4. Понятие нормативного и ненормативного правового акта

Прокурорская отчетность рассматривает незаконный правовой акт в качестве самостоятельного вида учитываемых нарушений законов. Между тем и ранее, и сейчас в директивных документах Генеральной прокуратуры особо подчеркивается актуальность надзора за соответствием закону именно нормативного правового акта, и это не случайно.

Нормативный правовой акт – это изданный в установленном порядке акт управомоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, в котором содержатся нормы права (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом⁶.

Важно при этом учитывать сформулированное в постановлении Верховного Суда Российской Федерации положение о том, что прокурор (как правоприменитель) не должен входить в обсуждение вопроса: породил ли на самом деле нормативный правовой акт какие-либо правоотношения или только мог их породить, но противозаконные действия не состоялись. Из этого вытекает, что прокурор обязан отреагировать в форме принесения протеста на содержащиеся незаконные положения в любом случае.

Особая вредоносность для режима законности незаконного нормативного правового акта очевидна уже потому, что он адресован широкому кругу граждан – «неопределенному кругу лиц», действует неопределенно долго, а государство принимает на себя обязательство загладить причиненный ущерб, если граждане произвели определенные денежные выплаты, предусмотренные нормативным правовым актом, признанным судом недействующим (ст. 242² БК РФ).

В надзорной практике важно учитывать, что искаженный интерес в экономической сфере стремится легализоваться если не в нормативном правовом акте представительного органа власти, то непременно в квазилегитимном документе в виде писем, телеграмм, не соответствующих внешними признакам нормативного правового акта, но на самом деле являющихся таковыми и лишь прикрывающих неспецифической формой их общеобязательный характер. Поэтому при любом обращении в прокуратуру граждан, руководителей хозяйствующих субъектов необходимо тщательно проверить заявленные факты.

В отдельных случаях о нормативном характере правового акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом (положения, примерные положения, типовые положения). Из этого вытекает принципиальный вывод: оценке с точки зрения нормативности подлежит весь акт в целом, а не каждая из его составных частей, несмотря на его наименование. Поэтому и суд при принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта обязан проверить наличие или отсутствие в оспариваемом акте нормативных положений (и рассмотреть по правилам гл. 24 ГПК РФ).

3.2. В отличие от нормативного правовой акт индивидуального содержания (ненормативный, или акт применения нормы права) адресован конкретному лицу или органу и рассчитан на однократное применение. Все такие правовые акты в силу объективных причин прокурор просто не в состоянии оценить на предмет законности. Поэтому в поле его зрения должны фокусироваться правовые акты, касающиеся управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом (о наделении имуществом государственных, муниципальных предприятий, учреждений, об изъятии имущества, о распоряжении бюджетными средствами и др.).

Государственное, муниципальное имущество имеет особый правовой статус, является основой функционирования государственного сектора экономики, полученная прибыль от деятельности предприятий и оплачиваемых услуг государственных, муниципальных учреждений направляется на удовлетворение потребностей всего общества с разной степенью дифференциации целей, объемов средств адресной государственной поддержки.

Как собственник значительного имущества, государство заинтересовано в эффективном, рачительном и целевом использовании принадлежащих ему материальных ценностей, денежных средств, имущественных прав. Сказанным обусловливается особое внимание органов прокуратуры к охране государственной собственности специфическими надзорными средствами и принятым в этой сфере правовым актам. Поэтому защита государственного (публичного) интереса составляет одно из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры от районного звена до Генеральной прокуратуры Российской Федерации включительно.

Нормативные правовые акты проверяются прокурором на предмет законности на постоянной основе в сроки, установленные подп. 2.2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (в ред. от 23.12.2009)⁷.