентными ведомствами, в том числе посредством организации двухсторонних и многосторонних семинаров, встреч с их участием для обмена опытом; осуществляет подготовку и подписание международных межведомственных соглашений о сотрудничестве с зарубежными конкурентными ведомствами по вопросам организации обмена информацией, организации совместных расследований нарушений конкурентного законодательства, носящих трансграничный характер, и другим вопросам взаимодействия. Такие соглашения имеют статус международных договоров и являются одной из их разновидностей - международные межведомственные соглашения, который следует отличать от других двух видов международных соглашений - межгосударственных и межправительственных. Межведомственные соглашения имеют меньшую юридическую силу, и устанавливаемые ими права и обязанности не могут выходить за пределы полномочий, предоставленных ведомствам, в данном случае конкурентным ведомствам, а также такие соглашения не могут порождать права и обязанности для третьих лиц, в частности для лиц, обязанных соблюдать требования конкурентного законодательства. Тем не менее такие соглашения очень важны, поскольку помогают конкурентным ведомствам реализовать свои полномочия и цели конкурентной политики в соответствии с предоставленными им законодательством полномочиями;

- участвует в международных форумах, в том числе экономических, юридических и иных конференциях, в которых затрагиваются вопросы конкурентной политики;

- осуществляет иные международные контакты и в иных формах осуществляет международное сотрудничество в целях реализации конкурентной политики в рамках предоставленных полномочий.

5. Организационные полномочия, связанные с необходимостью управления антимонопольной службой, решением кадровых вопросов, организацией деятельности антимонопольного органа, в том числе хозяйственного обеспечения его деятельности, координацией и непосредственным управлением деятельности территориальных органов ФАС России, распределением полномочий между центральным аппаратом и территориальными органами и другими организационными вопросами.

6. Наконец, следует выделить полномочия антимонопольного органа по взаимодействию с другими органам власти, общественными организациями, физическими и юридическими лицами в целях реализации конкурентной политики. Согласно п. 4 Положения о ФАС России Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Так, для реализации своих полномочий антимонопольный орган участвует в межведомственных комиссиях при Правительстве России, федеральных и региональных органах власти, принимает участие в работе комитетов и комиссий палат Федерального Собрания при обсуждении проектов законов по вопросам конкурентной проблематики, принимает участие в иных формах парламентской работы - слушаниях, круглых столах и т.д. По ряду направлений конкурентной политики при Федеральной антимонопольной службе созданы специальные консультативно-совещательные органы - экспертные советы. Они осуществляют вспомогательные функции в реализации антимонопольным органом конкурентной политики, и их решения имеют рекомендательный характер. При ФАС России действуют, например, Экспертный совет по вопросам связи, Экспертный совет по железнодорожному транспорту, Экспертный совет по агропромышленному комплексу, Экспертный совет по применению антимонопольного законодательства в части защиты от недобросовестной конкуренции, Экспертный совет по применению законодательства о рекламе и др.

Как уже отмечалось, экспертные советы являются консультативно-совещательными органами при ФАС России, выполняют вспомогательные функции и их решения носят рекомендательный характер. Например, в Положении об Экспертном совете по применению законодательства о рекламе, утвержденном Приказом ФАС России от 7 сентября 2004 г. N 99 "О создании экспертного совета по применению законодательства о рекламе при Федеральной антимонопольной службе" <292>, устанавливается, что данный совет является консультативно-совещательным органом при Федеральной антимонопольной службе. Его решения имеют рекомендательный характер и представляются в Федеральную антимонопольную службу для принятия решений о соответствии рекламы требованиям законодательства Российской Федерации, реализации государственной политики в области контроля соблюдения рекламного законодательства и подготовке предложений по совершенствованию законодательства о рекламе.

--------------------------------

<292> Текст документа официально не опубликован.

Основными задачами данного Экспертного совета являются:

экспертиза и оценка содержания рекламы, представленной на рассмотрение Экспертного совета;

оценка воздействия рекламы на потребителей рекламной информации;

экспертиза соответствия действительности сведений, сообщаемых в рекламе;

разработка рекомендаций по совершенствованию государственного контроля соблюдения рекламного законодательства;

взаимодействие с органами саморегулирования рекламы, ассоциациями и общественными объединениями профессиональных участников рекламного рынка;

подготовка методических, аналитических и информационных материалов для субъектов рекламной деятельности;

подготовка материалов для публикации в средствах массовой информации по актуальным вопросам регулирования и государственного контроля рекламной деятельности;

подготовка предложений по совершенствованию законодательства о рекламе.

Также, например, в Положении об Экспертном совете по вопросам связи, утвержденном Приказом ФАС России от 10 июля 2006 г. N 183 "Об утверждении положения об экспертном совете по вопросам связи при Федеральной антимонопольной службе" <293>, указывается, что данный Экспертный совет является консультативно-совещательным органом при Федеральной антимонопольной службе. Его решения имеют рекомендательный характер.

--------------------------------

<293> Текст документа официально не опубликован.

Согласно пункту 2.1 Положения основными задачами Экспертного совета по вопросам связи являются:

разработка и экспертиза проектов нормативных правовых актов по развитию конкуренции в области связи;

анализ конкурентной среды и разработка предложений по развитию конкуренции в области связи;

анализ эффективности реализации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере антимонопольного регулирования в области связи;

анализ соответствия нормативных правовых актов и действий федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления антимонопольному законодательству;

разработка рекомендаций по координации действий федерального антимонопольного органа и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование в области связи;

подготовка методических, аналитических и информационных материалов по вопросам антимонопольного регулирования в области связи.

В соответствии с программой административной реформы при ФАС России также действует Общественный консультативный орган, носящий, очевидно, более не экспертный, а представительный характер, с расширенными возможностями представительства. Создание таких общественных органов - общественных советов предусматривается концепцией административной реформы и при других органах исполнительной власти. Приказом ФАС России от 16 февраля 2006 г. N 38 <294> создан Общественно-консультативный совет при ФАС России и утверждено Положение, определяющее его функции, цели, полномочия. Согласно п. 1 Положения Общественно-консультативный совет при Федеральной антимонопольной службе образуется с целью взаимодействия ФАС России с предпринимательскими союзами, некоммерческими организациями и общественными объединениями (далее - НКО) в целях совершенствования антимонопольного законодательства, деятельности антимонопольных органов и проведения мониторинга нарушений антимонопольного законодательства.

--------------------------------

<294> Текст документа официально не опубликован.

Совет является постоянно действующим консультативно-совещательным органом при ФАС России. Его решения имеют рекомендательный характер.

Основными задачами Совета являются:

- разработка предложений по совершенствованию антимонопольного законодательства и правоприменительной практики;

- привлечение НКО к мониторингу нарушений антимонопольного законодательства;

- информирование предпринимательского сообщества, НКО и граждан о целях, задачах и полномочиях антимонопольных органов;

- подготовка докладов о соблюдении антимонопольного законодательства и защите конкуренции <295>.

--------------------------------

<295> Положение и список членов Общественно-консультативного совета при ФАС России размещены на сайте ФАС России по адресу: http://www.fas.gov.ru/competition/4890.shtml.

Общественно-консультативные советы образуются также при территориальных органах ФАС России. Правовой основой создания таких органов при территориальных управлениях ФАС России служит Положение об Общественно-консультативном совете при территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденное Приказом ФАС РФ от 28 февраля 2007 г. N 44 <296>. Согласно данному Положению территориальные советы является постоянно действующими консультативно-совещательными органами при территориальном органе ФАС России, решения которых также имеют рекомендательный характер. Основными задачами таких советов являются:

--------------------------------

<296> Документ официально не опубликован.

- разработка предложений по совершенствованию антимонопольного законодательства и правоприменительной практики;

- привлечение НКО к мониторингу нарушений антимонопольного законодательства;

- информирование предпринимательского сообщества, НКО и граждан о целях, задачах и полномочиях антимонопольного органа;

- подготовка докладов о соблюдении антимонопольного законодательства и защите конкуренции;

- привлечение НКО к обсуждению наиболее важных вопросов конкурентной политики, антимонопольного регулирования, других вопросов, находящихся в компетенции территориального органа ФАС России.

В Положении определяются также вопросы формирования состава советов, права и обязанности его членов, порядок деятельности, в том числе порядок проведения заседаний, и некоторые другие вопросы.

