Методичні рекомендації щодо самостійного вивчення дисципліни Модуль 1. Адміністративний процес як різновид юридичного процесу

Тема 1. Теоретико-методологічне обґрунтування адміністративного процесу як цілісного правового явища

Основні терміни та поняття: юридичний процес, адміністративний процес, адміністративні провадження, стадії адміністративного провадження, етапи адміністративного провадження, процесуальні дії, адміністративні процедури, адміністративно - процесуальне право як галузь права, адміністративно - процесуальне право як галузь законодавства, адміністративно - процесуальне право як галузь науки, адміністративно - процесуальне право як навчальна дисципліна, предмет адмі­ністративного процесуального права, метод адміністративно - процесуального права, принципи адмі­ністративного процесу.

При вивченні цієї теми є важливим для студентів з’ясувати поняття, зміст, принципи адміністративного процесу як різновиду юридичного. Також необхідно дослідити питання щодо соціального призначення адміністративно-процесуального права, його поняття, предмету та методу.

1. Підходи до розуміння сутності адміністративного процесу

При дослідженні цього питання необхідно усвідомлювати, що в юридичній літературі немає однозначного підходу до ви­значення поняття і сутності адміністративного процесу. Історія розвитку теорії адміністративного права сформувала два підхо­ди: «вузьке» і «широке» розуміння адміністративного процесу.

Вузьке розуміння адміністративного процесу зводиться до діяльності органів влади щодо розгляду справ про адміністра­тивні правопорушення та застосування заходів адміністратив­ного примусу. Прихильники цієї позиції - Н.Г. Саліщева, А.П. Клюшниченко та інші- підкреслювали виключно юрисдикційний характер адміністративного процесу. Вони зазнача­ли, що адміністративний процес - регламентована законом діяльність із вирішення спорів та застосуванням заходів адміністра­тивного примусу.

Широке розуміння адміністративного процесу свого часу було започатковано С.С. Студеникіним, підтрима­но А.Є. Луньовим та протягом багатьох років відображалося в наукових працях вчених-адміністративістів, таких як О.М. Якуба, Г.Н. Петров, А.П. Коренєв, Б.Д. Сорокін, Д.Н. Бахрах, Р.С. Павловський та ін. Вони пов’язували широке розуміння адміністративного процесу з тим, що адміністративним процесом охоплюється різноманітна управ­лінська діяльність з реалізації матеріальних норм адміністра­тивного права. Адміні­стративний процес у широкому розумінні визначається не тільки як адміністративно-юрисдикційна діяльність, а й будь-яка інша діяльність у сфері державного управління: адміністративна юсти­ція; прийняття нормативних актів управління; дисциплінарні провадження; діловодство тощо.

Перевагу позиції широкого розуміння адміністративного процесу на сучасному етапі віддають О.М. Бандурка, М.М. Ти­щенко та інші автори, які зазначають, що юрисдикційна діяль­ність є лише незначною частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, а зведення адміністративного процесу до розгляду індивідуальних справ по суті відкидає управлінський характер і ототожнює адміністративний процес із кримінальним і цивіль­ним процесами, що неможливо визнати правильним.

До позицій широкого розуміння адміністративного процесу приєднується В.К. Колпаков, який зазначає, що «саме широке розуміння адміністративного процесу відповідає сучасним нор­мам розвитку правової науки і втіленим у Концепції адміністра­тивної реформи принципам трансформації державного управ­ління в дієвий інструмент реалізації громадянами своїх прав і свобод, інструмент захисту людини від неправомірних дій і ад­міністративних актів із боку органів управління і їхніх службовців».

Демський Е.Ф. в своєму посібнику «Адміністративне процесуальне право» висловлює думку, що ні «вузьке», ні «широке» розуміння адміністративного процесу не відповідає визначеній Конститу­цією України принципово новій ролі держави у відносинах з людиною. «Вузьке» і «широке» розуміння свідчить про роз­митість визначення, відсутність методології понятійного апара­ту. Визначення адміністративного процесу на рівні різноманіт­ної управлінської діяльності та розгляду і вирішення конкрет­них справ, що виникають у сфері публічного управління залишає дослідників у «полоні ілюзій», сформованих на засадах позитивістського права і політичної доцільності, коли ад­міністративний процес вивчався як виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління, а дослідження зосе­реджені на обґрунтуванні залучення до адміністративних проваджень все більше суспільних відносин.

