2.Источники административного права.

Существенных различий между определениями источников административного права среди учёных нет.

Тихомиров Ю.А.: «Под источником административного права можно понимать формы «административного правообразования» и внешнего структурного выражения административно-правовых норм». [157, с.131]

Алехин А.П.: «Источники административного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм». [2, с.65]

Гавриленко Д.А.: «Источники административного права – это конкретные формы выражения норм соответствующей отрасли». [34, с. 40] По мнению Крамника А.Н. «административно-правовые нормы имеют свою внешнюю форму выражения. И эта форма получила название «источники административно-правовых норм». [74, с. 42]

Признаки источников административного права:

1) являются основанием осуществления управленческой деятельности органов (должностных лиц) государства;

2) издаются специально уполномоченными на то органами, должностными лицами;

3) выражают волю принявшего их субъекта;

4) имеют определенную форму, то есть внешнее выражение;

5) обладают строгой иерархичностью;

6) распространение содержащихся в них административно-правовых норм на все отрасли государственного управления;

7) содержащиеся в них нормы рассчитаны на более или менее длительное или постоянное применение;

8) с их помощью регулируются земельные, финансовые, трудовые и иные отношения, являющиеся предметом регулирования отдельных отраслей права;

9) влекут юридические последствия, то есть создают юридические права и обязанности и др.

Д.А.Гавриленко, С.Д.Гавриленко называют следующие источники административного права Республики Беларусь:

1) Конституция Республики Беларусь;

2) законодательные акты (наиболее важные – законы Республики Беларусь, принимаемые Парламентом – Национальным собранием);

3) нормативные указы и распоряжения Президента, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь, а также декреты, имеющие силу законов;

4) нормативные акты государственных комитетов, министерств (приказы, инструкции и т.д.);

5) решения местных исполнительных и распорядительных органов;

6) межгосударственные соглашения;

7) нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов. [35, с.38]

Конституция Республики Беларусь является источником лишь в той части, нормы которой имеют административно-правовую направленность. К ним следует отнести, например, нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализуемые преимущественно в сфере государственного управления (ст. ст. 25, 27 – 30, 33 – 37, 39, 40, 42, 49, 57 Конституции); нормы, регулирующие вопросы формирования, полномочий и деятельности органов в сфере государственного управления (ст. ст. 84, 85, 106 – 108, 117, 119, 120, 122, 124, 125, 129 – 131, 136 Конституции).

Конституция является преимущественно источником конституционного права, поэтому содержащиеся в ней нормы являются нормами данной отрасли права, а её нормы – нормами этой отрасли права. Названные же выше нормы – в первую очередь нормы конституционного права, но одновременно они и нормы административного права. [74, с. 43]

В Конституции не содержится конкретных разделов или глав, направленных непосредственно на регулирование управленческих общественных отношений. Нормы, касающиеся регулирования управленческих общественных отношений содержатся в нескольких разделах Конституции. Это связано со сложностью предмета регулирования административного права.

Конституция определяет место государственных органов управления в государственном механизме Республики Беларусь, порядок их образования и компетенцию, взаимоотношения с другими государственными органами и между собой.

Законы Республики Беларусь являются важным источником административно-правовых норм. В качестве примеров можно назвать законы Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь», «О государственной службе в Республике Беларусь» и др. Среди них немаловажное место занимают кодексы, имеющие статус законов, например, Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, Трудовой кодекс Республики Беларусь, Водный кодекс Республики Беларусь, Трудовой кодекс Республики Беларусь и др. Некоторые из них являются комплексными источниками, то есть источниками нескольких отраслей права. Например, в Водном кодексе Республики Беларусь (разд.III, а также гл.8, 17, 19, разд.VII, гл.25) преобладают нормы экологического права, но вместе с тем в нем имеются и нормы административного права, к которым, в первую очередь, относятся нормы, определяющие государственное управление в области использования и охраны вод. [74, с. 43]

Источниками административного права также являются нормативные акты Президента Республики Беларусь. По мнению Д.А. Лагуна [105, с. 101-104.]:

1. Правовые акты Президента Республики Беларусь в национальной право­вой доктрине раскрываются в узком смысле и обозначают общеобяза­тельный официально-властный документ, издаваемый единолично Главой го­сударства в случаях, пределах и формах, предусмотренных Конституцией и за­конами Респуб­лики Беларусь, с соблюдением процедуры, установленной зако­нодательством Рес­публики Беларусь, для разрешения наиболее важных вопросов государственного значения.

К основным чертам правового акта Президента относятся:

1) издание на осно­вании Конституции или законов Республики Беларусь; 2) специфичность юридической силы; 3) особая значимость предметного содержания (издание по вопросам государственной важности); 4) целевая ориентация, направленность; 5) официальный характер (официальность); 6) волевой характер; 7) общеобязательный характер (общеобязательность); 8) документальный характер (документальность); 9) формальная определенность; 10) принцип единоначалия при издании; 11) детально регламентированная процедура издания.

