29. Поняття правових актів державного управління, їх юридичне значення

 Поняття правового акту управління    Видання правових актів управління слушно розглядається як провідна форма реалізації завдань, функцій та компетенції органів виконавчої влади. Адже саме з допомогою таких актів досягається упорядкованість та стабільність адміністративно-правових відносин, їх розвиток.    Як у науковій літературі, так і в українському законодавстві відсутнє загальноприйняте визначення правового акту управління, немає єдиного підходу до назви таких актів. У літературі використовуються різні визначення: “адміністративні акти”, “акти державної адміністрації”, “виконавські рішення” тощо.    Серед підходів до визначення поняття правового акту управління найбільш поширені наступні. Деякі вчені визначають його як правовий різновид управлінського рішення, який являє собою юридично владний, прийнятий шляхом одностороннього волевиявлення акт уповноваженого суб'єкта адміністративного права (органу виконавчої влади, органу управління (адміністрації) підприємства, установи, організації, посадової особи), має встановлену законодавством форму та спрямований на утвердження адміністративно-правових норм, виникнення та зміну адміністративно-правових відносин з метою здійснення завдань та функцій у сфері виконавчої влади. Шляхом видання такого акту орган (посадова особа) вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), яке виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій виконавчої влади.    У спеціальному дослідженні проблематики актів управління Р. Ф. Васильєв визначив правові акти управління як вольові владні дії державних органів та органів деяких громадських організацій, спрямовані на виконання законів у процесі виконання функцій державного управління, на встановлення, зміну та припинення правових норм або на виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин. Ці дії іноді виражаються у формі усних настанов, але і вони оформляються документами.    У сучасних джерелах найчастіше акт державного управління визначають як офіційний припис, що заснований на законі, прийнятий суб'єктом управління на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення і в межах його компетенції з додержанням встановленої процедури та форми і тягне за собою певні юридичні наслідки.    За такого підходу правовий акт управління виглядає як засноване на законі одностороннє юридично-владне волевиявлення уповноваженого суб'єкта виконавчої влади, спрямоване на встановлення адміністративно-правових норм або виникнення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин з метою реалізації виконавчої влади.    Характерними ознаками правового акту управління (далі акт управління, акт) є:    1) підзаконність, яка означає, що акт управління видається на підставі та на виконання закону і відповідно до актів вищестоящих органів виконавчої влади;    2) обов'язковість (імперативність), яка означає, що акт зобов'язані виконувати всі фізичні та юридичні особи, яким він адресований; ігнорування правових актів управління, їх недотримання, перешкоджання реалізації тягне за собою застосування до винної особи заходів відповідальності;    3) правомочність, тобто акти управління видаються органами виконавчої влади відповідно до характеру та в межах наданої їм компетенції;    4) офіційність, що полягає у виданні акту від імені органу держави, повноваження якого саме на видання акту такого виду (форми) закріплене Конституцією та законами України;    5) односторонність, тобто акт є результатом юридично-владного волевиявлення відповідного суб'єкта, що його видав;    6) належна оформленість, яка означає, що акт управління є письмовим документом певного виду, підготовленим за правилами юридичної техніки та виданим з дотриманням нормативно встановлених процедур.    Отже, правовий акт управління — це офіційно оформлений результат волевиявлення органів виконавчої влади (та інших суб'єктів державного управління), здійснюваний в односторонньому порядку з дотриманням встановленої процедури і спрямований на виникнення певних юридичних наслідків.    Оскільки правові акти управління досить чисельні та різноманітні, велике теоретичне і практичне значення має їх класифікація.    Види правових актівуправління    В адміністративно-правовій науці розподіл правових актів управління на види здійснюється за різними критеріями (ознаками).    За критерієм юридичної природи розрізняють нормативні, індивідуальні (іноді їх називають “ненормативні”, “правозастосовчі”) і змішані (комплексні) акти управління. Таке розмежування правових актів управління зумовлено виокремленням таких загальних функцій держави, в тому числі діяльності органів виконавчої влади, як правотворча (правоустановча) та правозастосовча функції.    Нормативні акти управління — це правові акти управління, які встановлюють, змінюють або скасовують правові норми. Нормативні акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування та не мають конкретного адресата. Саме у нормативних актах виявляється регулятивна роль адміністративного права.    Нормативні акти управління є найбільш містким вираженням реалізації виконавчої влади, оскільки саме через них відбувається підзаконна адміністративна нормотворчість. Нормативні акти встановлюють конкретні права, обов'язки, відповідальність учасників адміністративно-правових відносин. У них часто містяться обмеження і заборони, зумовлені специфікою сфери управління. Вони формують основи взаємодії різних суб'єктів управління (наприклад, шляхом встановлення певного адміністративно-правового режиму), передбачають юридичні гарантії забезпечення законності й дисципліни в управлінні.    В особливу категорію нормативних актів управління виокремлюються: акти, за допомогою яких затверджуються різні правила, положення, інструкції, що містять правові норми; акти, що втратили чинність, раніше видані акти чи їх окремі пункти. Вони, безумовно, є нормативними, хоч і мають в певному розумінні допоміжне значення. Зважаючи на це, окремі дослідники і називали їх актами нормативно-допоміжного значення.    Індивідуальні акти управління — це акти, які стосуються конкретних осіб, їх прав і обов'язків. Характерною рисою індивідуальних актів управління є їх очевидний правозастосовчий характер. Головне в цих актах конкретність, тобто вирішення з їх допомогою індивідуальних справ та питань щодо конкретних осіб (особи), виникнення персоніфікованих адміністративних правовідносин, зумовлених цими актами. Різновидом індивідуальних актів є правоохоронні, юрисдикційні рішення.    За юридичними наслідками індивідуальні акти можуть бути:    а) зобов'язуючими;    б) забороняючими;    в) правоуповноважуючими;    г) такими, які містять відмови.    Такі акти не тільки містять точно визначені й персоніфіковані юридичні приписи, а й завжди відіграють роль юридичних фактів, з якими пов'язуються виникнення, зміна та припинення конкретних адміністративно-правових відносин.    