1.3. Основные черты административно – правовых отношений.

Итак, в самом общем виде административно-правовое отношение представляет собой урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, стороны кото­рого выступают в качестве носителей взаимных прав и обязаннос­тей, установленных и гарантированных административно-право­вой нормой.

Налицо выражение одной из существенных особенностей административно-правовых отношений, а именно то, что они представ­ляют собой не любое общественное отношение, а управленческое, получившее юридическую, в нашем случае — административно-правовую окраску.

Уже одно это обстоятельство напоминает об особой сфере их возникновения (механизм функционирования исполнительной власти), о специфике средств административно-правового регули­рования (императивность и односторонность волеизъявлений субъектов управления), о содержании самих административно-правовых норм и т.д. Иначе говоря, в административно-правовом отношении прямо находят свое выражение особенности как пред­мета, так и метода административного права.

В чем же конкретно состоят особенности административно-пра­вовых отношений.

1. Широко распространено мнение, что административно-пра­вовые отношения в отличие от иных правовых отношений (прежде всего, гражданско-правовых) являются властеотношениями, т.е. построенными на началах «власть — подчинение». Подобная их оценка имеет определенные основания, так как для администра­тивно-правовых отношений характерно отсутствие юридического равенства сторон. Это действительно так, ибо административно-правовое отношение невозможно без участия в нем соответствую­щего представителя исполнительной власти (исполнительного ор­гана, должностного лица), обладающего такими полномочиями, каких нет у другой стороны. Данный признак предопределен важ­нейшими приоритетами государственно-управленческой деятель­ности. Однако он является доминирующим не только для админи­стративно-правовых отношений. Достаточно указать на порядок возникновения многих финансовых (особенно налоговых) правоот­ношений, отношений в природоохранной сфере, в сфере предпри­нимательства и т.п., чтобы и их характеризовать в качестве « властеотношений ».

2. Природа государственно-управленческой деятельности, в процессе которой реализуется исполнительная власть, непремен­но требует наличия особого субъекта, способного быть наделенным властью и возможностями ее практического использования. Административно-правовые отношения, в которых опосредуется исполнительная власть, всегда в качестве одной из своих сторон (участников) имеют такого субъекта. Это — определяемые адми­нистративно-правовыми нормами исполнительные органы (должностные лица), которых эти нормы наделяют соответствующим объемом властных полномочий, необходимых для осуществления задач и функций исполнительной власти. Именно в их руках кон­центрируется власть в виде «единой управляющей воли», ставя их одновременно в приоритетное положение по отношению к дру­гой стороне. Следовательно, административно-правовое отноше­ние имеет специфическое субъектное выражение, т.е. в нем есть субъект, формулирующий соответствующие волеизъявления, ад­ресуемые другой стороне. И это вполне понятно, так как речь идет о реализации государственной власти в ее исполнительном варианте.

Фактически все это означает, что в административно-правовых отношениях прямо и непосредственно выражаются воля и интере­сы государства, иначе говоря, публично-правовой, т.е. государст­венный, интерес. Административно-правовые отношения прямо связаны с обеспечением управленческих целей и задач государст­ва. Но такого рода задачи не могут выполняться гражданами, него­сударственными объединениями. Они по силам только такому субъекту, который, во-первых, действует от имени государства и, во-вторых, является носителем соответствующих полномочий го­сударственно-властного характера.

Именно поэтому в административно-правовом отношении одной из сторон всегда является официальный и полномочный субъект исполнительной власти (исполнительный орган, долж­ностное лицо). А это означает, что, несмотря на то, что в правовых отношениях подобного рода практически могут участвовать самые различные стороны, в них всегда имеется обязательная сторона.

Из этого, в частности, вытекает и следующая особенность административно-правовых отношений: они не могут возникать между гражданами или негосударственными объединениями.