Правовые акты Президента отличаются от юридически значимых действий и официальных документов Президента вспомогательного харак­тера. Последние принимаются в иных формах, чем это предусмотрено Конститу­цией и законами; призваны обеспечивать нормальное, стабильное функционирование деятельности Президента, его взаимоотношение с другими государственными органами, организациями, гражданами. Официальные документы Прези­дента вспомогательного характера предназначены для информиро­вания иных субъектов о деятельности Главы государства, ведения переписки, вы­сказывания официальной точки зрения по определенным во­просам и принимаются в упрощенном порядке на основании как Конституции и законов, так и иного за­конодательства.

2. Временные и обычные декреты имеют принципиально разную право­вую природу и различное предназначение.

Временные декреты:

1) являются экстраординарными (чрезвычайными) право­выми актами, т.е. издаются только при наличии особой необходимости.

Понятие особой необходимости предлагается интерпретировать с учетом практики издания экстраординарного законодательства иных стран, в том числе ряда европейских государств. Данное явление имеет место, если: а) возникла си­туация, которая с большей долей вероятности может при­вести или привела к на­рушению конституционных прав и свобод граждан, су­верени­тета Республики Бе­ларусь, ее национальной безопасности и территори­альной целостности, политиче­ской и экономической стабильности Республики Бела­русь (экстраординарность ситуации); б) возникшая ситуация не может быть разрешена на основе уже имею­щихся и действующих законов; в) отсутствует возможность устранения возникшей ситуации путем при­нятия нового закона, в том числе в срочном порядке (парла­мент не заседает на очередной сессии, а созыв внеочередной сессии невозможен либо затруднителен; парламент объективно не может осу­ществлять свои законода­тельные функции); г) решение Главой государства принимается во время сущест­вования экс­траординарной ситуации, либо во время наступления негативных по­следствий такой ситуации, либо накануне ее возникновения. Отметим, что все вышеперечисленные условия при издании временного декрета должны, на наш взгляд, иметь место в совокупности; 2) носят исключительный характер, т.е. издается, когда иные способы пра­вового урегулирования возникшей проблемы не могут дать должного эффекта; 3) имеют силу закона; 4) издаются в соответствии (во исполнение, на основании) с Конститу­цией Республики Беларусь; 5) издаются исключительно по инициативе Президента либо Правительства; 6) подлежат обязательному последующему рас­смотрению в Парламенте с возможностью полной отмены; 7) издаются для регу­лирования наиболее важных общественных отноше­ний, которые в обычной ситуа­ции регулируются законами; 8) сохраняют свое действие, если они прямо не отме­нены (не признаны утратившими силу) либо не истекли сроки их действия.

Временный декрет Президента Республики Беларусь – это имеющий силу закона экстраординарный нормативный правовой акт Главы государства, изда­вае­мый в соответствии с Конституцией в исключительных случаях особой не­обходи­мости для оперативного регулирования наиболее важных общественных отноше­ний (т.е. отношений, которые следует регулировать законом) и пред­ставляемый в трехдневный срок для последующего рассмотрения в Парламент.

Декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту зако­нодательных полномочий (обычные, делегированные декреты): 1) носят деле­гированный характер, т.е. издаются на основании специаль­ного закона о делегиро­вании законодательных полномочий; 2) имеют производный от делегирующего закона характер; 3) обладают силой закона и должны соответствовать только деле­гирую­щему закону и актам, имеющим большую силу; 4) издаются исключительно Президентом, субделегирование (трансделеги­рование) не допускается; 5) при­званы регулировать наиболее важные общественные отношения, т.е. такие отно­шения, регулирование которых должно осуществляться законом, за небольшим исключением; 6) обладают строго определенным предметом регулирования, т.е. их со­держание предопределено указанными в делегирующем законе обществен­ными отношениями; 7) носят срочный характер, издаются в пределах срока дейст­вия делегиро­ванных полномочий.

Обычный декрет – это имеющий силу закона делегированный законода­тель­ный акт, издаваемый единолично Главой государства в установленные сроки для регу­лирования наиболее важных общественных отношений, указанных в специаль­ном делегирующем законе.

3. Указы Президента должны соответствовать следующим признакам:

1) носить неделегированный, неэкстраординарный характер. Указы изда­ются по вопросам, разрешение которых возложено на Президента; 2) являться средством реализации конституционной компетенции Прези­дента и компетенции, основанной на законе.

К указам, изданным на основании (во исполнение) Конституции, отно­сятся те из них, которые принимаются во исполнение статьи 84 Конституции либо во исполнение других статей Конституции, в которых прямо указывается на возмож­ность регулирования общественных отношений законодательством, в том числе указами. Указы, изданные во исполнение Конституции, как правило, носят инди­видуально-правовой характер.

К указам, изданным на основании закона, относятся указы, изданные по вопро­сам, указанным в пункте 2 статьи 97 Конституции, а также по всем остав­шимся вопросам. Необходимо также отметить указы, издаваемые на основании временных декретов, а также указы, издаваемые по вопросу, отнесенному к веде­нию Парламента, при отсутствии закона. Впоследствии названные виды указов имеют тенденцию трансформироваться в указы, изданные на основании закона. Такого рода указы, как правило, носят норма­тивно-правовой характер; 3) обладать специфической юридической силой; 4) предназначаться для ре­гулирования наиболее значимых в масштабах всего государства вопросов (вопро­сов государственной важности); 5) проходить процедуру издания, детально регла­ментированную на уровне, как правило, законодательных актов.

