8. Местное управление в России в XVI-XVIII вв.

Прообразом городского самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая право приглашать и смещать князя, игравшего только роль военачальника.

При этом со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 ᴦ. в России установилась система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Впрочем, и в данный период самоуправленческие нача­ла в российской государственной системе то усиливались, то ослабевали.

В некоторых работах отмечается, что начало формированию мест­ного самоуправления в России положили реформы XIX в.: земская (1864 ᴦ.) и городская (1870 ᴦ.). Это утверждение нельзя при­знать абсолютно правильным, поскольку, как отмечает профессор В.Г. Игнатов: «отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV, издавшего указ под названием «Приговор царской о кормлениях и о служ­бах лета 7064» (1555—1556 гᴦ.). В нем речь фактически шла о проведении земской реформы. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать излюбленных голов (старост) и лучших людей (земских судей, целовальников). Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе указанные должностные лица опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских.

В XVII в., как известно, в системе государственного управления России произошли функциональные изменения, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления. Был введен институт воевод как основного звена земского местного самоуправления. В 1625 ᴦ. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» — губная и земская. Каждым округом – «губой» — управляли губной староста и его помощники — целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палач, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население вы­бирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников — из черносошных крестьян или посадских. Статья 21 Соборного уложения 1649 ᴦ. подчеркивала независимость губных дел от воеводы, но фактически губные старосты находились под надзором, а потом — в полном подчинении у воевод. Воевода стал начальником губного суда а губной староста — его помощником.

Дальнейшие изменения в местном самоуправлении России были связаны с реформированием ее административно-территориальной структуры.

Радикальные преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Крупнейшим звеном его административной реформы было создание губерний, которые были сформированы Указом от 18 декабря 1708 ᴦ. «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов». В 1719-1720 гᴦ. Петр I провел вторую административную реформу. Существовавшие к этому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций (позднее — на 50), которые стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в про­винции, провинции — в губернии.

Исследователь В.Г. Игнатов отмечает также петровскую реформу городского сословного управления 1723-1724 гᴦ., когда были учрежде­ны выборные сословно-общинные городские учреждения (магистраты)

К сожалению, местные органы, созданные при Петре I, оказались нежизнеспособными. Россия не была готова к отделению суда от адми­нистрации, надзора — от исполнения, финансового управления — от полиции и т.д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 1730-е гᴦ. от многого пришлось отказаться. Вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 ᴦ. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах - воевода.

При Екатерине II развитие государственного управления и мест­ного самоуправления продолжилось. 20 ноября 1775 ᴦ. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи». Во ввод­ной части этого документа отмечалось, что крайне важность нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, а структура губернского управления несовершен­на. При Екатерине II число губерний было увеличено до 51.

Особый интерес представляет «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи», принятая Екатериной II 21 ап­реля 1785 ᴦ. В этом акте устанавливались права и привилегии городов. Грамота закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбная ловли, леса, рощи, кус­тарники, пустые места͵ мельницы водяные или ветряные...» («Жало­ванная грамота... городам», статья 2).

Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраи­вать ярмарки, устанавливать места и время для торговли («Жалованная грамота... городам», статьи 18, 19, 20, 25, 26). Горожане обязаны были нести установленные «тягости», ᴛ.ᴇ. повинности и сборы, которые, прав­да, местные власти не могли увеличивать без разрешения правитель­ства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб, строиться по «утвержденному плану за подписанием руки Император­ского Величества» («Жалованная грамота... городам», статьи 1,28). Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, что­бы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без высо­чайшего утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями.

Выборными органами являлись Общая городская дума и Шестигласная дума, выбранная из ее состава. Последняя дума вела непосредствен­ную работу по заведованию текущими городскими делами. Кроме Общей и Шестигласной дум Положением от 1785 ᴦ. устанавливался еще и третий орган — собрание «общества градского». В нем могли участвовать все члены «общества градского», но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обла­давшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 150 рублей. В начале 1786 ᴦ. указанные учреждения были введены в Моск­ве, а затем и в других городах. При этом в провинции реализация Городового положения столкнулась с множеством трудностей.