Говорячи про правозастосовчий характер індивідуальних актів управління, не можна применшувати їх певне регулююче значення. Адже індивідуальні акти на основі та в межах приписів, що містяться в нормативних актах, регламентують ті чи інші управлінські відносини. Але на відміну від нормативних актів, які регулюють будь-які управлінські відносини, індивідуальні акти управління завжди регулюють конкретно визначені відносини.    Наступним видом, виділеним за критерієм юридичної природи актів, є змішані (комплексні) акти управління, які містять разом з нормами права індивідуальні приписи та рішення щодо конкретних управлінських справ.    За критерієм суб'єктів, які мають право видавати чи приймати правові акти управління, розрізняють: акти Кабінету Міністрів України; акти центральних органів виконавчої влади; акти місцевих органів виконавчої влади. Крім того, за цим критерієм в окрему категорію правових актів управління можна виділити акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим.    Якщо ж розуміти державне управління не лише як діяльність органів виконавчої влади та їх посадових осіб, а й діяльність інших суб'єктів державного управління, то до правових актів управління мають бути також віднесені:    - акти Президента України;    - акти керівників апарату будь-яких державних органів при здійсненні ним управлінської діяльності щодо службовців апарату відповідних органів;    - акти адміністрацій (органів управління) державних підприємств, установ, організацій (переважно у формі наказів і розпоряджень їх керівників).    За критерієм юридичної форми вираження правові акти управління поділяються на: постанови; розпорядження; накази; інструкції; правила; положення.    За критерієм сфери дії правові акти управління поділяються на: акти управління, що діють на всій території держави, на території спеціального округу чи особливої режимної території; акти, що діють в межах сфери, галузі державного управління, регіону та в межах органу чи організації; акти, дія яких поширюється на певне коло організацій чи громадян.    За порядком прийняття адміністративно-правових актів виділяють акти, які приймаються: єдиноначально; колегіально; спільно двома або більше суб'єктами; за узгодженням.    За критерієм пов'язаності адресатів із суб'єктом видання актів виділяють: акти, адресовані безпосередньо підлеглим суб'єктам; акти, адресовані об'єктам у сфері їх функціонального впливу; акти з невизначеним колом адресатів; акти з індивідуально визначеними (персоніфікованими) адресатами.    За критерієм форми волевиявлення акти управління поділяються на:    - письмові акти, які є різновидом службових документів;    - усні акти управління, що переважно використовуються при безпосередньому керівництві виробничою діяльністю, для забезпечення громадської безпеки, на транспорті, у військових формуваннях тощо.    Залежно від моменту початку дії необхідно розрізняти акти управління, які вступають в силу:    а) негайно з дати підписання, прийняття;    б) з дати, вказаної в самому акті;    в) в строк, вказаний в іншому акті;    г) після державної реєстрації;    д) після офіційного доведення до відома населення у встановленому порядку.    За критерієм обсягу повноважень суб'єкта видання акту розрізняються:    - дискреційні акти управління, що приймаються на вільний розсуд органу, посадової особи, без необхідності їх узгодження з будь-ким;    - акти, котрі приймаються на основі альтернативних повноважень, що дають суб'єкту можливість вибору одного з декількох названих у нормі права варіантів;     - так звані акти “пов'язаної адміністрації”, що приймаються за відсутності можливості вибору. Отже, найбільш універсальною та практично значущою є класифікація правових актів управління відповідно до критеріїв юридичної природи, суб'єктів видання та юридичної форми вираження, оскільки саме ці критерії є достатньо узагальнюючими, охоплюють майже всі інші ознаки актів.    Вимоги, що ставляться до правових актів управління     З юридичної точки зору, тільки розробити та прийняти якісний правовий акт управління зовсім недостатньо. Незважаючи на всю складність та відповідальність даного етапу, котрий є, власне кажучи, початком складного процесу управлінської діяльності, головним у даному процесі є забезпечення своєчасної та ефективної реалізації акту управління. З урахуванням так званої презумпції дійсності (правильності) чинних правових актів управління їхня дія пов'язана з отриманням низки вимог до них.    Вимоги до правових актів управління різнорідні за своєю суттю і тому потребують певної класифікації.    Деякі учені вказують на необхідність розмежування таких вимог за їх змістом:    1) загальні вимоги законності, яким повинні відповідати всі акти управління незалежно від того, ким і коли вони видаються, з якого питання та які юридичні ознаки вони мають;    2) додаткові (або спеціальні) вимоги до деяких актів управління залежно від їхнього змісту та призначення;    3) вимоги організаційно-технічного характеру, що, як і загальні вимоги, ставляться до всіх актів управління.    На думку переважної більшості дослідників, однією з найважливіших умов юридичної сили правового акту управління, безумовним фактором його дії є відповідність акту встановленим вимогам щодо його юридичного змісту, порядку прийняття тощо. Найчастіше виділяють наступні основні вимоги, яким має відповідати кожен акт управління:    а) відповідність акту положенням Конституції, чинним законам та іншим нормативно-правовим актам згідно з ієрархією цих актів у правовій системі;    б) непорушність та необмежуваність актом встановлених та гарантованих чинним законодавством прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб, громадських об'єднань, підприємницьких та комерційних організацій;    в) використання при виданні акту лише тих назв і визначень, які передбачені чинним законодавством;    г) суворе дотримання встановленого порядку підготовки, обговорення та прийняття актів управління. До конкретних вимог у цій частині мають бути віднесені:    — дотримання принципу колегіальності у передбачених законом випадках;    — узгодження проектів актів із заінтересованими сторонами;    — забезпечення відкритості у правотворчому процесі, що полягає у забезпеченні вільного доступу до інформації щодо проектів нормативно-правових актів, чинних та скасованих нормативно-правових актів;    — наявність в актах усіх необхідних реквізитів (штампів, печаток, підписів посадових осіб, строків виконання тощо);    д) видання акту управління уповноваженим на це органом, посадовою особою і суворо в межах їх компетенції. Загалом правові акти управління не тільки приймаються, а й скасовуються (відміняються) у встановленому законом порядку, наявність якого зумовлена їхнім значенням та правовими наслідками.