Указ, изданный на основании закона, – это подзаконный правовой акт Главы государства, изданный по вопросу, относящемуся к ведению Парламента в разви­тие соответствующего закона, которым Президенту предостав­лены полномочия разрешать вопросы, вытекающие из закона, либо в отсутст­вии такого закона. Указ Президента, изданный во исполнение Конституции, – это правовой акт Главы го­сударства, изданный в целях регулирования вопро­сов, относящихся в соответст­вии с Конституцией к его компетенции.

Распоряжения Президента – это правовые акты Главы государства, как пра­вило, индивидуально-правового характера, издаваемые в целях осуществле­ния ор­ганизационных, контрольных, распорядительных и иных мероприятий, и прини­маемые по вопросам, относящимся к собственной компетенции Президента, осно­ванной, как правило, на законодательных актах субконституционного уровня.

Распоряжения Президента Республики Беларусь: 1) издаются в целях реали­зации собственной компетенции Главы государства; 2) издаются в целях реализа­ции компетенции Президента, основанной, преимущественно, на законодательных актах субконституционного уровня; 3) носят, как правило, индивидуально-право­вой, организационно-распоря­дительный характер.

Недопустима подмена одних правовых актов Президента другими, актов Парламента и Правительства актами Президента, и наоборот.

4. Декреты Президента (временные и обычные) обладают юридической си­лой, равной силе закона. Обычные декреты должны соответствовать не всем зако­нам, а только делегирующему.

Указы Президента, изданные во исполнение Конституции, должны соот­вет­ствовать Конституции и международно-правовым актам, ратифицирован­ным Рес­публикой Беларусь. Законы не имеют верховенства над данным видом указов в силу того, что Парламент не вправе регулировать вопросы, отнесенные к ведению Президента, то есть юридически не может принять закон по вопросам, от­несенным к конституционной компетенции Президента. Указы, изданные на основании за­кона, являются подзаконными актами, их юридическая сила меньше, чем сила за­кона.

Распоряжения Президента, носящие нормативно-правовой характер, за­ни­мают низшее место в иерархии правовых актов Главы государства и, как следст­вие, их содержание не должно противоречить Конституции, законам, обоим видам декретов и обоим видам указов.

5. Процесс издания правовых актов Президента подразделяется на два этапа. Один из этапов – обязательный, через который проходят все правовые акты Президента. Второй этап – дополнительный, связанный с изданием от­дельных ви­дов правовых актов Главы государства. Особенности издания правовых актов Президента имеются при издании а) временных и обычных декретов; б) указов о введении чрезвычайного или военного положения, об объявлении полной или частичной мобилизации; в) указов, содержащих государственные секреты и иные охраняемые законода­тельством сведения.

В целях совершенствования процесса издания правовых актов Президента необходимо: а) установить определенный срок рассмотрения временных декретов в палатах Парламента; б) рассмотреть вопрос о закреплении срока, в течение ко­торого Парламент должен издать закон, учитывающий положения временного декрета, принятого Национальным собранием к сведению; в) привести практику опуб­ликования распоряжений Президента в полное соответствие с Указом Прези­дента Рес­публики Беларусь от 20 июля 1998г. № 369 «О Национальном реестре право­вых актов» и другим законодательством; г) дополнить перечень источников официального опубликования правовых актов Президента, установленный Дек­ретов Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998г. №22 «Об офи­циаль­ном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Бе­ларусь», следующими изданиями: Свод законов Республики Беларусь, сборник действую­щих нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь; д) придать статус источника официального опубликования (размещения) пра­вовых актов Президента эталонному банку данных правовой информации (ста­тус официаль­ного банка данных); е) устранить пробелы в правовом регулировании отношений, возникающих в связи с принятием указов о введении чрезвычайного или военного положения, об объявлении мобилизации, в части при­знания их утратившими силу в случае нарушения процедуры издания.

В качестве примеров нормативных актов Президента Республики Беларусь можно привести следующие. Это, в частности, Декрет Президента Республики Беларусь от 19 февраля 1999 г. №17 «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» и Указ Президента Республики Беларусь от 2 ноября 2001 г. № 618 « Об утверждении положения о прохождении службы в органах финансовых расследований Комитета Государственного Контроля Республики Беларусь».

Акты Совета Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органов следует отнести к административному нормотворчеству. Так, в своём исследовании Е.В. Семашко [134, с. 95-102. ] указывает на следующие аспекты проблемы.

Правовая природа нормативных актов Совета Министров Республики Беларусь определяется местом и ролью правительства в системе государственных органов республики. В конституционном законодательстве зарубежных государств вопрос о соотношении органов государственной власти может решаться по-разному. В США, которые являются президентской республикой, система органов исполнительной власти включает в себя правительство и президента. В государствах с парламентской формой правления (Австрия, Швейцария, Италия и др.) правительство чаще всего выступает в роли единственного центрального органа, выполняющего исполнительно-распорядительные функции. В Республике Беларусь Президент не входит в систему исполнительных органов власти, являясь согласно ст. 79 Конституции Республики Беларусь Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим Совет Министров Республики Беларусь - это подчиненный Главе государства центральный орган государственного управления, осуществляющий в соответствии со ст. 106 Конституции исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.