2. Поняття та особливості адміністративного процесу

Адміністративний процес - це вид юри­дичного процесу, який являє собою регламентований чинним законодавством порядок визнання, реалізації та захисту прав, свобод, інтересів та обов’язків фізичних осіб; прав, інтересів та обов’язків юридичних осіб; інтересів та обов’язків держави при розгляді й вирішенні суб’єктами владних повнова­жень та судами конкретних справ у публічній сфері.

Можна виділити такі особливості адміністративного процесу:

1) однією зі сторін в адміністративно-процесуальних відно­синах майже завжди виступає суб’єкт владних повноважень або суд;

2) виникнення ад­міністративно-процесуальних відносин не пов’язано зі службо­вим підпорядкуванням (як це спостерігається в дисциплінарних провадженнях);

3) чітка регламентація повноважень органів влади в адміністративному процесі;

4) встановлення строків розгляду адміністративної справи, тоді як інші провадження в «широкому» розумінні адміністративного процесу в часові рамки не укладені (видання нормативних актів, прийняття індивідуаль­них актів, діловодство тощо).

3. Структура адміністративного процесу. Адміністративні процедури

Адміністративний процес являє собою системне утворення, частинами якого є: ад­міністративне провадження, стадії провадження, процесуальні етапи, процесуальні дії.

Адміністративним провадженням є система нормативно врегульованих якісно однорідних процесуальних дій учасників адміністративного процесу у відповідній сфері публічних від­носин, спрямованих на вирішення конкретних адміністратив­них справ.

Кожне адміністративне провадження здійснюється в певній послідовності, що встановлюється дер­жавою у вигляді обов’язкових правил, які прийнято називати стадіями.

Стадія провадження - це певна частина адміністративного провадження, яка спрямована на вирі­шення сукупності питань в адміністративній справі з метою за­безпечення просування її до закінчення розгляду.

З метою наукової класифікації можна виділити такі стадії адміністра­тивних проваджень: 1) вирішення пи­тання про відкриття адміністративної справи; 2) розгляд справи; 3) винесення рі­шення у справі; 4) перегляд рішення у справі; 5) виконання рішення.

Стадії провадження, в свою чергу, складаються з етапів, спрямованих на реалізацію проміжних цілей в адміністративній справі.

Процесуальний етап  - це частина стадії провадження, спрямована на вирішення окремих конкретних за­вдань провадження в адміністративній справі.

Узагальнена система стадій і етапів адміністративних провадження може бути представлена наступним чином:

1) вирішення питання про відкриття адміністративної справи:  а) збирання та фіксація інформації про стан справи та фактичні обставини, які свідчать про наявність або відсутність підстав для відкриття справи; б) здійснення процесуальних дій щодо забезпечення провадження у справі; в) прийняття рішення про відкриття або відмову у відкритті адміністративної справи;

2) розгляд справи: а) встановлення кола учасників адміністративного провадження; б) вивчення матеріалів справи та здійснення їх юридичної оцінки; в) встановлення об’єктивної істи­ни у справі;

3) винесення рішення у справі й доведення його до відома учасників провадження;

4) перегляд рішення у справі: а) оскарження рішення; б) перевірка законності рішення; в) ви­несення відповідного рішення; г) доведення рі­шення до відома учасників процесу;

5) виконання прийнятого рішення у справі: а) звернення рішення до виконання; б) безпосереднє виконання; в) повернення виконання.

Процесуальні дії - це врегульована нормами адміністра­тивного процесуального права конкретна дія учасників адміністра­тивного процесу. Наприклад, складення протоколу про адміністративне правопорушення, підписання рішення тощо.

4. Характерні ознаки адміністративних проваджень

Виділяють такі основні ознаки адміністративних проваджень:

а) нормативне врегулювання процесуальних дій - означає повну регламентацію процесуальних дій, їх широку формалізацію;

б) наявність конкретної індивідуальної справи - ознака, яка вказує на те, що саме конкретна справа передбачає вирішення певного питання відповідно до законодавства;

в) спільність предмета правового регулювання в кож­ному конкретному провадженні - ознака, яка кожне кон­кретне провадження відрізняє від іншого за певним однорідним колом суспільних правовідносин;

г) участь у вирішенні справи уповноваженого суб’єкта, не пов’язаного службовим підпорядкуванням з іншими учасниками адміністративного процесу;

ґ) прийняття відповідного рішення (акта) - є ознакою провадження, яка символі­зує закінчення розгляду справи.

4. Види адміністративних проваджень

Всі провадження за формою їх здійснення можна поділити на три групи:

1) провадження у сфері управління;

2) провадження з адміністративного судочинства;

3) адміністративно-деліктні провадження.