3. Административно-правовые отношения, как и все иные правоотношения, имеют свой объект. Его понимание связано с сущ­ностными чертами государственно-управленческой деятельности, а именно: управление всегда предполагает соподчиненность воль. Практически это означает подчинение воли участников совмест­ной деятельности (общественная жизнь является таковой) единой управляющей воле. С одной стороны — авторитет или господствующая воля субъекта управления, а с другой — подчинение ей воли всех иных участников регулируемых управленческих отношений. Отсюда и властный характер этих отношений, причем власть (ав­торитет) является средством волевого регулирования управленчес­ких процессов. Но в этих процессах участвуют люди, наделенные волей и сознанием; именно они совершают определенные, предпи­санные административно-правовыми нормами действия или воз­держиваются от них. А отсюда следует, что объектом администра­тивно-правового отношения является воля, сознание и опосредо­ванное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализа­ции исполнительной власти.

Иногда в качестве объекта административно-правового отноше­ния называют какой-либо материальный предмет (например, ору­дие правонарушения), забывая при этом, что административно-правовому регулированию подвергается не вещь, а действия чело­века по отношению к этой вещи. Ярким примером, подтверждаю­щим данный обобщающий вывод, могут, например, служить Пра­вила дорожного движения РФ, утвержденные Правительством РФ. Очевидно, что объектом возникающих на основе этих правил административно-правовых отношений являются не автомобили, не дороги, а поведение (действия) пешеходов, водителей транспорт­ных средств.

4. Административно-правовые отношения, будучи по своей сути управленческими, имеют широкую сферу для своего возник­новения, изменения либо прекращения. Это — сфера государст­венного управления — понятие, границы которого и раньше, и в современных условиях определяются объемом и направленностью практической деятельности по реализации исполнительной влас­ти. Судить о ней можно, например, руководствуясь ст. 114 Консти­туции РФ, в которой в самой общей форме определяются основные направления деятельности Правительства РФ, осуществляющего исполнительную власть в РФ, находясь на вершине ее системы. Это — обеспечение и осуществление единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, соци­ального обеспечения и экологии; осуществление управления феде­ральной собственностью, мер по обеспечению обороны страны, го­сударственной безопасности, реализации внешней политики, мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собст­венности и общественного порядка, борьбе с преступностью³.

Следовательно, сфера государственного управления охватывает все основные направления экономической, социально-культурной и административно-политической работы, в которой задействова­ны сотни тысяч различного рода производственных и непроизвод­ственных, государственных и негосударственных коллективов, миллионы граждан. И уже в силу этого обстоятельства она создает широчайший простор для административно-правовых отношений, живительной базой для которых является управляемая сфера госу­дарственной и общественной жизни.

Кроме того, в административно-правовых отношениях всегда находят свое выражение все основные качества, присущие государ­ственно-управленческой деятельности, а также интересы, выра­жаемые в процессе практического осуществления этого вида госу­дарственной деятельности. Фактически все, что специфично для исполнительной власти и механизма ее практической реализации, непременно находит, хотя и в различных вариантах, непосредст­венное проявление в этих правоотношениях. И это очевидно, ибо имеется в виду государственный (публично-правовой) характер обеспечения должной согласованности поведения людей и их объединений в сфере, управляемой государством.

5. Сфера государственного управления — поле практической деятельности исполнительных органов и должностных лиц, вы­ступающих от имени этих органов. Из этого утверждения выте­кает полностью подтверждаемый практикой вывод о том, что в границах названной сферы нередко возникают правоотношения иного рода (например, финансово-правовые, земельно-правовые, природоохранные, предпринимательские и даже гражданско-пра­вовые). И в этом нет ничего необычного, так как, во-первых, ад­министративно-правовые по своей сути отношения также могут возникать в иных сферах государственной деятельности (напри­мер, имущественные отношения, основанные на властной подчи­ненности) и, во-вторых, что особенно важно, административные правоотношения возникают непосредственно в процессе государ­ственного регулирования или управления финансовыми, земель­ными и иными природными ресурсами, их охраной, предприни­мательством и т.п.

Следовательно, для административных правоотношений ха­рактерна предусматриваемая действующим правом возможность выступать в роли одного из элементов общего механизма правово­го регулирования или юридического (в данном случае — админи­стративно-правового) опосредования общественных отношений, относящихся к предмету иных отраслей российского права (на­пример, зачисление на работу, т.е. возникновение трудовых правоотношений, оформляется управленческим актом администрации и т.п.).