По отношению к Правительству в Основном Законе нашего государства употребляется традиционное название "исполнительная власть". Вместе с тем, с научной точки зрения, такое название давно уже стало анахронизмом и не отвечает современным задачам и функциям Совета Министров, не отражает полностью политической и конституционной реальности. Слово "исполнительная" не точно определяет природу данной ветви власти. Оно происходит от лат. "ex sequi", что означает "следовать", "осуществлять". С этимологической точки зрения, специфической ролью исполнительных органов власти должно быть осуществление принятых законодательными органами решений. Это не в полной мере соответствует действительности ввиду перманентного расширения исполнительными органами своих полномочий.

Среди функций так называемой "исполнительной власти" можно выделить охранительные, регулятивные, управленческие, исполнительно-распорядительные, нормотворческие, оперативно-исполнительные, юрисдикционные, правоприменительные и др. Таким образом, наименование Правительства исполнительным органом государственной власти приводит, с одной стороны, к "девальвации" статуса данной ветви власти, а с другой стороны - не отвечает функциональным характеристикам данного органа. В действующей Конституции Республики Беларусь Совет Министров назван более удачно, чем в предыдущих законах - центральным органом государственного управления. Термин же "исполнительная власть" используется как традиционное родовое понятие, призванное определить место Правительства в системе разделения властей, соотношение его с другими государственными органами самого высокого ранга.

Функциональное назначение и роль Совета Министров Республики Беларусь среди органов государства обусловливает те признаки и особенности, которые присущи нормативным актам Правительства. Можно выделить следующие характеристики, отражающие специфику правительственных актов: подзаконность действия, многопрофильность правового регулирования и межотраслевой характер, общеобязательность действия на всей территории Республики Беларусь, высшая юридическая сила среди других актов органов государственного управления.

Подзаконность действия нормативных актов Совета Министров - это признак, который сохранил традиционное для теории права название, но также имеет расширенное значение в конституционном праве нашего государства. В соответствии со ст.28 Закона Республики Беларусь "О Совете Министров Республики Беларусь» Правительство Республики Беларусь принимает постановления на основании и в целях исполнения Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь. Таким образом, правительственные акты должны соответствовать не только законам и нормативным актам, которые имеют силу закона, но и указам Президента Республики Беларусь.

Однако конституционная формула "подзаконности" актов Совета Министров Республики Беларусь не означает, что Правительство может издавать акты только по вопросам, которые урегулированы законом, декретом или указом. Их принятие направлено не только на исполнение актов более высокой юридической силы, но и на самостоятельное решение управленческих задач. Осуществление функций современного правительства невозможно без соответствующей сферы собственной правотворческой компетенции, без права на создание совершенно новых первоначальных норм. В то же время, как указывается в ч. 5 ст. 17 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", любые постановления Совета Министров могут быть отменены актами Президента Республики Беларусь.

Многопрофильность правового регулирования и межотраслевой характер правительственных актов отражается в многообразии вопросов и направлений, по которым они принимаются. Правительство издает акты по вопросам руководства системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти, реализации основных направлений внешней политики государства, по бюджетным и финансовым вопросам, по проблемам обеспечения единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда, по вопросам обеспечения прав и свобод граждан, защиты интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью и др.

Изучение постановлений Совета Министров Республики Беларусь, опубликованных в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, позволяет увидеть следующую картину содержания этих актов. Значительная часть постановлений Правительства Республики Беларусь - это индивидуальные акты ненормативного характера о назначении на должность или смещении с должности руководителей министерств и государственных комитетов, о дисциплинарной ответственности служащих государственного аппарата, о разрешении командировок, о проведении мероприятий, о выделении финансовой помощи, о составе комиссий и комитетов. Среди нормативных постановлений Совета Министров Республики Беларусь наиболее распространенными являются следующие: в сфере руководства системой органов государственного управления - акты о правовом статусе государственных служащих; в финансовой сфере - о проекте бюджета, реализации бюджета, бюджетных займах, порядке выделения денежных средств для организации производств, проведения мероприятий, о реструктуризации задолженностей; в хозяйственной сфере - о порядке выдачи разрешений (лицензий), о ставках таможенных пошлин, о правовом положении экономических зон, о мерах по совершенствованию хозяйственной деятельности. Больше всего нормативных постановлений Совета Министров Республики Беларусь в сфере внешнеэкономической деятельности принимается по вопросам подписания и последующей реализации всевозможных межгосударственных соглашений, о правилах проведения переговоров. В области кадровой политики и трудовых отношений - о порядке назначения пенсий, о предоставлении трудовых отпусков государственным служащим, об установлении размеров минимальной заработной платы, об особенностях условий труда отдельных категорий работников. В процентном отношении наиболее многочисленными являются постановления Совета Министров Республики Беларусь, принимаемые в финансовой сфере (около 30 %) и в области хозяйственной деятельности (15-20 %).

В зависимости от того, какие из перечисленных вопросов попадают в сферу правительственного правового регулирования, постановления Совета Министров могут быть приняты тремя способами:

1) на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь;

2) на заседаниях Президиума Совета Министров;

3) путем опроса членов Президиума Совета Министров Республики Беларусь (без рассмотрения на заседаниях).

