2.2. Особенности Федеративного устройства Российской Федерации

Федера́ция – форма государственного устройства, при которой части федеративного государства являются государственными образованиями, обладающими юридически определённой политической самостоятельностью. В отличие от унитарного, в федеративном государстве, имеются две системы высших органов власти: федеральные и субъектов федерации. Наряду с федеральной конституцией субъекты федерации имеют право издавать собственные нормативные правовые акты учредительного характера: конституции, уставы, основные законы. Кроме того, у субъектов федерации, может быть собственный институт гражданства, элементы конституционно-правового статуса, за исключением государственного суверенитета., поскольку субъект федерации не имеет права выхода из состава федерации (сецессии) и не может быть субъектом международных отношений.

Федерация представляет собой многоуровневую систему институтов, осуществляющих функции политического управления: федеральные и региональные органы государственной власти; конституция, распределяющая власть между центром и федеральными единицами; двухпалатный парламент; совместное управление центра и регионов; самоуправление регионов; политический иммунитет против права сецессии.

Обязательным признаком федеративности государства является двухпалатная структура Федерального Собрания. Одна палата является органом общефедерального представительства и депутаты в неё избираются со всей страны. Вторая палата призвана представлять интересы субъектов федерации. Сущность федерализма в объединении различных групп, которое позволяло бы осуществлять общие цели и сохранении самостоятельности.

Классификация федераций осуществляется по нескольким признакам. По особенностям конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства выделяют симметричные и ассиммитричные, для симмитричных характерен одинаковый конституционно-правовой статус, для асимметричных статус субъектов различен. По особенностям формирования федерации выделяют территориальные, национальные и смешанные (комбинированные). В основе формирования территориальных федераций используется территориальный признак, в национальных - национальный, в смешанных – территориально-национальный.

По способу образования федерации делятся на договорные и конституционные. Договорные федерации формируются в результате объединения независимых государств, в связи с чем подписывается договор, в котором прописаны условия входа и выхода государств из состава федерации. В конституционных федерациях, как правило, прописан принцип территориальной целостности страны, и субъекты федерации не имеют права свободного выхода из состава государства.

Одна из основных особенностей современного российского федерализма, обусловливающий в т.ч. ряд трудностей его развития, состоит в том, что это сравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления. Для России проблема государственного устройства всегда имела и имеет особую значимость в силу специфики и уникальности географического положения, величины территории и исторического развития.

Федеративное устройство представляется необходимым прежде всего в силу огромной территории. Федеративная структура России является сложной и включает в себя 83 элемента (субъекта Федерации), некоторые из которых находятся в состоянии соподчинения по отношению друг к другу, помимо этого Россия относится к асимметричным федерациям. Согласно теории управления, оптимальное число управляемых единиц должно колебаться в интервале от 6 до 9-10, в противном случае механизмы управления начинают давать сбои. Очевидно, что структура российского федерализма обременена дисбалансом, отрицательно сказывающимся на внутрисистемных процессах управления, это обусловливает ряд сложностей и проблем в развитии и совершенствовании федерализма в России.

Как было отмечено выше, Российская Федерация – асимметричная федерация, допускающая различный статус, политическое, правовое и финансовое положение входящих в нее субъектов. При этом федерализация проходила сверху (директивно) путем предоставления регионам вынужденных уступок. Симметрия федерации была изначально нарушена тем, что в основу их формирования были заложены разные принципы: одни формировались по национальному признаку (республики), другие - по территориальному признаку (края, области, а также города Москва и Санкт-Петербург), третьи - по смешанному национально-территориальному (автономная область и автономный округ). Таким образом установились три существующие модели конституционного устройства субъектов РФ.

При этом само существование федерации – показатель наличия несовпадающих интересов, которые могут и должны учитываться благодаря федеративному устройству. Особенностью, которая может создавать проблему, является правовой статус автономных округов, а точнее – двойная правосубъектность: с одной стороны, они являются самостоятельными субъектами РФ, а с другой – они территориально входят в состав области, края. Взаимоотношения автономных округов с областью или краем, в состав которого они входят, безусловно, требуют дополнительного законодательного урегулирования.

Проблемы, которые возникают между федеральным центром и субъектами, порождены, безусловно, не федерализмом как таковым, а являются следствием несовершенства федеративных отношений, прежде всего, в сфере разграничения полномочий.

Среди причин существующих проблем: отсутствие четких прав и обязанностей органов власти на всех уровнях; незавершенность процесса разграничения полномочий; излишняя регламентация деятельности органов государственной власти субъектов Федерации федеральным законодательством; несовершенство модели бюджетного федерализма; перегруженность Центра несвойственными ему функциями; практикуемое вмешательство центра в компетенцию органов государственной власти субъектов; различия в темпах развития федерального законодательства и законодательства отдельных субъектов Федерации.

Очевидно, что четкое разграничение полномочий органов федеральной власти и субъектов Федерации, а также обеспечение взаимного учета мнений в ходе разработки федеральных законов позволит ослабить имеющиеся противоречия в отношениях центра с регионами.

Процесс совершенствования федеративных отношений в России настоятельно требует принятия ряда принципиальных решений, в т.ч.:

1. внесения изменений и дополнений в Федеральный закон о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов в части более четкого разграничения и конкретизации совместных полномочий и исполнения законов в сфере совместного ведения;

2. разработки механизма проведения экспертизы федеральных правовых актов в части выявления вмешательства в компетенцию субъектов Российской Федерации, а также излишней детализации в федеральном законодательстве, не позволяющей субъектам Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по соответствующим вопросам;

3. осуществлять постоянный мониторинг договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий с целью закрепления в федеральных законах наиболее эффективных механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти по отдельным предметам совместного ведения;

В рамках компетенции Российской Федерации необходимо обеспечить эффективную государственную власть, адекватную принципам разграничения полномочий между уровнями власти, исключив дублирование функций, конкуренцию полномочий и структур власти. При этом необходимо учитывать объективную национальную, историческую, географическую, культурную уникальность субъектов РФ, но и понимать, что ее привнесение в правовые отношения может способствовать расшатыванию демократических принципов права, способствовать сепаратизму. Задача совершенствования федеративных отношений состоит в нахождении баланса между интересами центра и субъектов с различным конституционным.