6. Следующая особенность административно-правовых отноше­ний состоит в том, что, поскольку в сфере государственного управ­ления могут возникать разнообразные общественные отношения (включая и гражданско-правовые), а границы этой сферы весьма широки, для их возникновения предусматриваются определенные условия. Информация о них содержится в соответствующих адми­нистративно-правовых нормах, регламентирующих деятельность тех или иных исполнительных органов (должностных лиц), или порядок совершения определенных действий третьими лицами (например, гражданами). В этом смысле внимания заслуживают два весьма существенных момента:

а) административно-правовые отношения возникают непосред­ственно в связи с практической деятельностью исполнительных органов по реализации возложенных на них исполнительно-распо­рядительных функций. Это означает, что имеются в виду прежде всего те нуждающиеся в упорядоченности отношения, в которых соответствующий субъект исполнительной власти (исполнитель­ный орган, должностное лицо) проявляет себя как функционально, так и компетенционно именно в качестве такового. Заключение имущественных сделок не относится к проявлениям исполнитель­но-распорядительной деятельности, а потому исполнительный орган, совершая действия подобного рода, не выступает в роли субъекта управления. Такого рода его действия не выражают меха­низм реализации исполнительной власти. Значит, одного наличия субъекта исполнительной власти еще недостаточно для бесспорно­го признания данного общественного отношения нуждающимся в административно-правовом регулировании. В силу этого, напри­мер, конституционно-правовым, а не административно-правовым следует квалифицировать предусмотренные Конституцией РФ взаимоотношения Правительства РФ с Государственной Думой;

б) административно-правовые отношения возникают также непосредственно по поводу осуществления исполнительными орга­нами (должностными лицами) не любых функций, а исключитель­но управленческих. Имеется в виду практическая реализация при­надлежащих им юридически-властных полномочий. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта испол­нительной власти, осуществлять управленческие функции. А глав­ное состоит именно в применении полномочий и осуществлении функций именно субъектов исполнительной власти. Иначе само государственное управление и, соответственно, административное право, юридически его «обслуживающее», становятся беспредмет­ными.

7. Административно-правовые отношения по своей сути явля­ются организационными. Это качество выражает их прямую связь с практической реализацией функций исполнительной власти, ко­торые по своему назначению направлены прежде всего на органи­зацию процесса правоисполнения. Именно в рамках администра­тивно-правовых отношений и происходит обеспечение этого про­цесса структурными (например, образование федерального органа исполнительной власти), кадровыми (например, назначение на го­сударственные должности государственной службы), материаль­ными и прочими атрибутами, без которых механизм государствен­ного управления вряд ли в состоянии действовать реально и эффек­тивно.

Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете сводится к осуществлению функций, обеспечивающих организацию со­вместной деятельности людей, что прямо вытекает из его социаль­ной природы и назначения. В силу этого правомерно говорить об управлении как о «непосредственно организующей» деятельности государства. Таким образом, административно-правовые отноше­ния становятся разновидностью организационных отношений, в рамках которых происходит устройство, упорядочение, объедине­ние в единое целое всех важнейших сторон государственно-управ­ленческой жизни.

Характерно, что административно-правовые отношения несут на себе организационную нагрузку в двух основных аспектах:

а) «самоорганизация», т.е. организация собственной работы всего исполнительного аппарата, осуществляемая в рамках адми­нистративно-правовых отношений между различными звеньями системы исполнительных органов (например, повышение эффек­тивности взаимодействия территориальных органов, представля­ющих интересы РФ, с органами исполнительной власти ее субъек­тов и т.п.);

б) организация, выходящая за рамки ее первого варианта и реализуемая в административно-правовых отношениях с участием иных коллективов и людей, так или иначе соприкасающихся со сферой государственного управления (например, регистрация воз­никающих негосударственных структур, создание условий для ре­ализации конституционных прав и свобод граждан и т.п.).

По этим основным направлениям через возникающие административно-правовые отношения исполнительная власть получает возможность оказывать повседневное регулирующее и организую­щее воздействие на поведение управляемых.