Провадження у сфері управління складаються під час вирішення конкретної індивідуальної справи органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадовими чи службови­ми особами або іншим суб’єктом, який на основі законодав­ства уповноважений розглядати і вирішувати адміністративні справи, в інстанційному (адміністративному, позасудовому) по­рядку, крім справ про притягнення до адміністративної відповідальності.

До таких проваджень належать: а) проваджен­ня за заявою суб’єкта звернення з приводу реалізації суб’єктивних прав і обов’язків фізичними чи юридичними особами; б) про­вадження за ініціативою органа владних повноважень у зв’язку з реалізацією контрольно-наглядових функцій та застосування заходів адміністративного примусу, крім накладення адміністра­тивних стягнень; в) провадження за скаргою суб’єкта звернен­ня з приводу розгляду скарг фізичних чи юридичних осіб на рішення, дії чи бездіяльність органів владних повноважень, їх посадових (службових) осіб у позасудовому (адміністративно­му, інстанційному) порядку.

Провадження з адміністративного судочинства - це роз­гляд і вирішення адміністративним судом публічно-правового спору, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої вла­ди, орган місцевого самоврядування їх посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владно-управлінські функції на основі законодавства, в тому числі й на виконання делегованих повноважень.

До проваджень з адміністративного судочинства належать: а) провадження в суді першої інстанції; б) апеляційне прова­дження; в) касаційне провадження; г) провадження за нововиявленими обставинами.

Адміністративно-деліктні провадження - це розгляд і вирішення адміністративних справ, пов’язаних із вчиненням адміністративних проступків та притягненням правопорушників до адміністративної відповідальності.

4. Адміністративні процедури

Студентам необхідно також звернути увагу на поняття адміністративної процедури, яке також пов’язано з науковою дискусією про зміст адміністративної юстиції та розуміння по­няття адміністративного процесу.

В юридичній літературі склалося кілька під­ходів до визначення поняття «адміністративна процедура» залежно від концепції предмета адміністративного процесу (управлінської, юрисдикційної або судочинної). Деякі вчені під процедурою розуміють вид процесу, інші розглядають процедуру як то­тожнє поняття до процесу і використовують обидва тер­міни як синонімічні. Прихильники юрисдикційної концепції адміністративного процесу під «процедурою» вбачають діяль­ність повноважних органів влади так званого позитивного уп­равлінського характеру, а під «процесом» розуміють суто юрисдикційні провадження. Представники управлінської концепції процесу вважають, що процес складається з двох видів - юрисдикційного процесу та адміністративної процедури.

Адміністративна процедура - це формально визна­чені порядок і умови вчинення дій учасниками процесу на пев­ній стадії або етапі адміністративного процесу та в межах певного ча­сового відрізку щодо забезпечення доказів, їх фіксації, процесуального оформлення розгляду справи.

Наприклад, процедура ад­міністративного затримання особи, що вчинила правопорушення, передбачає підстави затримання, коло осіб, які можуть здійснювати адміністративне затримання, строки адміністра­тивного затримання та його процесуальне оформлення.

4. Принципи адміністративного процесу: поняття, види та характеристика

У теорії права під правовими принципами розуміються керівні ідеї, які виражають суть, основні властивості та загальну спрямованість розвитку правових норм у межах всієї системи права або її окремих галузей чи інститутів.

З метою пізнання студентами системи принципів адміністративного процесу доцільно розглядати їх через призму завдань учасників адміністративного процесу, які вони виконують для забезпечення адміністративно-процесуальної діяльності.

Усі принципи умовно можна поділити на: функціональні та організаційні.

До функціональних належать принципи, які визначають спрямованість адміністративного процесу, форму і зміст його інститутів. Це принципи: верховенства права; законності; гласності; об’єктивної іс­тини; перегляду рішень органу, уповноваженого розглядати ад­міністративні справи; обов’язковості виконання прийнятого рішення та ін.

До організаційних належать принципи, які визначають процесуальну діяльність органів (посадових осіб), судів, уповноважених розглядати індивідуальні адміністративні справи. Це принципи: юрисдикційної підвідомчості адміністративних справ; рівності учасників адміністративного процесу перед за­коном; провадження процесу державною мовою; публічності (офіційності); швидкості та економічності процесу та ін.

4. Адміністративне процесуальне право як самостійна галузь в системі права України. Предмет та метод адміністративного процесуального права

Для України як демократичної держави, яка прагне до запровадження європейських правових цінностей, особливої актуальності набувають питання щодо реалізації конституційних прав і свобод людини та створення соціально орієнтованої правової ідеології. Кардинальна зміна ідеології правової системи потребує оновлення і перегляду єдності та структурного взаємозв’язку норм та інститутів, що утворюють будь-яку систему галузі, а особливо такої публічної галузі права як адміністративно-процесуальне право.