Антимонопольный орган принимает участие в различных национальных общественных форумах по вопросам экономики и конкуренции, осуществляет консультации во вопросам применения и совершенствования мер конкурентного регулирования с представителями делового сообщества, объединениями предпринимателей и потребителей и другими общественными организациями. Для осуществления более успешного взаимодействия с органами власти и общественными объединениями в целях более эффективного осуществления конкурентной политики антимонопольный орган заключает соглашения о сотрудничестве с различными органами власти и общественными объединениями, а также с учебными заведениями в целях получения методической помощи, необходимой для более эффективной реализации функций и полномочий антимонопольного органа. В настоящее время антимонопольным органом заключены, в частности, следующие договоры и соглашения о взаимодействии:

Соглашение о взаимодействии между Федеральной антимонопольной службой и Федеральной службой по оборонному заказу <297>;

--------------------------------

<297> Официальный сайт ФАС России. www.fas.gov.ru (в разделе "Конкурентная политика/товарные рынки").

Соглашение о взаимодействии между Федеральной антимонопольной службой и Российским обществом оценщиков <298>;

--------------------------------

<298> Официальный сайт ФАС России. www.fas.gov.ru (в разделе "Конкурентная политика/товарные рынки").

Соглашение об информационном взаимодействии между Федеральной антимонопольной службой и Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия <299>;

--------------------------------

<299> Официальный сайт ФАС России. www.fas.gov.ru (в разделе "Контроль рекламной деятельности").

Соглашение о взаимодействии между Федеральной антимонопольной службой и Всероссийским союзом страховщиков от 14 октября 2005 г. <300>;

--------------------------------

<300> Официальный сайт ФАС России. www.fas.gov.ru (в разделе "Конкурентная политика/финансовые рынки").

Соглашение о взаимодействии между Центральным банком Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службой от 23 августа 2005 г. <301>;

--------------------------------

<301> Там же.

Соглашение о взаимодействии между Федеральной антимонопольной службой и Ассоциацией региональных банков России от 30 марта 2005 г. <302>;

--------------------------------

<302> Там же.

Соглашение о взаимодействии между Федеральной антимонопольной службой и Ассоциацией российских банков от 25 марта 2005 г. <303>;

--------------------------------

<303> Там же.

Соглашение о взаимодействии между Федеральной службой по финансовым рынкам и Федеральной антимонопольной службой от 21 октября 2004 г. <304>;

--------------------------------

<304> Там же.

Соглашение о взаимодействии между Федеральной службой страхового надзора и Федеральной антимонопольной службой от 14 марта 2005 г. <305>;

--------------------------------

<305> Там же.

Соглашение о взаимодействии между Федеральной антимонопольной службой и Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития от 21 апреля 2006 г. <306> и др.

--------------------------------

<306> Официальный сайт ФАС России. www.fas.gov.ru (в разделе "новости").

Аналогичные соглашения с органами власти и общественными объединениями, учреждениями могут заключаться также на региональном уровне соответствующими территориальными органами ФАС России. Так, в июне 2005 г. было заключено Соглашение о сотрудничестве между Управлением Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю и Приморской торгово-промышленной палатой.

Особое место в таком взаимодействии занимает сотрудничество ФАС России и правоохранительных органов. Следует отметить, что антимонопольный орган не имеет полномочий по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, уголовного преследования. Поэтому в случаях, когда в ходе своей контрольно-надзорной деятельности ФАС России обнаруживает признаки уголовного преступления либо возникает необходимость для целей расследования проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также содействия правоохранительных органов инспекторам ФАС России при проведении проверок органов власти, хозяйствующих субъектов и иных лиц в целях антимонопольного контроля и надзора, ФАС России и правоохранительные органы действуют вместе. Существуют специальные совместные документы ФАС России и МВД России, ФАС России и Генеральной прокуратуры России, регламентирующие эти вопросы:

- совместное письмо Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ныне - ФАС России) от 21 февраля 1992 г. N 01/724, Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 22 февраля 1992 г. N 30-1-270-92, МВД России от 21 февраля 1992 г. N 1/147 "О совместных мерах по усилению борьбы с нарушениями антимонопольного законодательства" <307>;

--------------------------------

<307> Документ официально не опубликован.

- письмо Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур от 31 октября 1995 г. N НФ/4622 "О порядке передачи в органы прокуратуры материалов о нарушениях антимонопольного законодательства" <308>;

--------------------------------

<308> Документ официально не опубликован.

- совместное письмо Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур от 2 февраля 1996 г. N ЛБ/422 и МВД России от 5 февраля 1996 г. N 1/1803 "О мерах по улучшению взаимодействия антимонопольных органов и органов внутренних дел в борьбе с нарушениями антимонопольного законодательства и законодательства о защите прав потребителей" <309>;

--------------------------------

<309> Документ официально не опубликован.

- Совместный приказ МВД России от 30 декабря 2004 г. N 878 и ФАС России N 275 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы" <310>;

--------------------------------

<310> Документ не опубликован.

- Протокол о взаимодействии МВД России и ФАС России об усилении совместного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства от 3 июля 2007 г. Как отмечается в информационном сообщении о подписании данного протокола, по словам Министра внутренних дел Р. Нургалиева, "подписанный протокол о взаимодействии предусматривает проведение совместных профилактических и оперативно-розыскных мероприятий, а также выработку общих методик подготовки кадров" <311>.

--------------------------------

<311> Брусов Р. Министр внутренних дел России Рашид Нургалиев и руководитель Федеральной антимонопольной службы РФ Игорь Артемьев подписали протокол о взаимодействии двух ведомств // http://www.mvd.ru/news/11883/.

В структуре органов внутренних дел действует специальный отдел, осуществляющий расследование уголовных преступлений, связанных с нарушением антимонопольного законодательства. В частности, при обнаружении антимонопольным органом в ходе своей контрольно-надзорной деятельности в действиях (бездействиях), актах лица (лиц), органов власти и т.д. признаков уголовного преступления ФАС России направляет материалы такого дела в правоохранительные органы. В свою очередь, если правоохранительные органы в ходе осуществления своей контрольно-надзорной деятельности обнаруживают признаки нарушения конкурентного законодательства, которое не связано с нарушением уголовного закона, такие материалы направляются в ФАС России для принятия соответствующих мер. Если же правоохранительные органы обнаруживают в деле признаки нарушения конкурентного законодательства, которое связано с уголовным преступлением, но требует проведения расследования антимонопольного органа и принятия им правовых мер в рамках какой-либо сферы конкурентного законодательства, такие дела должны направляться в антимонопольный орган для осуществления параллельных уголовно-процессуальных мер, входящих в компетенцию антимонопольного органа. Наконец, в случае обнаружения правоохранительными органами признаков уголовного преступления, связанного с нарушением конкурентного законодательства, антимонопольный орган может оказывать им при необходимости методическую помощь, обусловленную наличием специальных познаний в экономических и правовых вопросах конкурентного регулирования, если такая помощь будет востребована правоохранительными органами.

Функции и полномочия Президента и Правительства России, ФАС России и иных органов исполнительной власти, а также Центрального банка по отдельным направлениям конкурентной политики.

Помимо ФАС России, в сфере конкурентного регулирования и контроля действует целый ряд других федеральных, региональных, местных органов исполнительной власти. К сожалению, в рамках настоящего издания нет возможности подробно останавливаться на их полномочиях, поэтому мы приведем их перечень, сферу деятельности и основные функции, а более подробно полномочия некоторых из этих органов будут раскрыты далее при рассмотрении отдельных сфер конкурентной политики. Вместе с полномочиями этих органов в соответствующих сферах также будут указываться функции и полномочия Президента России, Правительства России и ФАС России для формирования комплексного представления о системе органов, осуществляющих регулирование и контроль по данному направлению конкурентной политики.

Органы регулирования естественных монополий. Виды, функции, полномочия федеральных органов исполнительной власти по регулированию естественных монополий.

На федеральном уровне функции и полномочия федеральных органов регулирования деятельности субъектов естественных монополий осуществляют два федеральных органа - ФАС России и ФСТ России.

Все функции и полномочия органов власти по регулированию и контролю деятельности субъектов естественных монополий, которые установлены в Законе о естественных монополиях и федеральных законах, регулирующих отдельные отрасли и сферы естественных монополий, можно разделить на две большие группы. Это:

- связанные с регулированием тарифов;

- не связанные с регулированием тарифов.

В соответствии с этим разделением функций и полномочий разделяется и компетенция органов власти, осуществляющих регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с законодательством о естественных монополиях, в том числе Законом о естественных монополиях и специальными отраслевыми законами в данной области.

Что касается второй группы функций и полномочий, а именно функций и полномочий, не связанных с регулированием тарифов, то уполномочен их реализовывать только один орган - ФАС России.