В соответствии со ст. 26 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь» на заседаниях Совета Министров решаются наиболее важные вопросы, отнесенные к компетенции Правительства Республики Беларусь. Заседания проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца (ст. 25 Закона). Исключительно на заседаниях Совета Министров рассматриваются:

- вопросы подготовки и исполнения республиканского бюджета, формирования и использования государственных внебюджетных фондов;

- проекты программ экономического и социального развития Республики Беларусь;

- основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь (ст. 26 Закона).

Данная норма Закона позволяет также сделать вывод о том, что по перечисленным вопросам могут приниматься только постановления Правительства, но не распоряжения Премьер-министра. При этом распоряжения Председателя Правительства - это вообще, как правило, индивидуальные акты, которые принимаются по оперативным и конкретным вопросам, входящим в компетенцию Премьер-министра. В то же время при наличии поручения Правительства они могут издаваться по вопросам, входящим в сферу полномочий Совета Министров в целом, за исключением конституционных полномочий Правительства и при условии, что их регулирование не требует принятия решений, носящих нормативный характер. На наш взгляд, перечень вопросов, которые могут быть рассмотрены исключительно на заседаниях Совета Министров, должен быть расширен. Помимо перечисленных в Законе, к ним должны относиться установление либо ограничение прав, свобод и обязанностей граждан Республики Беларусь. Кроме того, следует более четко разграничить сферы нормоустанавливающей компетенции Совета Министров и Премьер-министра, минимизировав количество нормативных распоряжений и ненормативных постановлений. Считаем возможным вопросы назначения на должность либо смещения с должности, разрешения командировок членам Правительства и другие индивидуальные решения отнести к компетенции Председателя Правительства. Тогда как большую часть нормативных положений, распространяющихся на всю территорию Республики Беларусь, желательно принимать коллегиальным путем, на заседаниях Совета Министров либо Президиума Совета Министров Республики Беларусь.

Законодательная формула общеобязательности действия нормативных актов Правительства на всей территории Республики Беларусь содержится в ст. 108 Конституции Республики Беларусь. Свою обязательность они приобретают со дня принятия, если в самом постановлении не указан другой срок (ст. 65 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь). Постановления, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. Официальным считается опубликование постановлений Совета Министров в Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, а также в других, определенных законодательством Республики Беларусь средствах массовой информации.

Иерархичность построения органов государственного управления предполагает, что министерства и другие государственные органы Республики Беларусь, подчиненные Совету Министров, действуют на основании актов Правительства, что и определяет высшую юридическую силу последних среди ведомственных актов и актов органов местного управления и самоуправления. В соответствии со ст. 18 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления Республики Беларусь могут приниматься только в случаях и пределах, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, нормативными правовыми актами Президента Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, положениями о соответствующих органах, а также нормативными правовыми актами Совета Министров Республики Беларусь. Кроме того, Правительство отменяет акты республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров, если они противоречат Конституции Республики Беларусь, законам, актам Президента Республики Беларусь, постановлениям Совета Министров, распоряжениям Премьер-министра Республики Беларусь, не соответствуют общегосударственным интересам или не имеют достаточного финансового и юридического обоснования, за исключением решений, которые могут быть отменены только Президентом Республики Беларусь.

Министерства и государственные комитеты издают нормативные акты, разнообразные по форме и содержанию. Для всех так называемых ведомственных актов характерны следующие признаки: подзаконный характер; обусловленность специфической компетенцией субъектов их принятия; конкретность предписаний; наличие собственной иерархии, определяемой статусом органа принятия и кругом решаемых вопросов. Обилие и многообразие ведомственных актов порождает необходимость классификации их по различным критериям.

По форме нормативные акты министерств и иных республиканских органов государственного управления Республики Беларусь подразделяются на постановления и приказы. Принимаемые этими органами иные нормативные правовые акты (инструкции, положения, уставы, правила) также утверждаются либо постановлениями, либо приказами (ст. 18 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь). Ведомственными постановлениями регулируются отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности министерств, государственных комитетов и других органов государственного управления, подчиненных Совету Министров. Это нормативные правовые акты, принимаемые коллегиально на основе и во исполнение актов большей юридической силы в пределах компетенции соответствующего республиканского органа государственного управления. В форме приказов издаются нормативные правовые акты функционально-отраслевого характера. Субъектами их принятия являются руководители республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству. Ведомственные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящие межведомственный характер, принимаются республиканскими органами управления только коллегиально в форме постановлений.

В зависимости от сферы правового регулирования ведомственные нормативные акты подразделяются на принимаемые в сфере собственной компетенции органа государственного управления и акты, которые принимаются в порядке делегирования министерствам и государственным комитетам отдельных нормотворческих функций Совета Министров. Практика делегированного нормотворчества министерств не получила в настоящее время широкого распространения. Однако уже издано несколько специальных постановлений Совета Министров Республики Беларусь, которым Правительство уполномочивает тот или иной орган государственного управления на издание нормативного акта по определенному кругу вопросов. В данных нормативных правовых актах Совет Министров указывает орган, которому делегируются нормотворческие полномочия и круг вопросов, который будет подлежать правовому регулированию. Как указывается в ст. 14 Закона Республики Беларусь "О Совете Министров Республики Беларусь» не допускается делегирование полномочий Совета Министров для решения республиканскими органами государственного управления вопросов, относящихся к исключительной компетенции Правительства.