30. Класифікація актів державного управління та їх дія. 

В основу класифікації актів державного управління покладено найсуттєвіші їх ознаки, що дозволяє з'ясувати їх правову природу й значення в здійсненні завдань державного управління.

В науці адміністративного права акти управління класифікують за різними критеріями: а) за юридичними властивостями; б) за дією в просторі; в) за характером компетенції органів, які їх видають; г) за органами, які видають акти.

Але найбільш практично значущою є класифікація актів залежно від юридичних властивостей і суб'єктів права видання актів.

За юридичними властивостями акти державного управління поділяють на нормативні, індивідуальні та змішані.

Нормативні акти встановлюють загальні правила поведінки, норми права. Вони регламентують однотипні суспільні відносини в певних галузях. Ці акти здебільшого призначено для довгострокового та багаторазового їх застосування. Прикладом може бути Положення про Національне агентство України з питань розвитку та європейської інтеграції, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 1998 р.

Індивідуальні акти розв'язують конкретні питання управління й не містять у собі норм права. Тому їх прийнято називати актами застосування норм права. Видання індивідуальних актів спрямовано на їх одноразове застосування відносно конкретних випадків, ситуацій, обставин. Прикладом цього виду актів є розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 вересня 1996 р. такого змісту: «Відкрити пункт пропуску через державний кордон України у Скадовському морському торговельному порту для міжнародного морського сполучення з правом заходження в цей порт іноземних невійськових суден». За допомогою індивідуальних актів управління органи виконавчої влади здійснюють безперервне оперативне вирішення численних справ.

Різновидом актів управління є змішані акти, що містять як норми права, так і рішення щодо конкретних управлінських справ і ненормативні приписи. Наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України «Про посилення контролю за режимами споживання електричної і теплової енергії», якою затверджено Положення про державний нагляд за режимом споживання електричної і теплової енергії від 7 серпня 1996 р., містить у собі як певні приписи конкретним органам виконавчої влади (Міністерству палива та енергетики й Державному комітету України з енергозбереження), так і загальні правила.