Функции и полномочия, указанные в первой группе, т.е. связанные с регулированием тарифов, в некоторых сферах естественных монополий могут осуществлять, согласно законодательству о естественных монополиях, органы власти сразу трех уровней - федеральные, региональные и местные.

На федеральном уровне органом, регулирующим вопросы тарифов субъектов естественных монополий, является ФСТ России. О полномочиях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования и контроля естественных монополий Закон о естественных монополиях говорит следующее. Согласно ч. 3 ст. 5 Закона о естественных монополиях органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов участвуют в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий. При этом порядок участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и пределы осуществляемого ими государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий определяются Правительством Российской Федерации. К региональным органам тарифного регулирования относятся, например, энергетические комиссии субъектов России - региональные энергетические комиссии и др.

Закон о естественных монополиях при этом не устанавливает компетенцию органов местного самоуправления в сфере регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий. Однако на основании отраслевых законов в сферах естественных монополий органы местного самоуправления могут наделяться субъектами России определенными полномочиями в данной области в пределах полномочий, предоставленных самим субъектам. Итак, полномочия органов местного самоуправления в сфере естественных монополий образуются посредством делегирования им полномочий субъектами России. Так, в частности, Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" в ст. 6 устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственное регулирование тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования. При этом решение органа местного самоуправления, принятое во исполнение переданных ему в соответствии с указанной статьей полномочий и противоречащее законодательству Российской Федерации об электроэнергетике или принятое с превышением предоставленной ему компетенции, подлежит отмене соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Также ст. 6 предусматривает, что органы местного самоуправления устанавливают надбавки к тарифам на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям (надбавки к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса), надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения, тарифы этих организаций на подключение и тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры в сфере электро- и (или) теплоснабжения в соответствии с законодательством Российской Федерации об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса.

Итак, на федеральном уровне полномочиями регулирования и контроля в сферах естественных монополий обладают два органа: ФАС России и ФСТ России. Кроме того, федеральными законами отдельными властными полномочиями по регулированию тарифов субъектов естественных монополий могут наделяться органы исполнительной власти субъектов России, а также органы местного самоуправления.

Важную роль в подзаконном регулировании сфер естественных монополий играют акты Правительства Российской Федерации.

Среди органов, принимающих участие в регулировании сфер естественных монополий, необходимо также назвать Минэкономразвития России. В частности, согласно Правилам принятия Федеральной службой по тарифам решений по определению (установлению) цен (тарифов) и (или) их предельных уровней в сфере деятельности субъектов естественных монополий представители Минэкономразвития России входят в состав правления ФСТ России <312>. Также следует отметить, что Минэкономразвития участвует в регулировании естественных монополий, в частности, осуществляя деятельность по формированию ежегодных сценарных условий, основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и предельных уровней цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий, разрабатывая правила согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий и т.д.

--------------------------------

<312> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332 "Об утверждении положения о Федеральной службе по тарифам" // СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3049.

В регулировании деятельности естественных монополий принимают участие и некоторые другие федеральные ведомства. Так, в состав правления ФСТ России входят, помимо представителей ФСТ России, ФАС России и Минэкономразвития, также представители Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерства транспорта Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации.

Министерство промышленности и торговли РФ также осуществляет и некоторые иные регулирующие полномочия в сфере естественных монополий. Так, Минпромэнерго был разработчиком совместно с Минэкономразвития России, ФСТ России и ФАС России Постановления Правительства РФ от 19 января 2004 г. N 19 "Об утверждении правил согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий в электроэнергетике" <313>.

--------------------------------

<313> СЗ РФ. 2004. N 4. Ст. 278.

Органы исполнительной власти по регулированию и контролю в сфере размещения государственных и муниципальных заказов.

Следующая группа органов исполнительной власти, осуществляющих определенную компетенцию конкурентного регулирования, действует в сфере контроля размещения государственных и муниципальных заказов. Следует отметить, что вообще размещение государственных и муниципальных заказов - область деятельности целого ряда ведомств как федерального, так и регионального и даже местного уровня, в том числе правоохранительных органов, органов парламентского и административного финансового контроля, таких как Счетная палата России, Росфинмониторинг и др., а также распорядителей и главных распорядителей бюджетных средств. Функции и полномочия органов финансового контроля определены в соответствующих положениях Бюджетного кодекса РФ. Однако вопросы обеспечения добросовестной конкуренции не входят в цели и задачи органов финансового контроля. Объектом их контроля выступает целевой характер, правомерность объема расходования бюджетных средств и другие финансово-правовые аспекты размещения заказов. Правоохранительные органы отвечают за расследование уголовных преступлений, связанных с нарушением законодательства о размещении заказов, и защищают конкуренцию опосредованно, осуществляя уголовное преследование за преступления в сфере размещения публичных заказов, в том числе связанных и с ограничением конкуренции при проведении процедур размещения заказов. Между тем в системе органов контроля и надзора за размещением публичных закупок действует еще одна группа органов, функции и полномочия которых связаны с контролем и надзором законности проведения процедур размещения заказов, защитой прав и законных интересов участников размещения заказов, защитой добросовестной конкуренции при проведении процедур размещения заказов, контролем и надзором соблюдения заказчиком, уполномоченными им органами и специализированными организациями требований обеспечения добросовестной конкуренции, установленных законодательством о размещении заказов, при организации и проведении процедур размещения публичных заказов. Центральное место в системе данных органов занимает уполномоченный федеральный орган по контролю в сфере размещения заказов. Понятие, основные функции и полномочия данного органа определены в Законе о размещении заказов. Функции и полномочия уполномоченного федерального органа по контролю в сфере размещения заказов исполняют сразу два органа - Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ). Рособоронзаказ находится в ведении Министерства обороны Российской Федерации. Руководство деятельностью Рособоронзаказа, так же как и Минобороны России, осуществляет Президент Российской Федерации. Поэтому функции и полномочия Федеральной службы по оборонному заказу утверждаются Президентом России. В настоящее время функции и полномочия Рособоронзаказа утверждены Указом Президента РФ от 21 января 2005 г. N 56с "Вопросы Федеральной службы по оборонному заказу" <314>. Согласно данному Указу Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим деятельность по контролю и надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации норм и правил в сфере государственного оборонного заказа, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну.

--------------------------------

<314> СЗ РФ. 2005. N 5. Ст. 358.

Все остальные функции и полномочия федерального органа исполнительной власти по контролю и надзору в сфере размещения государственных и муниципальных заказов отнесены Правительством России к ведению ФАС России. Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" <315> устанавливает, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу в соответствии с указом Президента Российской Федерации.

--------------------------------

<315> СЗ РФ. 2006. N 9. Ст. 1017.

Наряду с федеральными контролирующими органами в сфере размещения заказов в системе контролирующих органов исполнительной власти действуют также региональные и местные контролирующие органы, создание, функции и полномочия которых определены в основном в вышеуказанном Законе о контрактной системе. Региональные и муниципальные органы по контролю в сфере размещения заказов действуют в рамках региональных администраций и систем органов местного самоуправления. По общему правилу региональные органы осуществляют контроль за размещением региональных заказов, заказов региональных получателей бюджетных средств, а муниципальные контролирующие органы контролируют муниципальные заказы. Федеральные заказы, как уже отмечалось, находятся в ведении федерального контролирующего органа исполнительной власти в сфере размещения заказов. В то же время федеральный орган контролирует деятельность региональных и местных контролирующих органов, может рассматривать жалобы на их действия в качестве квазисудебного органа. Кроме того, федеральный контролирующий орган может принимать к своему рассмотрению любое дело, связанное с нарушением законодательства о размещении заказов, относящееся к компетенции регионального или муниципального контроля в соответствии с Законом о размещении заказов. Подробно распределение компетенции между федеральными, региональными и местными контролирующими органами в сфере размещении заказов определено в указанном Законе о контрактной системе и некоторых других федеральных законах. Так, в КоАП РФ определено, что не только федеральные, но и региональные контролирующие органы имеют полномочия по применению мер административной ответственности за нарушение законодательства о размещении заказов, установлена компетенция региональных контролирующих органов по наложению административных наказаний.

Забегая вперед, также следует отметить, что ФАС России осуществляет контроль размещения публичных заказов не только на предмет соответствия законодательству о размещении заказов, но и на предмет соответствия антимонопольным требованиям к торгам, к размещению публичных заказов, установленным в антимонопольном законодательстве, точнее, в Законе о защите конкуренции.