Особое место в системе ведомственных актов занимают так называемые интерпретирующие акты. Строго говоря, они не относятся к нормативным актам. Однако именно эти правовые документы в большинстве случаев играют решающую роль в регулировании правовых отношений. Речь идет о различного рода ведомственных инструкциях, методических рекомендациях, разъяснениях, правилах и т.д. По своей юридической природе эти правовые акты являются квазинормативными, выходя за рамки своего функционального назначения, они устанавливают дополнительные права органов управления, а также обязанности юридических лиц и граждан. Так, в одной только Инструкции Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь о порядке исчисления и уплаты подоходного налога с физических лиц содержится около десяти юридических норм, устанавливающих дополнительные по сравнению с Законом Республики Беларусь "О подоходном налоге с физических лиц" обязанности граждан, связанные с порядком регистрации гражданина в качестве налогоплательщика, с предоставлением соответствующих справок и других документов, со сроками подачи декларации о доходах, с определением видов доходов, не подлежащих налогообложению, и др. Нередко подобного рода акты не только устанавливают дополнительные обязанности субъектов правовых отношений, но и меры ответственности, санкции за нарушение норм самого ведомственного акта. На наш взгляд, интерпретирующие акты министерств и государственных комитетов Республики Беларусь должны распространяться только на служащих данного ведомства, а не устанавливать дополнительные обязанности, ответственность или ограничения прав граждан.

Таким образом, анализ юридической природы ведомственных актов Республики Беларусь позволяет сделать вывод о том, что они должны отвечать целому комплексу требований: быть обоснованными и содержательными, издаваться в строгом соответствии с компетенцией соответствующего органа, иметь правильную пропорцию норм, поручений, заданий и конкретных предписаний, излагать их точным и грамотным юридическим языком.

В качестве примеров можно привести следующие источники административного права. Из постановлений Правительства Республики Беларусь к источникам административного права относятся те, которые содержат административно-правовые нормы. Например, Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 25 октября 1999 г. №1654 «Об утверждении правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства».

Следующим источником административного права являются акты республиканских органов государственного управления (государственных комитетов, министерств): приказы, постановления, инструкции, методические указания, отраслевые стандарты, указания и т.д. [74, с.45] Например, Постановление Министерства юстиции от 14 июля 2000 г. №11 «Об утверждении положения о порядке прохождения стажировки в государственной нотариальной конторе».

Акты местных Советов и местных исполнительных и распорядительных органов также могут быть источниками административно-правовых норм. Е.В. Семашко [134, с.102-107] пишет о том, что при всем многообразии существующих в мире систем местного управления и самоуправления можно выделить две основные модели решения вопросов местного значения.

Первая сложилась исторически преимущественно в англосаксонских странах и некоторых других государствах. Ее особенность состоит в том, что местное население обладает определенной самостоятельностью или даже независимостью в решении своих дел. Вторая модель в различных вариациях преобладает в большинстве стран. Ее суть состоит в том, что местное управление и самоуправление представляет собой часть государственного управления. При этом степень централизации, децентрализации, деконцентрации государственной власти может варьироваться в очень широких пределах. Этим моделям соответствует различная юридическая природа нормативных актов, которые принимаются органами местного управления и самоуправления.

В Конституции Республики Беларусь, как и в конституционном законодательстве многих зарубежных государств, не дается определение местного управления и самоуправления. Называются лишь формы участия граждан в их осуществлении: через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах (ст. 117). Статьи 119 и 120 Конституции Республики Беларусь указывают на жесткую централизацию всей системы местного управления и самоуправления. Согласно ст. 119 руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов. В соответствии со ст. 120 Конституции Республики Беларусь вопросы местного значения решаются местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органы в пределах их компетенции исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, во исполнение решений вышестоящих государственных органов. Кроме того, в ст. 121 определяется исключительная компетенция местных Советов, а в ст. 122 Конституции - порядок отмены решений Советов, в том числе и нормативного характера.

Понятия местного управления и самоуправления раскрываются в Законе Республики Беларусь от 20 февраля 1991 года "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" (в редакции Закона от 10 января 2000 года). В соответствии со ст. 1 Закона местное управление представляет собой форму организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Местное самоуправление в Республике Беларусь - это форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя их интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств (ст. 2 Закона). Определение местного самоуправления представляет собой парафраз соответствующих статей Европейской хартии местного самоуправления. Особенность белорусского законодательства состоит в том, что Советы являются одновременно государственными органами и основным звеном системы местного самоуправления.

Правовые акты органов местного управления и самоуправления имеют комплексный характер. В зависимости от методов правового регулирования они содержат следующие виды норм: регулятивные, охранительные, правоустанавливающие, дозволительные, разрешительные, запретительные и др. Наряду с нормами права большинство актов местных органов управления и самоуправления содержит предписания индивидуального характера, которые могут иметь самостоятельное значение либо носить характер адресного поручения, направленного на реализацию данного нормативного акта.

