Вопросы для самоконтроля:
1. Расскажите об организации и особенностях местного самоуправления в городе Москве в период 1991-2003 годы.
2. Расскажите об организации и особенностях местного самоуправления в городе Москве после 2003 года.
3. Расскажите об изменениях в организации местного самоуправления в городе Москве после 2012 года.
4. Раскройте основные изменения в полномочиях органов местного самоуправления в связи с принятием новых законодательных актов в городе Москве в 2012-2013 годах.
5. Самостоятельно сформулируйте 5-6 причин фактического «недоверия» представительным органам власти в городе Москве (в связи с не передачей им «серьезных» полномочий органов государственной власти).
3.2. Особенности организации местного самоуправления в Москве с учетом изменения границ в 2012 году
В предыдущем разделе мы указали, что фактически закон «Об организации местного самоуправления в городе Москве» закрепил двойственность муниципального (муниципальные образования) и территориального (районы) деления в Москве и разграничил полномочия органов МСУ. На одной и той же территории действует муниципальная власть (Совет депутатов и администрация муниципального округа) и государственная исполнительная власть (управа района) (рис.3.6).
Рис. 3.6. Организация власти в «старой» Москве
В декабре 2011 года столичные парламентарии вместе со своими коллегами из Подмосковья утвердили соглашение об изменении границ между двумя субъектами РФ: Москвой и Московской областью. В соответствии с данным соглашением с 1 июля 2012 года к столице перешли 148 тысяч гектаров новых территорий, что увеличило площадь города в 2,4 раза. Стоит напомнить, что инициатива о расширении границ Москвы принадлежала тогдашнему президенту России Д.А. Медведеву, который выдвинул соответствующее предложение в июне 2011 года.
Надо заметить, что объединение территорий являлось отнюдь не одномоментным процессом. Для того чтобы де-юре и де-факто состоялось изменение границ, нужно было провести вдумчивую и кропотливую работу: собственно, поэтому начало исполнения соглашения было определено вторым полугодием 2012 года. В конце марта 2012 года в Московской городской Думе прошло совместное заседание комиссий по гос. строительству и МСУ, по безопасности и по законодательству, которое было посвящено рассмотрению четырех законопроектов, имеющих важное значение для упомянутого вопроса. Столичные депутаты обсудили и внесли необходимые поправки и изменения в Устав города Москвы, в законы «О территориальном делении города Москвы», «Об организации местного самоуправления в городе Москве» и «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве». В дискуссии приняли участие и представители исполнительной власти столицы: так, общий доклад по теме встречи представила заместитель мэра Москвы, полномочный представитель мэра в МГД А. Ракова.
Прежде всего, следует отметить, что в состав Москвы в связи с расширением границ с июля 2012 года вошло 21 новое муниципальное образование, ранее принадлежащее Московской области. При этом данную задачу было решено осуществить наиболее мягким способом, как для жителей означенных территорий, так и жителей Москвы – с сохранением статуса, наименования и границ муниципальных образований. Но в связи с тем, что на присоединенных территориях существовало иное распределение полномочий между структурами исполнительной власти и органами МСУ, было предложено ввести новый термин для наименования некоторых административно территориальных единиц – «поселение».
Под поселением понимаются объединенные общей территорией населенные пункты, совпадающие по своим наименованиям и границам с внутригородскими муниципальными образованиями (ВМО); таким образом, поселения существуют наряду с районами Москвы – и так же, как и районы, входят в состав крупного административного округа (на присоединенных территориях образованы два новых административных округа, в настоящее время в качестве управляющего органа реально сформирована одна префектура Троицкого и Новомосковского административных округов).
Из 21 муниципального образования, которые присоединялись к существующим в городе 125 ВМО, как раз 19 являлись поселениями, а два других – это так называемые городские округа (г.о. Троицк и г.о. Щербинка).
Рис. 3.7. Организация власти на территории «новой» Москвы
Больше всего нюансов и аспектов содержал как раз процесс унификации старых и новообретенных внутригородских муниципальных образований города. С 1 июля 2012 года в Москве все ВМО поделились на три вида: муниципальные округа, а также городские округа и поселения. И для каждого вида ВМО был установлен свой перечень вопросов местного значения. Дело в том, что список гос. полномочий органов МСУ в Московской области отличаются от аналогичного списка в нашей столице. Кроме того, бюджеты органов МСУ в двух соседствующих регионах также формируются по-разному. В Москве состоялись выборы депутатов муниципальных Собраний внутригородских муниципальных образований (ВМО), в то время как в Подмосковье депутатский корпус на местах продолжал свою работу. Эти отличия и определяют разный порядок организации местной власти. Присоединенные муниципальные образования сохраняют свой текущий статус, структуру органов МСУ, а также муниципальное имущество и источники собственных доходов местных бюджетов, при этом доходы городских округов и поселений есть не ниже тех, которые они получали до присоединения к Москве.
Еще одно важное нововведение касается наименований органов МСУ в столице – их тоже сделали едиными. Как известно, в городе на местах работали муниципалитеты и муниципальные Собрания. С июля 2012 года данные структуры стали называть соответственно «администрацией муниципального округа (городского округа, поселения)» и «Советом депутатов муниципального округа (городского округа, поселения)». По-иному стали именоваться и руководители органов МСУ – теперь это главы администраций, главы Советов депутатов, главы муниципальных округов, городских округов и поселений. Данное предложение было единогласно одобрено членами Совета муниципальных образований города Москвы.8
Надо сказать, что при обсуждении проектов депутаты большую часть внимания уделили терминологическим вопросам. Так, некоторым показалось важным выяснить, насколько удобным является сохранение таких понятий, свойственных присоединяемым территориям, как «хутор», «поселок», «деревня». Не секрет, что в Московской области данные термины имеют большое распространение. Высказывались предложения обозначить их более привычными для московских жителей наименованиями – ввести, например, единое понятие «населенный пункт». Но, по словам заместителя мэра Москвы, полномочного представителя мэра в МГД А. Раковой, ничего менять не следует, дабы не причинять дополнительные неудобства местным жителям.
Вообще, главным для столичных властей при подготовке проектов было как раз стремление осуществить процесс объединения таким образом, чтобы жители не чувствовали лишнего дискомфорта от преобразований. Именно поэтому многое из того, что было характерно для нынешнего устройства присоединенных территорий, осталось и после оформления всех фактических и юридических формальностей. Например, те же полномочия органов МСУ – в отличие от своих московских коллег представители подмосковной муниципальной власти могут заниматься такими вопросами, как организация в границах городского округа электроснабжения, водоснабжения, снабжения населения топливом или обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилищными помещениями в соответствующем муниципальном фонде. Такое право определено Федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и оно осталось закрепленным за органами МСУ на новых территориях.
В ходе обсуждения соглашения об изменении границ города Москвы в выступлении первого заместителя начальника Главного управления МЧС России по городу Москве Ю. Беседина было посвящено теме безопасности. Он подчеркнул, что на присоединяемых территориях, как правило, отсутствуют привычные для Москвы аварийно-спасательные формирования. Между тем для поддержания столичного стандарта безопасности этот вопрос необходимо было проработать очень тщательно.