Среди федеральных органов исполнительной власти, наделенных компетенцией в сфере регулирования отношений, связанных с размещением заказов, необходимо назвать органы, осуществляющие нормотворческие полномочия в данной области. К таким органам относятся Правительство Российской Федерации и Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России). В компетенцию последнего, согласно Положению о Минэкономразвития России, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. N 443 <316>, включены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд.

--------------------------------

<316> СЗ РФ. 2004. N 36. Ст. 3670.

Правительство России осуществляет подзаконное регулировании вопросов размещения заказов и контроля в данной области в соответствии с законодательством о размещении заказов, общую координацию деятельности подведомственных ему органов исполнительной власти в сфере регулирования и контроля размещения заказов.

Президент России как орган, обладающий руководящий компетенцией в сфере некоторых направлений деятельности исполнительной власти в соответствии с Конституцией России и наделенный, в частности, полномочиями по руководству Федеральной службой по оборонному заказу, также следует отнести к органам конкурентного регулирования в части обеспечения нормативно-правовых основ деятельности Рособоронзаказа, постольку, поскольку, контроль публичных закупок, осуществляемый Рособоронзаказом, также осуществляется в том числе и в целях обеспечения добросовестной конкуренции среди потенциальных исполнителей публичных заказов.

Органы власти по регулированию и контролю в сфере обеспечения конкуренции во внешнеторговой деятельности.

Еще одна группа органов исполнительной власти, в компетенцию которых входит регулирование и контроль отдельных вопросов конкуренции, действует в сфере регулирования внешнеторговой деятельности. Политика обеспечения конкуренции, правовое регулирование конкуренции и монополии, осуществляемые в рамках и посредством регулирования внешнеторговой деятельности, связаны с проведением таможенно-тарифной политики, введением мер, направленных на защиту от негативного воздействия иностранной конкуренции в отношении отечественных производителей, отечественной экономики, экономических интересов Российской Федерации, в том числе ее экономической безопасности. Среди указанных органов, осуществляющих регулирование и контроль в сфере внешнеэкономических отношений, которые являются также частью конкурентного регулирования, следует назвать прежде всего Президента России, Правительство России, Минэкономразвития России, ФАС России.

Президент России согласно ст. 13 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами уполномочен определять основные направления торговой политики Российской Федерации, порядок ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации драгоценных металлов и драгоценных камней, устанавливать запреты и ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью в целях участия Российской Федерации в международных санкциях, осуществлять иные полномочия.

Правительство России, в соответствии с законодательством, регулирующим внешнеторговую деятельность, в частности, утверждает, вводит, изменяет и отменяет таможенные тарифы, что является одним из способов конкурентного регулирования, как по отношению к иностранным, так и к отечественным производителям, действующих как на внешних, так и на внутреннем российском рынках. Также Правительство России при необходимости вводит специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры при импорте товаров иностранных производителей на российские рынки в отношении таких производителей и (или) иностранных государств, чьи действия угрожают российским производителям и (или) экономическим интересам Российской Федерации, в частности, ущемляют конкурентные права отечественных производителей, нарушают конкурентный баланс российской экономики, являются, в частности проявлением недобросовестной конкуренции со стороны иностранных субъектов во внешнеторговых отношениях с Россией. Введение данных мер осуществляется в соответствии со специальным законодательством, ключевым актом которого является Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров". Если Правительство России вводит такие меры, то их непосредственная разработка, проведение предшествующих этим мерам специальных расследований отнесены к компетенции Минэкономразвития России.

Также Минэкономразвития России осуществляет непосредственную подготовку и разработку таможенно-тарифных мер, введение которых в том числе связано с реализацией конкурентной политики России. Разработка указанных таможенно-тарифных мер осуществляется во взаимодействии с ФАС России и иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти России.

В функцию ФАС России согласно вышеуказанному Закону входит выдача в установленных данным Законом случаях заключения органу, проводящему указанные расследования (в настоящее время Минэкономразвития России), о последствиях воздействия специальной защитной меры, антидемпинговой меры или компенсационной меры на конкуренцию на рынке Российской Федерации.

Также следует сказать, что Минэкономразвития России как орган, ответственный за регулирование внешнеторговой деятельности, осуществляет полномочия, связанные с проведением предварительной, подготовительной работы в области международно-правового регулирования экономических отношений с участием России, прямо или косвенно касающихся вопросов международной конкуренции, международно-правового регулирования конкуренции и монополии, в том числе связанной с заключением международных дву- и многосторонних экономических, торговых договоров, с вступлением и участием России в международных организациях, в рамках которых осуществляется международное конкурентное регулирование, в частности в рамках ВТО, СНГ, АТЭС и др.

Органы исполнительной власти, осуществляющие определенные полномочия в сфере установления и защиты временных монополий, а также противодействия недобросовестной конкуренции.

Противодействие недобросовестной конкуренции входит в компетенцию целого ряда ведомств. Так, ФАС России реализует публично-правовые механизмы защиты заинтересованных лиц от недобросовестной конкуренции в соответствии с антимонопольным и рекламным законодательством. Кроме того, ряд других федеральных ведомств участвует в противодействии недобросовестной конкуренции, связанной с незаконным использованием исключительных прав на объекты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации. К таким органам, относятся, в частности, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (Роспатент), Федеральная таможенная служба (ФТС России), органы внутренних дел. К компетенции Роспатента, который находится в ведении Министерства образования и науки РФ, относятся, в частности, функции и полномочия по контролю и надзору в области охраны временных монопольных прав в сфере интеллектуальной собственности. Основные функции и полномочия Роспатента определены в Положении "О Федеральной службе по интеллектуальной собственности", утвержденном Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2012 г. N 218 <317>. Согласно п. 1 данного Положения Роспатент является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по правовой защите интересов государства в процессе экономического и гражданско-правового оборота результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения, контролю и надзору в сфере правовой охраны и использования результатов интеллектуальной деятельности гражданского, военного, специального и двойного назначения, созданных за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а также контролю и надзору в установленной сфере деятельности в отношении государственных заказчиков и организаций - исполнителей государственных контрактов, предусматривающих проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, оказанию государственных услуг в сфере правовой охраны изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, программ для электронно-вычислительных машин, баз данных и топологий интегральных микросхем, в том числе входящих в состав единой технологии, товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров.

--------------------------------

<317> СЗ РФ. 2012. N 14. Ст. 1627.

Некоторые полномочия по охране монопольных прав временного характера в сфере интеллектуальной собственности принадлежат также и другим органам, в частности органам внутренних дел, таможенным органам. Так, должностные лица органов внутренних дел (милиции) уполномочены составлять административные протоколы при обнаружении в действиях лица признаков административного правонарушения по статье 14.10 КоАП РФ ("Незаконное использование товарного знака"). Аналогичными полномочиями согласно КоАП РФ обладают должностные лица таможенных органов.

Иллюстрацией полномочий таможенных органов по применению указанной статьи КоАП служит следующее дело из Обзора практики рассмотрения арбитражными судами дел, связанных с применением законодательства об интеллектуальной собственности. Юридическое лицо, использовавшее товарный знак без разрешения правообладателя, было привлечено к административной ответственности, предусмотренной статьей 14.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за ввоз маркированного товарным знаком товара на территорию Российской Федерации. Как следует из материалов дела, в ходе осуществления таможенного контроля сведений, содержащихся в грузовой таможенной декларации, таможенным органом установлено нарушение обществом исключительных прав юридических лиц (правообладателей) в результате ввоза на территорию Российской Федерации одежды с товарными знаками без заключения с правообладателями лицензионного соглашения. По результатам проверки таможней составлены акт таможенного досмотра товаров, протокол изъятия вещей и протокол об административном правонарушении, на основании которых таможенным органом направлено заявление в арбитражный суд (см. информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13 декабря 2007 г. N 122 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел, связанных с применением законодательства об интеллектуальной собственности". Документ опубликован не был).

Однако составлением протоколов полномочия ФТС России и органов внутренних дел по применению этой статьи и ограничиваются. Согласно ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрение административных дел по этой статье и применение мер ответственности реализуются в судах: судьями арбитражных судов, если нарушение совершено юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, и судьями судов общей юрисдикции в остальных случаях.