8. Административно-правовые отношения «не закрыты» для кого-либо из возможных участников правовых отношений вообще. Наличие правомочий, представляемых административно-право­вой нормой, либо возложение ею же определенных обязанностей — единственное условие, при соблюдении которого каждый, кто функционирует в сфере государственного управления или же заин­тересован в ее нормальном функционировании, может быть иници­атором их возникновения либо прекращения. Это означает, что административно-правовые отношения могут возникать по иници­ативе любой из сторон: исполнительных органов и их должност­ных лиц, государственных коллективов, граждан и т.п.

Особенностью же их является то, что возникать они могут, в отличие, например, от гражданско-правовых отношений, вопреки желанию или согласию второй стороны.

Прежде всего данная особенность предопределена непремен­ным участием в административно-правовых отношениях властву­ющего субъекта (исполнительного органа, должностного лица), причем соответствующие административно-правовые нормы прямо предписывают ему совершение таких действий; которые влекут за собой возникновение конкретных административно-пра­вовых отношений. Этот субъект обязан по своей инициативе и сво­ими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом в договорные связи с другой стороной. Для него подобные действия являются мерой не возможного, а обязательно­го поведения. Например, в соответствии с законодательством о за­щите прав потребителей федеральный антимонопольный орган, осуществляя государственный контроль, дает предписания о пре­кращении продажи товаров с истекшим сроком годности и т.п. Не менее показательны случаи, когда вышестоящий орган управле­ния дает обязательное для нижестоящего органа (должностного лица) предписание.

Для граждан, например, вступление в конкретное администра­тивно-правовое отношение является, как правило, возможностью (имеется в виду инициатива с их стороны). При этом определенные юридические обязанности возникают у исполнительного органа (должностного лица). Например, в случае возникновения админи­стративно-правового отношения в связи с подачей гражданином жалобы в этот орган. Если же гражданин совершает административное правонарушение, то ситуация меняется. Инициатива воз­никновения правоотношения фактически не зависит от положе­ния, занимаемого той или иной его стороной, ибо исполнительный орган (должностное лицо) действует не в соответствии со своим желанием или нежеланием, а в силу требования административно-правовых норм, предусматривающих ответственность за админи­стративные правонарушения.

9. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Например, гражданин не согласен с действиями в его адрес со стороны исполнительного органа (должностного лица). Он их оспаривает в установленном порядке (например, об­жалует). Для разрешения различного рода административно-пра­вовых споров установлен, как правило, административный, т.е. внесудебный, порядок, суть которого заключается в том, что пол­номочный исполнительный орган (должностное лицо) рассматри­вает спор и в пределах своих полномочий принимает одностороннее юридически-властное решение по данному спору.

Граждане и нижестоящие звенья системы исполнительных ор­ганов используют для разрешения спорных ситуаций институт ад­министративного обжалования, в рамках которого оценка право­мерности оспариваемых действий — прерогатива специально уполномоченного, компетентного исполнительного органа, хотя, как правило, подобными полномочиями наделен каждый из них.

Действующее законодательство в целях усиления гарантий за­конности рассмотрения административных споров нередко преду­сматривает судебный порядок их разрешения либо в качестве аль­тернативного, либо самостоятельного. Наблюдается тенденция расширения судебной юрисдикции по такого рода спорам.

10. Если для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной стороны перед другой, то для административ­но-правовых отношений установлен иной порядок. Нарушение одной из сторон такого правоотношения требований администра­тивно-правовой нормы не влечет ответственности одной стороны перед другой. Нарушение требований административно-правовой нормы квалифицируется как действие, направленное против пуб­лично-правового интереса. Соответственно ответственность насту­пает перед государством в лице полномочного исполнительного органа (должностного лица), который самостоятельно и в односто­роннем порядке воздействует на виновную сторону (будь то физическое или юридическое лицо), применяя установленные меры административной или дисциплинарной ответственности.

Следует обратить внимание на тот факт, что КоАП предусмат­ривает, что только судья, рассматривающий дело об администра­тивном правонарушении, вправе при отсутствии спора одновре­менно с наложением административного взыскания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного админи­стративным правонарушением. В подобных случаях наступает от­ветственность одной стороны перед другой в рамках администра­тивных правоотношений⁴.

В случаях, когда вопрос о возмещении имущественного ущерба по делам об административных правонарушениях рассматривает­ся иными уполномоченными на это органами (должностными ли­цами), такое возмещение разрешается в исковом порядке.