На основании анализа Конституции Республики Беларусь, Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", Закона Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь", других законодательных актов и обобщения практики нормотворческой деятельности органов местного управления и самоуправления нормативные акты можно классифицировать по различным основаниям на следующие виды.

По субъектам принятия можно выделить:

- акты местных Советов депутатов;

- нормативные акты местных исполнительных и распорядительных органов;

- нормативные акты органов территориального общественного самоуправления.

Решения местного Совета принимаются на сессиях Совета большинством голосов от числа избранных депутатов. В соответствии с законодательством Республики Беларусь сессии Совета созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Подписывает решение местного Совета его Председатель. Заседания местных исполнительных комитетов проводятся по мере необходимости, но, как правило, два раза в месяц. Решения исполкома принимаются на его заседаниях простым большинством голосов от утвержденного состава исполкома. Подписываются решения местного исполнительного комитета Председателем и Управляющим делами исполкома.

Нормативные акты местных исполнительных и распорядительных органов принимаются в гораздо большем количестве, чем акты Советов. Анализ решений местных органов управления и самоуправления, опубликованных в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь в 2000, 2001 и в первом полугодии 2002 года, показывает, что решения Советов составляют около 28 % от общего числа актов. В то же время существует определенный круг вопросов, которые отнесены Конституцией Республики Беларусь к исключительной компетенции местных Советов депутатов:

- утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;

- установление местных налогов и сборов;

- определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;

- назначение местных референдумов (ст. 121).

Органы территориального общественного самоуправления наиболее эффективно в настоящее время работают на территориях сельских и поселковых Советов: старосты, общественные комитеты по делам несовершеннолетних и т.д. Однако решения, которые принимаются данными органами, редко обретают нормативную форму. Кроме того, отсутствует механизм обеспечения обязательности действия правовых актов органов территориального общественного самоуправления.

По наименованию принимаемых нормативных правовых актов местных органов управления и самоуправления их можно классифицировать на:

- регламенты;

- программы;

- положения;

- инструкции;

- уставы.

Все перечисленные виды актов местных органов государственного управления и самоуправления не имеют самостоятельной юридической формы и утверждаются решениями местных Советов депутатов либо исполкомов (ст. 19 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь").

В зависимости от содержания нормативные акты местных исполнительных и распорядительных органов подразделяются на:

- финансовое законодательство (цены, тарифы, местные налоги и сборы);

- акты о порядке управления коммунальной собственностью;

-акты по отдельным отраслям управления;

-нормативные акты, определяющие структуру, правовой статус государственных служащих органов местного управления и самоуправления.

Наиболее распространенными среди перечисленных актов являются решения местных Советов депутатов и исполкомов по проблемам отдельных отраслей управления: здравоохранения, землепользования, градостроительства, охраны общественного порядка и др. Как показывает анализ нормативных актов местных органов управления и самоуправления, опубликованных в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь в 2001 году и в первой половине 2002 года, акты по отдельным отраслям управления составляют 44 % от общего числа нормативных актов, финансовое законодательство - 40 %, акты о порядке управления коммунальной собственностью - 9 % и нормативные акты, определяющие структуру, правовой статус государственных служащих органов местного управления и самоуправления, - 7 %.

По сфере действия выделяются:

- локальные нормативные правовые акты, которые распространяются на служащих данного органа местного управления или самоуправления;

- акты, действие которых распространяется на всю территорию соответствующей административно-территориальной единицы или самоуправляющейся общности.

К локальным актам относятся: положения о структурных подразделениях, положения о должности руководящих работников, должностные инструкции специалиста, служащего аппарата управления, приказы. Положение о структурном подразделении представляет собой локальный нормативный правовой акт, определяющий место каждого функционального подразделения в общей структуре управления и устанавливающий его задачи, функции, полномочия, подчиненность, ответственность, взаимоотношения с другими органами управления по вертикали и горизонтали и другие организационно-правовые формы деятельности. Положение о структурном подразделении позволяет устанавливать и поддерживать рациональный порядок выполнения управленческих работ, определять оптимальную структуру местных органов государственного управления, распределять управленческие функции между различными звеньями государственного аппарата. Кроме того, оно служит нормативным правовым документом, определяющим в значительной степени распределение обязанностей между отдельными работниками, а также основанием для разработки должностных инструкций конкретных работников.

Дискреционные полномочия местных органов управления и самоуправления по изданию нормативных правовых актов, действие которых распространяется на юридических лиц и граждан соответствующей административно-территориальной единицы или самоуправляющейся общности должны быть строго очерчены в законодательстве о местном управлении и самоуправлении. Свобода усмотрения при принятии подобного рода актов должна быть сведена до минимума. Данное требование соответствует международной практике. Например, даже в Великобритании, где местное самоуправление имеет многовековую историю, для издания подзаконных актов (by-law) требуются не только статутарные полномочия, но и согласие соответствующего министерства. Таким образом, нормативные акты органов местного управления и самоуправления, устанавливающие права и обязанности граждан, должны издаваться только на основании или во исполнение законов Республики Беларусь, актов, имеющих силу закона, или на основании республиканского законодательства. При издании локальных нормативных актов, определяющих структуру, функции органов местного управления и самоуправления, обязанности должностных лиц, допускается большая свобода усмотрения: они не должны противоречить действующему законодательству.