Помимо полномочий по составлению протоколов по ст. 14.10, таможенные органы имеют особые полномочия по защите правообладателей исключительных прав на объекты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации. Эти полномочия определены в гл. 38 Таможенного кодекса РФ ("Меры, принимаемые таможенными органами в отношении отдельных товаров"). Согласно ст. 393 данной главы таможенные органы в установленном порядке принимают меры, связанные с приостановлением выпуска товаров, на основании заявления обладателя исключительных прав (интеллектуальной собственности) на объекты авторского права и смежных прав, на товарные знаки, знаки обслуживания и обладателя права пользования наименованием места происхождения товара в целях его защиты от недобросовестного использования кем-либо объектов исключительных прав, принадлежащих их законному обладателю. Предусмотренные гл. 38 меры принимаются при перемещении товаров через таможенную границу или совершении иных действий с товарами, находящимися под таможенным контролем. При этом согласно ч. 2 ст. 393 меры, принимаемые таможенными органами в соответствии с настоящей главой, не препятствуют правообладателю прибегать к любым средствам защиты своих прав в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Центральный банк России и его полномочия по антимонопольному контролю и надзору в сфере финансовых услуг.

Следует отметить, что наряду с ФАС России рядом полномочий в области реализации конкурентной политики в отношении рынков финансовых услуг и субъектов таких рынков обладает Центральный банк России. Центральный банк России, осуществляющий ряд властных полномочий в регулировании кредитной и банковской системы, участвует в формировании нормативно-правовых основ конкурентного регулирования на рынках финансовых услуг. На полномочия Банка России в области антимонопольного контроля указывают как положения Закона о защите конкуренции, так и нормы Закона о банках и банковской деятельности. Согласно ст. 32 Закона о банках и банковской деятельности ("Антимонопольные правила") соблюдение антимонопольных правил в сфере банковских услуг контролируется антимонопольным органом совместно с Банком России. Закон о защите конкуренции определяет целый ряд полномочий Банка России в области антимонопольного контроля. В частности, согласно ч. 7 ст. 5 Закона о защите конкуренции по согласованию с Центральным банком Российской Федерации Правительством Российской Федерации устанавливаются условия признания доминирующим положения кредитной организаций. Также согласно ч. 7 ст. 5 по согласованию с Центральным банком Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации порядок установления доминирующего положения кредитной организации. Наряду с участием в нормировании правового регулирования конкуренции на рынке кредитных услуг Банк России принимает участие в контрольно-надзорной деятельности в данной области. В частности, представители Банка России участвуют в количестве 50% в составе комиссий, образуемых антимонопольным органом для рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства кредитными организациями на рынке банковских услуг (ч. 3 ст. 40 Закона о защите конкуренции). Банк России осуществляет некоторые иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством.

Наряду с Законом о защите конкуренции Закон о банках и банковской деятельности также наделяет Банк России некоторыми конкретными контрольными полномочиями в области антимонопольного контроля в сфере деятельности кредитных, в том числе банковских, организаций. Так, согласно ст. 11 данного Закона Банк России имеет право отказать в даче согласия на приобретение более 20 процентов акций (долей) кредитной организации при установлении неудовлетворительного финансового положения приобретателей акций (долей), в частности в случае нарушения антимонопольных правил, а также в случаях, когда в отношении лица, приобретающего акции (доли) кредитной организации, имеются вступившие в силу судебные решения, установившие факты совершения указанным лицом неправомерных действий при банкротстве, преднамеренного и (или) фиктивного банкротства, и в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Органы, осуществляющие полномочия в области поддержки и развития малого и среднего бизнеса.

В настоящее время в России на федеральном уровне нет единого ведомства в ранге министерства, службы или агентства по защите и поддержке малого и среднего предпринимательства. Однако такой специализированный орган существует в ранге правительственной комиссии, т.е. консультативного, координационного, совещательного, межведомственного органа. Подробнее о статусе и задачах этой комиссии будет сказано ниже. Если же говорить о полномочиях органов власти в области малого и среднего бизнеса, то следует отметить, что защита интересов малого бизнеса на федеральном уровне осуществляется различными органами в зависимости от конкретных вопросов, конкретных проблем, возникающих в деятельности малых предприятий, в том числе и правоохранительными органами, если малым и средним предприятиям воздвигаются препятствия, образующие, например, состав уголовного преступления или административного правонарушения, применение мер ответственности по которому входит в компетенцию таких органов. Большое значение в обеспечении прав малого и среднего бизнеса играет конкурентное законодательство, в том числе антимонопольное законодательство, законодательство о размещении государственных и муниципальных заказов и соответствующая правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление контроля и надзора в данных сферах. В частности, важное значение в охране прав и интересов малого и среднего бизнеса имеет правоприменительная деятельность ФАС России как антимонопольного органа и федерального органа по контролю в сфере размещения государственных и муниципальных заказов.

ФАС России участвует также в подготовке и разработке предложений по совершенствованию государственной политики в области поддержки малого и среднего бизнеса, развития конкуренции за счет поддержки развития предпринимательства. Но ФАС России лишь участвует в создании нормативной основы такого развития и поддержки. Основные нормотворческие полномочия в сфере поддержки и развития малого и среднего бизнеса принадлежат Минэкономразвития России. Согласно п. 1 Положения о данном Министерстве, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. N 443 <318>, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в частности в сфере развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса.

--------------------------------

<318> СЗ РФ. 2004. N 36. Ст. 3670.

Как уже отмечалось, наряду с указанными органами в целях поддержки малого и среднего предпринимательства на федеральном уровне действует специальный координационный и совещательный орган при Правительстве России. Весной 2008 г. Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2008 г. N 178 была создана Правительственная комиссия по развитию малого и среднего предпринимательства. Создание такого специализированного консультативного и вспомогательного органа при высшем федеральном органе исполнительной власти в области малого и среднего бизнеса говорит о приоритетности развития в России данного направления среди многих других сфер государственной политики. Согласно Положению о Комиссии, утвержденному указанным Постановлением, Правительственная комиссия по развитию малого и среднего предпринимательства является постоянно действующим органом, образованным для обеспечения координации деятельности органов исполнительной власти и взаимодействия с представителями предпринимательского сообщества по выработке предложений, связанных с реализацией государственной политики в сфере развития малого и среднего предпринимательства. Основными задачами Комиссии являются рассмотрение и подготовка предложений по следующим вопросам:

- реализация решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации;

- определение мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации и повышение ее эффективности;

- повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по контролю и надзору за предпринимательской деятельностью;

- развитие малого и среднего предпринимательства в отдельных сферах деятельности, включая научно-техническую сферу, промышленность, здравоохранение и социальные услуги, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство и сельское хозяйство;

- проведение анализа развития малого и среднего предпринимательства и системы его государственной поддержки;

- создание комплексной системы поддержки малого предпринимательства, в том числе на региональном и муниципальном уровнях;

- реализация программ развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации;

- рассмотрение проектов нормативных правовых актов по вопросам развития малого и среднего предпринимательства;

- участие в разработке мер, направленных на сокращение избыточного вмешательства государственных органов в деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства;

- введение уведомительного порядка осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

- совершенствование налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе расширение использования системы налогообложения на основе патента;

- упрощение бухгалтерского и налогового учета и отчетности при применении специальных систем налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства;

- расширение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к кредитным и имущественным ресурсам;

- увеличение объемов средств, направляемых на кредитование субъектов малого и среднего предпринимательства, и упрощение соответствующих процедур;

- развитие института микрофинансирования;

- развитие инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства, в том числе создание промышленных парков и бизнес-инкубаторов;

- совершенствование мер государственной поддержки малых и средних предприятий в научной и инновационной сферах;

- совершенствование порядка применения контрольно-кассовой техники;

- присоединение субъектов малого и среднего предпринимательства к инженерным сетям, развитие объектов малой генерации;

- совершенствование статистического учета деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства;

- поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, производящих и реализующих товары (работы, услуги), предназначенные для экспорта;

- развитие международного сотрудничества в сферах деятельности малого и среднего предпринимательства;

- информационная и консультационная поддержка субъектам малого и среднего предпринимательства на региональном уровне.

Министерство экономического развития России.

Несколько слов хотелось бы сказать о Минэкономразвития России как органе, участвующем в формировании конкурентной политики. Выше уже отмечались отдельные функции и полномочия Минэкономразвития в сферах развития малого и среднего предпринимательства, государственного заказа, в сфере внешнеэкономической деятельности. Однако, говоря об участии этого ведомства в создании основ конкурентной политики, нельзя не отметить и его общие функции в области макроэкономического регулирования, стратегического экономического планирования. Согласно Положению о Минэкономразвития России данное ведомство осуществляет, в частности, полномочия по:

- анализу и прогнозированию социально-экономического развития страны;

- регулированию земельных отношения;

- регулированию инвестиционной деятельности;

- регулированию создания и функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации и др. полномочия, необходимо связанные с различными аспектами конкурентной политики. При этом следует отметить, что ряд этих и иных функций и полномочий Минэкономразвития России, включающих реализацию конкурентной политики, затрагивает как внутригосударственные, так и международные аспекты конкурентной политики.

