Глава 1. Местное самоуправление в Москве: общий взгляд

Москвичам необходимо местное самоуправление,

которое будет выражать их интересы

Из выступления Мэра Москвы С. Собянина

на VI съезде муниципальных образований города Москвы

В числе проводимых в настоящее время реформ важнейшее место занимает реформа местного самоуправления (далее – МСУ). Трудная судьба этого института обусловлена меняющимися политическими установками, сменой теоретических взглядов, осмыслением собственного и зарубежного опыта. Реформирование этого вида управления в России в период происходящей трансформации общественного строя происходит в условиях поиска новых форм и методов работы. При этом даже многие специалисты органов власти и управления не понимают внутреннее устройство реформируемых органов, их место и роль в отечественной системе государственного и муниципального управления.

На сегодняшний день МСУ представляет собой один из элементов организации публичной власти, специфика которой заключается в его двойственной политической природе. В институциональном аспекте органы МСУ интегрированы в единый гос. механизм управления страной. МСУ имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом. В функциональном аспекте МСУ является формой политической самоорганизации локальных сообществ. В организационном плане муниципальная власть отличается гибкостью и значительным разнообразием, обусловленным особенностями исторического развития, составом населения, административно-территориальным делением государства и типом политической системы.

Институт МСУ относится к основам конституционного строя Российской Федерации, является одним из элементов правового государства и служит важной гарантией обеспечения прав граждан на участие в управлении делами государства и местного сообщества. В свое время Э. Мейер, У. Аренс, О. Лабанд, Л. Велихов считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, и что община является основополагающей по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. Право же местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами реализуется как раз через институт МСУ.

Природа современной российской модели МСУ, которая закладывалась на российской почве сотни лет, обобщалась в различных политико-правовых теориях, имеет двойственный характер, сочетая в себе и государственную и общественную составляющие, и раскрывается посредством анализа его характерных признаков: обеспечение местного интереса; хозяйствование в интересах жителей муниципального образования; использование форм прямой демократии, активного участия широких слоев населения в деятельности органов МСУ; наличие определенной сферы деятельности, предметов ведения; стремление населения муниципального образования к внутренней связи с потребностью самим определять свою судьбу.

В течение последнего десятилетия в Российской Федерации постепенно формируется современная система МСУ. В Конституции РФ и федеральных законах закреплены основные принципы и черты российской модели организации МСУ. Сформированы организационные, политико-правовые условия создания и функционирования органов МСУ. Россия ратифицировала Европейскую хартию МСУ, многие идеи и положения которой положены законодателями в основу концепции построения отечественной системы МСУ.

Основным международно-правовым актом, регулирующим муниципально-правовые отношения, является Европейская хартия МСУ (Страсбург, 15 октября 1985 года), подписанная Российской Федерацией 28 февраля 1996 г. и ратифицированная в 1998 году (Федеральный закон от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления»). Многие идеи и положения Европейской хартии положены законодателями в основу концепции построения системы МСУ в нашей стране. В Европейской хартии МСУ в статье 3 «Понятие местного самоуправления» определено:

1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность его органов регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения.

2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Правовые нормы Европейской хартии МСУ, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение – обязательное условие для присоединения к ней любого государства Европы. Некоторые положения Европейской хартии о МСУ следует считать теоретическим обоснованием современной концепции муниципальной реформы в России.

Так, близкой трактовки понятия МСУ придерживается и Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он подчеркивает (ст.1), что МСУ составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ определил особенности организации МСУ в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Организация МСУ в крупнейших городах является наиболее сложной как с практической, так и с теоретической точек зрения. И, если начало становления местного самоуправления в Санкт-Петербурге связывается с принятием Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» от 23 июня 1997 года и выборами в муниципальные советы, состоявшимися в сентябре 1997 года, то в Москве аналогичный закон «Об организации местного самоуправления в городе Москве» принят 6 ноября 2002 года, а выборы в муниципальные собрания прошли лишь в марте 2004 года.

Несмотря на то, что руководство города Москвы придает большое значение проблемам организации МСУ и в последние годы сделаны довольно значительные шаги в разграничении полномочий между органами гос. власти и органами МСУ, последние лишены возможности предоставления населению муниципальных услуг и участия в управлении городом, в серьезном укреплении нуждается его финансово-экономическая база. Очевидно, что Москва находится в самом начале пути развития МСУ.

Особенности организации МСУ в городе Москве на сегодняшний день являются недостаточно изученными. Специальных научных трудов, монографий по данной проблеме пока нет. Практически отсутствуют серьезные исследования реально возможных границ централизации и децентрализации в крупных городских агломерациях, как отсутствует и прогнозирование практических последствий использования той или иной модели. Тем самым остро ощущается необходимость изучения данных вопросов, результаты которого могли бы создать базу для дальнейших практических шагов по формированию адекватных механизмов МСУ в городах федерального значения.

Анализ литературы и периодической печати показал, что теоретическое и эмпирическое исследование целого ряда вопросов, касающихся специфики и проблем организации МСУ в условиях реформирования, не получило достаточного и всестороннего освещения. Практика поставила перед теорией актуальные вопросы, которые требуют своего решения. В периодической печати регулярно описывается практика реформы МСУ, однако, как правило, рассматриваются отдельные аспекты таковой – бюджет и финансы, вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организация коммунального хозяйства и социальной сферы, уставов муниципальных образований, кадров. Практическая значимость работы заключается в обобщении опыта становления МСУ в городе Москве, определении основных направлений развития системы МСУ внутригородского муниципального образования в городе Москве.

Москва находится в части построения власти в уникальном положении. Во всех крупных городах России, не считая Санкт-Петербурга, на районном уровне вообще отсутствует какое-либо МСУ, даже в городах-миллионниках. Там в целом орган власти единый, единое МСУ охватывает весь город, всю городскую систему власти. Москва же, как город федерального значения, обладает и муниципальными, и государственными полномочиями, поэтому у нас два уровня власти – это городской уровень власти и муниципальный. С одной стороны, городу Москве требуется организовать самоуправление со своими вопросами местного значения, со своими полномочиями, с другой – необходимо исполнять гос. полномочия и сохранять единство городского хозяйства.

Мы должны с вами выработать модель местной власти, которой обеспечивается причастность жителей к делам города.

И в то же время не допустить разрушения единства городского хозяйства, что, с другой стороны, приведет к другим

негативным последствиям.

Из выступления Мэра Москвы С. Собянина

на VI съезде муниципальных образований города Москвы

В числе таких особенностей выделяют неделимость многих объектов социальной инфраструктуры, значительную неравномерность размещения объектов социальной и производственной инфраструктуры, размытость территориальных границ реальных «сфер обитания» жителей, связанных с удовлетворением их различных потребностей, невозможность рассмотрения многих объектов, непосредственно удовлетворяющих потребности населения, как объектов местного значения, большое количество объектов культурного наследия страны.

Эти особенности существенно осложняют организацию МСУ в столице. Масштаб города федерального значения затрудняет решение всех вопросов местного значения на общегородском уровне, а созданию внутригородских муниципальных образований препятствуют условность границ и сложность формирования местного сообщества – территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.

Проблемы организации управления крупными городами характерны для всех государств, имеющих в своем составе крупнейшие мегаполисы.