В целом же можно сделать вывод, что нормоустановительная деятельность органов местного управления и самоуправления в перспективе должна носить сугубо локальный либо правоприменительный характер.

В соответствии со ст.122 Конституции Республики Беларусь местные Советы и местные исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории. Например, Решение Витебского областного исполнительного комитета от 21 января 1997 г. №18 «Об установлении суммы средств, подлежащих взысканию за сутки содержания административно-арестованных в изоляторах временного содержания и специальных приёмниках органов внутренних дел области».

Акты местных Советов и местных исполнительных и распорядительных органов также могут быть источниками административно-правовых норм.

К источникам административного права следует отнести заключения Конституционного Суда Республики Беларусь, постановления Пленума Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь.

Относительно актов Конституционного Суда необходимо отметить следующее.

Судебный конституционный процесс в сравнении с иными процессуальными отраслями характеризуется особой природой итоговых решений, принимаемых посредством конституционного судопроизводства. Заключения Конституционного Суда - это не столько правоприменительные акты, сколько нормативные акты судейского правотворчества, принятые по правилам юрисдикционной процедуры. Такой подход основывается на понимании того, что процесс в Конституционном Суде следует рассматривать не только в виде юрисдикционной деятельности, но и через своеобразную форму судейского нормотворчества.

Вместе с тем, суды не являются правотворческими органами в классическом понимании этого термина. Однако правотворчество (нормотворчество) – это деятельность, направленная на принятие новых нормативных актов, на внесение изменений и дополнений в действующие нормативные акты и их отмену. Поскольку Конституционному Суду Республики Беларусь присущ последний вид правотворчества, он фактически выполняет квазиправотворческую функцию.

Итоговое решение Конституционного Суда Республики Беларусь, как установлено статьей 38 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь», является решением в последней инстанции, оно не может быть никем отменено и изменено, обжаловано либо опротестовано, в том числе и самим Судом (за исключением двух законодательно предусмотренных в статье 42 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь» оснований). Следует заметить, что указанный характер имеют только заключения о признании нормативных актов неконституционными, и никакие другие виды решений Конституционного Суда.

Нормативный характер заключений Конституционного Суда Республики Беларусь объясняется особенностями предмета судебного разбирательства, поскольку при рассмотрении конкретных дел в отличие от иных судов Конституционный Суд исследует не фактические обстоятельства, а нормативные акты, постольку судебное решение об оценке нормативного акта, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, по логике вещей не может быть ничем иным, как нормативным актом, производным от исследуемого закона, указа и т.д.

В качестве примера заключения Конституционного Суда Республики Беларусь, являющегося источником административного права, можно привести следующий акт: «О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 5 Кодекса об административных правонарушениях»: Заключение Конституционного Суда Республики Беларусь от 24 октября 1994 г.

В ряде случаев постановления Пленума Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь оказывают регулирующее воздействие на административно-правовые отношения.

Поскольку постановления Пленумов во всех случаях являются лишь формой разъяснения судебной практики, т.е. по сути выполняют роль субсидиарных толкований, их нельзя именовать актами правосудия. В данном случае речь идет о специфической деятельности судов высшей инстанции (вне рамок отправления правосудия) по целенаправленному анализу и обобщению решений нижестоящих судов, связанных с рассмотрением конкретных дел. Законодательная регламентация относительно постановлений Пленумов Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда определена статьями 47, 49 Закона «О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь» и статьей 15 Закона «О хозяйственных судах в Республике Беларусь», а также статьями 2, 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Как правило, постановления принимаются в связи с возникшими на практике проблемами: различным толкованием нормы; принятием новой нормы, существенно изменяющей уже существующую; множественностью судебных ошибок; пробелами в правовом регулировании.

Также нет никаких формально-юридических оснований относить решения высших судебных инстанций по конкретным делам к источникам белорусского права, тем более рассматривая их в качестве прецедента. Безусловно, такие судебные решения становятся важнейшим ориентиром для всей последующей судебной деятельности, однако никакого законодательного правила, обязывающего суды и иные государственные органы следовать им в Республике Беларусь не существует. Решения по конкретным делам, необходимо признать, имеют обязательную юридическую силу только применительно к рассмотренному делу, хотя на практике представляют собой нечто большее. Речь не идет о прецеденте в его истинном значении, а всего лишь о показательном примере того, как следует решать такое дело иным судам. Решения высшего судебного органа авторитетно «подсказывают» нижестоящим судам должные варианты толкования и применения правовых норм, не более того. Такого рода «прецеденты» в неявной форме признавались и функционировали всегда в отечественной (советской и постсоветской) правовой системе, что, безусловно, способствовало формированию и обеспечению единства судебной практики. В качестве примера можно привести постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 25 марта 1999 года №1 «О практике применения судами законодательства, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях».

К источникам административного права можно отнести и акты международного права. На это указывает, в частности, ст.8 Конституции Республики Беларусь, в которой говорится, что «Республика Беларусь признаёт приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства». Это положение можно отнести и к актам, заключаемым между участниками стран СНГ, в том числе связанным с некоторыми вопросами безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения и др.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что отрасль административного права основывается на самых различных источниках административно-правовых норм, характеризующиеся чрезвычайной множественностью и многообразием.