Правоохранительные органы: органы внутренних дел и прокуратуры России.

Среди органов исполнительной власти, ответственных за реализацию полномочий в сфере конкурентной политики государства, осталось сказать, пожалуй, только о Министерстве внутренних дел России и подведомственных ему органах внутренних дел. Данные органы входят в систему правоохранительных органов России. Вместе с тем органы прокуратуры, также имеющие определенные полномочия в области реализации конкурентной политики, не входят в систему органов исполнительной власти. Поэтому представляется целесообразным рассмотреть функции и полномочия органов внутренних дел не в рамках системы органов исполнительной власти, а вместе с функциями и полномочиями органов прокуратуры в рамках системы правоохранительных органов, осуществляющих полномочия в сфере конкурентной политики.

Правоохранительные органы, в частности, органы внутренних дел и прокуратуры Российской Федерации имеют важное значение в системе органов публичной власти, ответственных за реализацию полномочий в сфере конкурентной политики России. Полномочия органов прокуратуры связаны прежде всего с расследованием уголовных преступлений, нарушающих законодательство о конкуренции и монополии, а также с осуществлением общих надзорных полномочий за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе регулирующего вопросы, относящие к сфере конкуренции и монополии.

Основные полномочия органов внутренних дел в области конкурентной политики также реализуются посредством расследования уголовных преступлений, связанных с нарушением конкурентного законодательства. Кроме того, органы внутренних дел оказывают содействие ФАС России и при необходимости иным уполномоченным в сфере регулирования конкуренции и монополии органам исполнительной власти в проведении различных контрольно-надзорных действий, в частности проверок, требующих обеспечения свободы доступа в помещения, к документам, иногда требующим оперативно-розыскных мероприятий, полномочиями на проведение которых ни ФАС России, ни иные уполномоченные в данной сфере органы не обладают. В этих случаях требуется содействие правоохранительных органов и взаимодействие с ними.

Взаимодействие правоохранительных органов и специальных уполномоченных органов в сфере регулирования конкуренции и монополии, в частности ФАС России, происходит в случаях, когда в ходе своей контрольно-надзорной деятельности ФАС России обнаруживает признаки уголовного преступления. Так, если в ходе своей контрольно-надзорной деятельности ФАС России обнаруживает признаки уголовного преступления либо возникает необходимость для целей расследования проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также с целью содействия правоохранительных органов инспекторам ФАС России при проведении проверок органов власти, хозяйствующих субъектов и иных лиц в целях антимонопольного контроля и надзора, ФАС России и правоохранительные органы осуществляют свою деятельность совместно. Существуют специальные совместные документы ФАС России и МВД, ФАС России и Генеральной прокуратуры России, регламентирующие эти вопросы.

В структуре органов внутренних дел действует специальный отдел, осуществляющий расследование уголовных преступлений, связанных с нарушением антимонопольного законодательства. В частности, при обнаружении антимонопольным органом в ходе своей контрольно-надзорной деятельности в действиях (бездействиях), актах лица (лиц), органов власти и т.д. признаков уголовного преступления ФАС России направляет материалы такого дела в правоохранительные органы. В свою очередь, правоохранительные органы в ходе осуществления своей контрольно-надзорной деятельности обнаруживают признаки нарушения конкурентного законодательства, которое не связано с нарушением уголовного закона, такие материалы направляются в ФАС России для принятия соответствующих мер. Если же правоохранительные органы обнаруживают в деле признаки нарушения конкурентного законодательства, которое связано с уголовным преступлением, но требует также и проведения расследования антимонопольного органа и принятия им правовых мер в рамках какой-либо сферы конкурентного законодательства, такие дела также должны направляться в антимонопольный орган для осуществления параллельных уголовно-процессуальных также мер, входящих в компетенцию антимонопольного органа. Наконец, в случае обнаружения правоохранительными органами признаков уголовного преступления, связанного с нарушением конкурентного законодательства, антимонопольный орган может оказывать им при необходимости методическую помощь, связанную с наличием специальных познаний в экономических и правовых вопросах конкурентного регулирования, если такая помощь будет закреплена правоохранительными органами.

Следователи Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и органов внутренних дел наделены полномочиями по проведению предварительного следствия по уголовным делам, связанным с нарушениями норм законодательства о конкуренции и монополии. УПК РФ указывает подследственность конкретных составов преступлений, относя их к ведению либо Следственного комитета, либо органов внутренних дел. Следует отметить, что если прежде органы прокуратуры могли изъять любое дело по собственному усмотрению для проведения следствия, то с 2007 года с созданием Следственного комитета и изменением полномочий органов прокуратуры, с внесением соответствующих изменений в УПК РФ, Закон о прокуратуре таких широких полномочий прокуратуры по расследованию уголовных дел нет. Следователи Следственного комитета при прокуратуре уполномочены проводить предварительное следствие только по составам, прямо указанным в УК РФ, в частности в ст. 147 ("Нарушение изобретательских и патентных прав"), ст. 285 ("Злоупотребление должностными полномочиями") и др. В свою очередь, органы внутренних дел ведут расследования по составам, указанным, например, в ст. 178 ("Недопущение, ограничение или устранение конкуренции"), ст. 180 ("Незаконное использование товарного знака"), ст. 169 ("Воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности") и др.

Особо хотелось бы сказать о полномочиях органов прокуратуры как органов, осуществляющих общий надзор за законностью. В рамках этих полномочий органы прокуратуры могут принимать к рассмотрению обращения заинтересованных лиц, подаваемых в целях защиты своих прав и интересов от незаконных действий (бездействий), актов различных частных лиц и публичных образований, нарушающих в том числе нормы конкурентного права. Органы прокуратуры могут направить такие материалы в антимонопольный орган и (или) иные контролирующие органы в сфере конкуренции и монополии в соответствии с компетенцией последних для проведения детальной проверки и применения при необходимости соответствующих мер.

Так же как органы общего надзора, прокурорские органы могут возбуждать административные дела по КоАП по любым составам, а следовательно, и по составам, устанавливающим ответственность за нарушения норм законодательства о конкуренции и монополии. При этом, однако, органы прокуратуры не уполномочены непосредственно применять меры административной ответственности. Эти полномочия осуществляют соответствующие органы, наделенные КоАП РФ такой компетенцией, в частности должностные лица антимонопольных органов, судьи арбитражных судов, судов общей юрисдикции и др., в зависимости от конкретного состава.

Поскольку в связи с вышеизложенным в компетенцию правоохранительных органов входят вопросы конкурентной политики, в части расследования уголовных преступлений в данной области, осуществления иных охранительных мер и обеспечения правопорядка, то правоохранительным органам предоставлено право и обязанность участвовать в разработке, а по некоторым вопросам - и непосредственного принятия нормативных актов в сфере своей компетенции, в том числе и в сфере защиты правопорядка и прав частных лиц в связи с нарушениями конкурентного законодательства. В связи с этим можно говорить и об участии этих органов в формировании правовых основ реализации конкурентной политики государства.

Говоря о нормотворческих полномочиях правоохранительных органов, следует назвать МВД России и Генеральную прокуратуру. Данные органы могут, в частности, инициировать разработку и изменение статей УК РФ, устанавливающих ответственность за преступления, прямо или косвенно связанные с нарушением конкурентного законодательства, внесение изменений и дополнений в уголовно-процессуальное законодательство, которые могут способствовать более успешному расследованию данных преступлений, изменение иных актов, определяющих статус и полномочия правоохранительных органов. Важным элементом нормотворчества правоохранительных органов является разработка и принятие специальных внутренних, подзаконных актов, административных договоров, регламентирующих в соответствии с действующим законодательством порядок осуществления правоохранительной деятельности МВД и Генеральной прокуратуры России и подведомственных им органов в сфере конкурентной политики. В частности, в целях организации и улучшения взаимодействия ФАС России, органов внутренних дел и прокуратуры был принят целый ряд ранее перечисленных совместных актов на федеральном уровне. Кроме того, действуют соглашения о взаимодействии ФАС России и органов внутренних дел, которые заключаются региональными органами внутренних дел и соответствующими территориальными органами ФАС России.

