2.2 Правовая основа местного самоуправления муниципального образования г. Оренбург в настоящее время.

В соответствии со ст.4 Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.²⁷

Правовая основа местного самоуправления Российской Федерации в целом и Оренбургской области в частности представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления. Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру. Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы. Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция Российской Федерации, Федеральные законы (Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²⁸,), указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. Таким образом, в соответствии с действующей системой правового урегулирования российского местного самоуправления муниципальные нормы могут содержаться в следующих муниципальных нормативно-правовых актах:

1. Уставе муниципального образования.

2. Решениях Представительного органа муниципального образования.

3. Постановлениях Главы муниципального образования.

4. Постановлениях Главы администрации муниципального образования.²⁹

Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Официальное и публичное закрепление местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти, в отечественном законодательстве произошло лишь в 90-е годы. В 1990 г. Верховный Совет СССР принял Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", в 1991 г. в РСФСР был утвержден Закон о местном самоуправлении, а в 1993 г. принципиальные положения о местном самоуправлении были закреплены в Конституции Российской Федерации.

12 августа 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В субъектах Федерации было принято немало своих законов и иных актов.

Однако принятые в 90-е годы федеральные законы и законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления не сняли проблемы повышения качества правового регулирования местных дел.

О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорилось в Указе Президента РФ "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 года N 1370³⁰.

В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

Для решения этих проблем и был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он должен был вступить в силу с 1 января 2006 года. Закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Однако по данным Минрегионразвития, с 1 января 2006 года всего 46 из 88 регионов начали реализацию в полном объеме нового закона.

Вступление нового закона в силу в полном объеме означает, что муниципалитеты в этих регионах с 1 января 2006 года обязаны выполнять все 27 полномочий, которые закон передает от региональных властей к местным, в том числе и в такой болезненной сфере, как ЖКХ.

По новому закону о местном самоуправлении на всей территории России (кроме Ингушетии и Чечни, где границы между республиками не определены) были образованы почти 25 500 муниципальных образований четырех видов: сельские и городские поселения, городские округа и сельские районы. В процессе нарезки границ муниципальных образований муниципалитетами стали многие поселения, в которых никогда не было самоуправления, а жизнь раньше организовывалась, как правило, районными властями.

Поправки в закон о местном самоуправлении, принятые Госдумой осенью 2005 года, дали возможность региональным властям отложить полный переход власти на места до 2009 года, установив переходный период, в течение которого местные власти должны научиться руководить³¹.

15 марта 2014 в первом чтении был принят федеральный закон № 469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающий концептуальные изменения правовой основы местного самоуправления в стране³².

Предложено внести возможность установления двухуровневой системы местного самоуправления в крупных городах – создание городских округов с внутригородским делением, где внутригородские районы будут отдельными муниципальными образованиями. Законопроект направлен на более четкое разделение вопросов местного значения городских и сельских поселений. Предложено «разгрузить» сельские поселения, передав часть их обязанностей на уровень муниципальных районов. Граждане будут избирать на прямых муниципальных выборах только депутатов сельских и городских поселений, городских округов и внутригородских муниципальных районов, а также глав сельских поселений. Главы более крупных муниципалитетов будут избираться местными представительными органами из своего состава, а главы администраций (сити-менеджеры) в этом случае назначаться по контракту. В связи с этой инициативой можно с уверенностью говорить, что грядет масштабное обновление законодательной основы организационных основ муниципальной власти за весь период действия Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Одновременно вызывает беспокойство тот факт, что в случае принятия этого законопроекта произойдет резкое сокращение сферы применения прямых муниципальных выборов, что не приблизит, а отдалит народ от власти, увеличив разрыв между ними³³.

Таким образом, юридическая база функционирования местного самоуправления в Российской Федерации в целом и в Оренбургской области в частности является "многослойной" и состоит из целого ряда взаимосвязанных правовых актов.

Во-первых, это Конституция Российской Федерации, как я ст.12, так и ст.130-133 гл.8 "Местное самоуправление". В ч.1 ст.72 говорится о том, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации системы местного самоуправления. Статья 32 закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Статья 33 право на обращение в органы местного самоуправления. В пункте 2 ст.8 выделена муниципальная форма собственности, в п.2 допускается муниципальная собственность на землю и другие природные ресурсы. ³⁴

В систему законодательного обеспечения местного самоуправления входит Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Будучи базовым, он не отменяет действие других федеральных законов, касающихся данной сферы (например, Федеральный закон от 25.09.97г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»³⁵ и другие). В свою очередь другие федеральные законы также могут регулировать те или иные стороны деятельности местного самоуправления (в области образования, культуры, здравоохранения, жилого фонда, предпринимательства, защиты прав потребителей и т.д.), их взаимоотношений с государственными органами, хозяйствующими субъектами. Таковы, например, ст.4, 8, 16, 17, 18, 19 Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации"³⁶, ст.6, 17, 21 Федерального закона "О товариществах собственников жилья"³⁷ и др.

На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах - указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации.³⁸

Таким образом, на протяжении последних 20 лет процесс упорядочения местных общественных отношений на федеральном уровне осуществлялся в рамках следующей схемы:

1. принятие базового, рамочного Федерального закона, закрепляющего общие принципы организации местного самоуправления в РФ;

2. издание в соответствии с базовым законом специализированных актов, направленных на нормативное упорядочение отдельных сфер местного самоуправления;

3. принятие отраслевых законов, закрепляющих права муниципальных органов в разных областях правового регулирования³⁹.

Широкой компетенцией в сфере местного самоуправления обладают субъекты Российской Федерации. Базовыми актами здесь являются их конституции и уставы.

Устав муниципального образования города Оренбург содержит основные положения реализации населением г. Оренбурга права на местное самоуправление.

Устав определяет формы осуществления этого права: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата Оренбургского городского Совета, вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан; опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.⁴⁰

Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования доверяет право решать вопросы местного значения. Согласно Уставу г. Оренбурга структуру органов местного самоуправления составляют Оренбургский городской Совет, Глава города Оренбурга, администрация города Оренбурга, Счетная Палата г. Оренбурга. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений и дополнений в Устав.

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности города Оренбурга, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством осуществляется населением и органами местного самоуправления города.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями: 

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образования;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации; 8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

 9) иными полномочиями в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, уставами муниципальных образований.

Помимо Устава действуют следующие нормативные правовые акты:

- Закон Оренбургской области от 21 февраля 1996 года «Об организации местного самоуправления в Оренбургской области»;

- Закон Оренбургской области от 07.05.2001 № 206/267-П-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»;

- Закон Оренбургской области от 12.05.2004 № 115/177-Ш-ОЗ «О выборах глав местного самоуправления Оренбургской области»;

- Закон Оренбургской области от 12.09.1997 №130/32-03 «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления»;

- Постановление Правительства Оренбургской области от 01.09.2009 № 469-п «О мерах реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;

- Указ Губернатора Оренбургской области от 29.09.2009 № 210-ук «О порядке выделения грантов городским округам и муниципальным районам Оренбургской области по результатам оценки показателей эффективности деятельности».⁴¹

Таким образом, процесс осуществления своей деятельности органами местного самоуправления в Оренбургской области полностью регламентирован как нормативными актами федерального значения, так и непосредственно законами и Уставом Оренбургской области.