За суб'єктами права видання актів їх класифікують на акти, які видають Президент України, Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади. Суттєвою особливістю управлінських рішень є їх юридичне оформлення. Це означає, що всі рішення виконавчої влади втілюються у відповідну форму, набувають певної юридичної сили та доводяться до виконавців за встановленими каналами інформації. Форму актів виконавчої влади передбачено в нормах Конституції України та інших прийнятих на її основі актах.

На підставі чинного законодавства можна виділити такі основні форми актів виконавчої влади: укази, постанови, розпорядження, рішення, накази, інструкції.

Укази — це акти Президента України, видані в межах його компетенції на основі та на виконання Конституції і законів України. Укази можуть бути як нормативні, так і індивідуальні.

Постанови — акти управління переважно нормативного характеру, які приймають на вищому й центральному рівнях виконавчої влади в колегіальному порядку з важливих питань державного будівництва.

Розпорядження — це, як правило, індивідуальні акти управління, які приймають одноособово на всіх рівнях управлінської ієрархії держави. Юридична сила розпоряджень залежить від характеру питання, що розв'язують, і правового становища конкретного носія розпорядження.

Рішеннями називаються акти управління, які приймає Рада міністрів АРК (ст. 135 Конституції України), місцеві державні адміністрації (ст. 118) та органи місцевого самоврядування (ст. 144) в межах їх повноважень. Вони приймаються колегіально й можуть бути як нормативними, так і індивідуальними. Рішення приймають з важливих питань діяльності місцевих органів виконавчої влади. Різновидом актів управління є рішення, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність відповідно до ст. 5 КпАП. Рішення приймають також на рівні центральних органів виконавчої влади (наприклад, колегії міністерств, відомств).

Накази — це акти управління, видані в процесі здійснення єдиноначальності відповідними посадовими особами органів виконавчої влади. Наказ є найкатегоричнішою регламентуючою формою передачі рішення. Він зобов'язує підлеглих точно виконати передане рішення в установлені строки й може передбачати можливі санкції в разі його невиконання. Наказ може вказувати, як слід діяти, а як не слід. Перший тип наказу можна назвати приписом, другий — забороною. Припис, виданий усно, і з негайним строком виконання (наприклад, у ситуації надзвичайного стану, в армії, органах Служби безпеки) має характер команди. Накази видають керівники єдиноначальних органів управління: міністри, голови державних комітетів, голови державних департаментів, державних служб, начальники головних управлінь, завідувачі відділів і управлінь державних адміністрацій, керівники державних (недержавних) підприємств і установ тощо. Накази, залежно від характеру питань, що ними регулюються, можуть бути як нормативними, так і індивідуальними.

Інструкціями називаються акти управління, що визначають порядок здійснення певних дій, робіт тощо. Вони видаються й діють у зв'язку з виданням закону або акта управління, що потребують встановлення порядку їх виконання. Інструкції можуть бути більш або менш докладними. Вони мають не обмежуватися визначенням засобів і способів дій, а визначати кінцеві цілі таким чином, щоб виконавці могли в разі необхідності творчо їх інтерпретувати відповідно до задуму того, хто видав інструкцію. Необхідний ступінь деталізації інструкції здебільшого залежить від ступеня кваліфікації тих, кому її адресовано. Інструкції видають міністри та керівники багатьох єдиноначальних органів управління.

Укази, постанови, розпорядження, рішення, накази можуть бути нормативними та індивідуальними. Інструкції завжди є нормативними.

Акти управління за суб'єктами, що їх видали, поділяють на такі види.

Президент України видає укази та розпорядження. Деякі акти Президента, видані в межах повноважень, передбачених ст. 106 Конституції, скріплюють підписами Прем'єр-міністр України й міністр, відповідальний за акт та його виконання. Укази Президента набирають чинності з дня їх підписання, якщо інше не передбачено ними. Аналогічно набирають чинності також розпорядження Президента.

Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень видає постанови та розпорядження. Акти Кабінету Міністрів підписує Прем'єр-міністр. У разі невідкладності й терміновості проведення заходів постанови оголошуються по радіо та телебаченню й набирають чинності негайно.

Міністри видають накази, інструкції, розпорядження в межах своєї компетенції. Наказами міністрів міністерств і керівників інших центральних органів виконавчої влади можуть вводитися в дію положення, правила, постанови.

Державні комітети приймають постанови. Голови державних комітетів видають накази та розпорядження.

Відомства видають накази, постанови, інструкції, правила, положення. Інструкції, правила, положення затверджують наказами.

Місцеві державні адміністрації приймають рішення та видають розпорядження.

Керівники відділів, управлінь та інших підрозділів місцевих державних адміністрацій видають накази та розпорядження.

Керівники державних підприємств і установ видають накази та розпорядження. Крім цього, вони можуть затверджувати такі нормативні акти, як положення й правила.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації, встановленій законом.