Так, в июле 2005 г. Министерство внутренних дел Республики Дагестан и Управление ФАС России по Республике Дагестан подписали Совместный Приказ "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия МВД Республики Дагестан и управления ФАС России по Республике Дагестан". По сообщению пресс-службы ФАС России, "Приказом утверждена межведомственная рабочая группа с целью координации действий и оперативного решения текущих вопросов. В числе приоритетных направлений деятельности межведомственной рабочей группы:

- оказание помощи при доказательстве ценовых сговоров и согласованных действий производителей товаров и услуг, имеющих стратегическое значение;

- регулярный обмен информацией в сфере предупреждения и пресечения нарушения антимонопольного законодательства;

- пресечение фактов дискриминации при доступе к услугам и товарам естественных монополий;

- проведение совместных проверок коммерческих и некоммерческих организаций и предприятий;

- разработка методических рекомендаций.

Кроме того, МВД Республики Дагестан будет оказывать практическую помощь Дагестанскому управлению ФАС России в сборе доказательств нарушений антимонопольного законодательства, по установлению местонахождения нарушителей антимонопольного законодательства и их доставлению в антимонопольные органы для привлечения к административной ответственности согласно письменным запросам Дагестанского управления ФАС России" <319>.

--------------------------------

<319> Дагестанское управление Федеральной антимонопольной службы и Министерство внутренних дел Республики Дагестан договорились о сотрудничестве. Сообщение пресс-службы ФАС России от 4 июля 2005 г. 17:53 // www.fas.gov.ru.

Также 30 июня 2005 г. по сообщению пресс-службы ФАС России, Министерство внутренних дел Республики Коми и Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Коми подписали Совместный приказ о создании межведомственной рабочей группы с целью координации действий и оперативного решения текущих вопросов. В числе приоритетных направлений деятельности - оказание взаимной практической помощи в сборе и закреплении доказательств нарушений антимонопольного законодательства, прежде всего:

- ценовых сговоров и согласованных действий производителей товаров и услуг, имеющих стратегическое значение, от стоимости которых зависит конкурентоспособность продукции;

- пресечение фактов дискриминации при доступе к услугам и товарам естественных монополий;

- выявление и пресечение неправомерных действий представителей государственной власти, имеющих своей целью недопущение или ограничение конкуренции.

Стороны предусмотрели также проведение совместных проверок в целях пресечения противоправных действий, препятствующих проведению проверок управления ФАС России. Кроме того, МВД Республики Коми будет оказывать Коми УФАС России помощь в установлении местонахождения нарушителей и их доставление в антимонопольное управление для привлечения к административной ответственности <320> и др.

--------------------------------

<320> Министерство внутренних дел и Управление ФАС России по Республике Коми создали межведомственную рабочую группу. Сообщение пресс-службы ФАС России от 30 июня 2005 г. 15:29 // www.fas.gov.ru.

Полномочия и значение органов судебной власти в реализации государственной политики в области регулирования и контроля экономических отношений в сфере конкуренции и монополии. Статус антимонопольного органа и иных контролирующих государственных органов в судебных процессах.

Полномочия и значение органов судебной власти в реализации государственной политики в области регулирования и контроля экономических отношений в сфере конкуренции и монополии.

Неотъемлемым элементом системы государственных органов России, ответственных за реализацию конкурентной политики, являются органы судебной системы Российской Федерации, которые осуществляют правосудие и судебный контроль, в том числе и по вопросам, связанным с правовыми спорами и нарушениями законодательства в сфере конкуренции и монополии. Среди судебных органов, действующих в данной области, - суды конституционной юстиции, суды, рассматривающие гражданские, уголовные и административные дела, в том числе суды общей юрисдикции, и арбитражные суды. Кроме того, хозяйственные споры, связанные с применением конкурентного права, могут рассматриваться и в третейских судах Российской Федерации.

Конституционное правосудие осуществляется в сфере конкурентного права на общих основаниях в связи с реализацией органами конституционной юстиции своих полномочий в установленных законами случаях, например при необходимости определения соответствия Конституции норм законов, регулирующих различные вопросы конкуренции и монополии. В качестве примера реализации конституционной юстиции применительно к сфере конкурентного регулирования можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 г. "О рекламе" <321> и Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 370-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества "Эвалар" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пунктов 2 и 3 статьи 10 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", подпункта 4 пункта 1 и абзаца четвертого пункта 3 статьи 28 Закона Российской Федерации "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров" <322>.

--------------------------------

<321> СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1372.

<322> Документ официально не опубликован.

В связи с тем что нарушение ряда норм законодательства о конкуренции и монополии может являться также нарушением уголовных запретов, государство осуществляет уголовное преследование по составам преступлений, связанных с нарушением норм конкурентного права. Правосудие по уголовным делам осуществляется судами общей юрисдикции на общих основаниях.

Суды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают в сфере применения норм конкурентного права как деликтные дела, т.е. дела о правонарушениях, так и спорные или тяжебные дела.

В связи с тем что отношения, возникающие в сфере применения норм законодательства о конкуренции и монополии, носят экономический, хозяйственный характер, возникают в сфере предпринимательства, такие судебные дела преимущественно подведомственны арбитражным судам. Между тем исходя из общих правил разграничения подведомственности гражданских и административных дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам некоторые дела могут рассматриваться и в судах общей юрисдикции. Так, если дела касаются оспаривания нормативных правовых актов или связаны с возникновением, изменением, прекращением прав и обязанностей лиц, не являющихся предпринимателями, то они рассматриваются судами общей юрисдикции. Также следует учитывать, что согласно АПК РФ если этот Кодекс или иной федеральный закон прямо относит к компетенции арбитражных судов конкретную категорию дел, то они соответственно подлежат рассмотрению арбитражными судами. Так, например, в п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции, устанавливающей полномочия антимонопольного органа, указывается, что антимонопольный орган уполномочен обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства. Это означает, что когда антимонопольный орган сам в целях реализации своих функций и задач инициирует судебный процесс, то он должен обращаться только в арбитражный суд для рассмотрения соответствующего дела.

К вопросу о полномочиях арбитражных судов по рассмотрению дел, связанных с применением антимонопольного законодательства, хотелось бы обратить внимание на некоторые разъяснения, касающиеся данной темы, изложенные в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства". В п. 1 данного Постановления говорится: "Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон) антимонопольное законодательство основывается на Конституции Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ). К нормам ГК РФ, на которых основано антимонопольное законодательство, относятся, в частности, статья 1 ГК РФ, которой установлен запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом (при этом к числу законов, вводящих соответствующие ограничения, относится и Закон о защите конкуренции), и статья 10 ГК РФ, запрещающая использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке. Закон о защите конкуренции формулирует требования для хозяйствующих субъектов при их вступлении в гражданско-правовые отношения с другими участниками гражданского оборота. Так, для лиц, занимающих доминирующее положение на рынке, введены ограничения, предусмотренные ст. 10 Закона; для лиц вне зависимости от того, занимают они доминирующее положение или нет, установлены запреты на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия (ст. 11 Закона) и на недобросовестную конкуренцию (ст. 14 Закона). Учитывая это, арбитражные суды должны иметь в виду: требования антимонопольного законодательства применяются к гражданско-правовым отношениям. Это означает, в частности, что не подлежит признанию недействительным решение или предписание антимонопольного органа (а равно не может быть отказано антимонопольному органу в удовлетворении его исковых требований) только на основании квалификации соответствующих правоотношений с участием хозяйствующего субъекта, которому выдано предписание антимонопольного органа или к которому данным органом подан иск, как гражданско-правовых."

Следует отметить, что в арбитражных судах рассматриваются как гражданско-правовые споры, связанные с нарушением (применением) антимонопольного законодательства, так и административные споры и дела об административных правонарушениях, связанные с нарушением антимонопольного законодательства. В том числе арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, в которых содержатся признаки нарушения антимонопольного законодательства. Следует отметить, что оспаривание нормативных актов в арбитражных судах может инициироваться антимонопольным органом, соответствующие полномочия которого установлены Законом о конкуренции. Между тем наличие такого полномочия у антимонопольного органа не исключает возможности других лиц также инициировать такие процессы об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства в арбитражных судах. Соответствующее разъяснение дано в п. 15 Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", в котором указывается следующее: "Согласно ст. 29 и ч. 3 ст. 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. В силу подпункта "а" п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации. При применении данных норм в их взаимосвязи следует учитывать, что они не могут быть истолкованы как исключающие право иных лиц, кроме антимонопольных органов, обращаться в арбитражный суд с требованиями об оспаривании нормативных правовых актов, полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству".

Помимо указанных выше судов, компетенцией по рассмотрению хозяйственные споров, связанных с применением норм законодательства о конкуренции и монополии, обладают также и третейские суды. Какой-либо специфики рассмотрения в этих судах споров, а также принятия к рассмотрению государственными судами споров при наличии третейской оговорки применительно к сфере конкурентного права нет, поэтому по вопросам третейского разбирательства по спорам, связанным с отношениями конкуренции и монополии, необходимо руководствоваться общими правилами о третейских разбирательствах и соотношении третейской и государственной судебной юрисдикций по рассмотрению хозяйственных споров, общими правилами о третейской оговорке.

Статус антимонопольного органа и иных специализированных контролирующих государственных органов исполнительной власти в судебных процессах <323>.

--------------------------------

<323> По этому вопросу см. подробнее, например: Васильева Н.В., Горячева Ю.Ю., Доронина Н.Г. и др. Конкурентное право Российской Федерации: Учебное пособие для вузов / Под ред. Н.И. Клейн, Н.Е. Фонаревой. М., 1999. С. 283 - 302.

Специализированные государственные органы исполнительной власти, уполномоченные в сфере регулирования и контроля отношений конкуренции и монополии, могут выступать в судебных процессах, реализуя свои полномочия, в различных качествах или статусах. Рассмотрим это на примере антимонопольного органа. Антимонопольный орган может выступать в качестве истца или заявителя, когда обращается в суд с заявлениями или исками. В этом случае антимонопольный орган обладает всеми правами соответственно истца или заявителя. Следует сказать, что если Закон о защите конкуренции указывает, что антимонопольный орган уполномочен обращаться только в арбитражный суд, то ряд других законов в сфере конкурентного регулирования, например Закон о рекламе или Закон о естественных монополиях, указывают, что контролирующий орган уполномочен обращаться как в арбитражный суд, так и в суд общей юрисдикции.

Также антимонопольный орган может выступать в качестве ответчика, когда, например, оспариваются решения и предписания антимонопольного органа.

Антимонопольный орган может привлекаться к судебному процессу в судах общей юрисдикции и арбитражных судах в рамках соответственно гражданского и арбитражного процесса как третье лицо, не предъявляющее самостоятельных требований. Теоретически и практически антимонопольный орган может быть привлечен в таком качестве к любому процессу, связанному с применением норм законодательства о конкуренции, контроль за соблюдением которого возложен на антимонопольный орган. Надлежащее исполнение и соблюдение норм законодательства о конкуренции и монополии представляет публичный интерес, а следовательно, антимонопольный орган, этот интерес реализующий от имени государства, заинтересован в надлежащем применении судами норм конкурентного права при разрешении конкретных деликтных или спорных дел. Защита антимонопольным органом публичного интереса при применении норм законодательства о конкуренции и монополии в целях его надлежащего применения является теоретическим фундаментом участия антимонопольного органа в судебных процессах в качестве третьего лица, не предъявляющего самостоятельных требований. Возможность и порядок участия антимонопольного органа и иных уполномоченных контролирующих органов в судебных процессах в таком статусе определены в соответствующих процессуальных актах - ГПК РФ и АПК РФ.

Антимонопольные органы могут привлекать в судебные процессы в качестве экспертов при наличии вопросов, требующих специальных познаний в области конкуренции и монополии, связанных с полномочиями антимонопольного органа. Так, например, при рассмотрении в арбитражных судах спора между двумя хозяйствующими субъектами в связи с подачей иска о пресечении монополистической деятельности в виде злоупотребления доминирующим положением и возмещения истцу понесенного ущерба действиями ответчика, предполагаемого монополиста, может возникнуть необходимость доказательства наличия или отсутствия у ответчика статуса лица, занимающего доминирующее положение, что фактически означает установление принципиальной возможности или невозможности признания ответчика нарушителем запретов, предусмотренных антимонопольным законодательством для лиц, занимающих доминирующее положение. Согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен полномочиями устанавливать факт наличия или отсутствия у хозяйствующего субъекта доминирующего положения. Поэтому в данном случае антимонопольный орган может быть привлечен в процесс для дачи соответствующего экспертного заключения. Следует отметить в то же время, что в качестве эксперта антимонопольный орган может участвовать в процессе только в том случае, если он прежде не рассматривал дело по этому же спору с этими же участниками как орган административной юрисдикции в рамках собственных квазисудебных полномочий. В этом случае антимонопольный орган может быть привлечен в процесс в качестве третьего лица, не предъявляющего самостоятельных требований.

Наконец, представители антимонопольных органов могут принимать участие в различных судебных процессах в качестве свидетелей. Отличие статуса свидетеля состоит, в частности, в том, что в качестве свидетеля выступает не орган, не должностное лицо как таковое, а конкретный гражданин, который в связи с исполнением своих обязанностей в качестве рядового сотрудника или руководителя какого-либо уровня был осведомлен об определенных событиях, фактах, имеющих значения для правильного разрешения дела в суде.

К вопросу о статусе и порядке участия антимонопольного органа в судебных разбирательствах, в частности в арбитражных судах, хотелось бы обратить внимание на Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", в п. 21 которого содержатся некоторые разъяснения в данной области. В этом пункте указывается, что, "помимо права на обращение в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства (п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции), антимонопольный орган в силу п. 7 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции имеет право участвовать в рассмотрении судами дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства, возбужденных на основании исков, заявлений иных лиц. Поэтому, рассматривая дела, возбужденные на основании исков, заявлений иных лиц, арбитражный суд должен известить антимонопольный орган для обеспечения возможности его участия. При этом процессуальный статус антимонопольного органа определяется исходя из характера рассматриваемого спора".

Заканчивая обзор форм и статуса участия антимонопольного органа и его сотрудников в судебных разбирательствах, следует также сказать, что участие антимонопольного органа и иных контролирующих органов в судебных процессах в качестве контролирующего органа, реализующего властные полномочия, предусмотренные федеральными законами, следует отличать от участия в процессах, в которые антимонопольный орган может быть вовлечен в связи с осуществлением деятельности, направленной на обеспечение основных функций, с целью которых антимонопольных был создан и осуществляет свою деятельность. Например, могут возникнуть судебные споры с участием антимонопольного органа, выступающего в качестве государственного заказчика товаров, работ, услуг, в связи с нарушением работодателем или работниками антимонопольного органа трудового права и т.д.

В завершение хотелось бы обратить внимание, что система правового регулирования конкуренции и монополии, в частности антимонопольной политики, предполагает право выбора, свободу выбора лицом, чьи права, по его мнению, нарушаются действиями иных лиц, содержащими признаки нарушения конкурентного законодательства, в частности антимонопольного законодательства, правового способа или порядка защиты нарушенных прав. Здесь хотелось привести разъяснение, содержащееся по этому вопросу в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства". В п. 20 данного Постановления указывается следующее: "Право выбора судебного или административного порядка защиты своего нарушенного или оспариваемого права принадлежит субъекту спорных правоотношений. Закон не содержит указаний на то, что защита гражданских прав в административном порядке (путем рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства) исключается при наличии возможности обратиться в арбитражный суд или, наоборот, является обязательным условием обращения лиц, чьи права нарушены, в суд. Следовательно, если лицо за защитой своих прав обратится в арбитражный суд, не подавая до этого соответствующего заявления в антимонопольный орган, суд не может со ссылкой на п. 2 ст. 148 АПК РФ оставить такое заявление без рассмотрения. В случае если в ходе судебного разбирательства установлено, что лицо за защитой своих нарушенных прав обратилось одновременно и в антимонопольный орган, и в арбитражный суд, судам рекомендуется на основании ч. 5 ст. 158 АПК РФ отложить судебное разбирательство до принятия решения антимонопольным органом."

Контрольные вопросы

1. Раскройте основные источники антимонопольного (конкурентного) права Российской Федерации.

2. Определите цели и сферу действия антимонопольного законодательства России.

3. Парижская конвенция об охране промышленной собственности 1883 г. и ее роль в сфере противодействия недобросовестной конкуренции.

4. Раскройте основное содержание специальных принципов антимонопольного права.

5. Раскройте ключевые полномочия антимонопольного органа.

6. Дайте характеристику полномочиям антимонопольного органа в сфере контроля экономической концентрации.

7. Дайте характеристику полномочиям антимонопольного органа в сфере предупреждения и пресечения монополистической деятельности.

8. Центральный банк России как орган антимонопольного регулирования на рынке финансовых услуг.

9. Раскройте взаимодействие антимонопольного органа с органами государственной власти, общественными организациями, частными лицами в целях реализации своих полномочий.

10. Укажите полномочия органов власти по применению мер ответственности за совершение антиконкурентных действий.