Саме через норми адміністративного процесуального права можна забезпечити захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері державного управління. Адже адміністративні процесуальні норми регулюють питання адміністративного судочинства, за якими суду надано право визнання протиправними рішення суб’єкта владних повноважень, дій чи бездіяльності; скасування таких рішення чи окремих їх положень. Адміністративними процесуаль­ними нормами регламентуються також питання, пов’язані з притягненням фізичних осіб до адміністративної відповідальності, оскаржен­ням постанов про накладення адміністративних стягнень, вирі­шенням заяв та скарг, застосуванням заходів адміністративного примусу та ін.

Адміністративне процесуальне право як галузь права – це система норм, які покликані регулювати суспільні відносини щодо забезпечення, реалізації та за­хисту прав, свобод та законних інтересів фізичних чи юридич­них осіб в публічно-правовій сфері.

Предмет адмі­ністративного процесуального права становить система суспіль­них правовідносин, які виникають між суб’єктом владних повнова­жень, судом, з одного боку, та фізичними чи юридичними особами, з іншого, щодо визнання, реалізації і захисту прав та інтересів особи і держави у сфері публічних відносин та розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, визна­ченому адміністративним процесуальним законодавством.

За змістом метод адміністративно-процесу­ального права є синтезованим - імперативно-диспозитив­ним, сутність якого може бути зведена до: а) встановлення пев­ного порядку здійснення процесуальних дій; б) заборони пев­них дій; в) надання можливості вибору одного із варіантів належної поведінки; г) надання можливості діяти за своїм бажанням.

Аналіз соціального призначення адміністратив­ного процесуального права, його предмета, методу, системи норм дає всі підстави вважати, що адміністративне процесуаль­не право є самостійною, однією з провідних галузей права у вітчизняній правовій системі. Адміністративне процесуальне право можна розглядати не тільки як галузь права, а й як галузь законодав­ства, як галузь юридичної науки.

Адміністративне процесуальне право як галузь законодавства - це система нормативно-правових ак­тів, що містять норми адміністративного процесуального пра­ва.

Адміністративне процесуальне право як галузь юридичної науки - це сукупність теоретичних понять, тлумачень і уявлень про адміністративне процесуальне право, адміністративний процес, адміністративні провадження, адміністративні проце­дури, розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ; історичні аспекти становлення та перспективи розгляду адміністративного процесуального права, предмет і метод правового регулювання.

4. Система адміністративного процесуального права, зміст її Загальної та Особливої частин

Важливе значення має дослідження системи адміністративного процесуального права, елементами якої є юридичні норми та інститути, спрямовані на забезпечення до­ступного і зручного розуміння правових приписів під час роз­гляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ, а також вивчення і усвідомлення механізму правового регулю­вання процесуальних правовідносин.

Ознаками системи ад­міністративного процесуального права є:

а) структурність -  система складається з певних елементів, первинною категоріє системи права є процесуальна норма;

б) об’єднаність правових норм в правові інститути за предметом регулювання якісно однорідних суспільних відносин;

в) логічність об’єднання та єдність взаємозв’язків між нормами та правовими інститутами, в результаті чого одні й ті самі норми можуть впливати на суспільні відносини в різноманітних провадженнях на їх різних стадіях;

г) сфера регулювання суспільних відносин, за якою визначається галузева належність правових норм;

ґ) цілісність системи, яка внаслідок динамічності якісно не втрачає властивостей її елементів.

Отже, система адміністративного процесуального права - це сукупність процесуальних норм та інсти­тутів, об’єднаних за логічною послідовністю щодо розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ у сфері публічних відносин.

Систему адміністративного процесуального права умовно поділяють на загальну та особливу частину.

Загальна частина адміністративного процесуального права розкриває поняття та зміст адміністративного процесу, поняття норм адміністративного процесуального права, адміністративно-процесуальних правовідносин, характеристику суб’єктів адміністративного процесу, доказів в адміністративному процесі, заходів процесуального примусу та процесуальних строків.

Особлива частина - стосується правового регулювання проваджень у сфері управлінської діяльності, у справах про адміністративні правопорушення, організації адміністративного судочинства в Україні.

4. Взаємодія адміністративного процессуального права з іншими галузями права

Системний аналіз чин­ного законодавства показує, що норми адміністративного процесуального права тісно пов’язані з нормами інших галузей права:

- з нормами конституційного права - при реалізації і захисті прав та інтересів фізичних і юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень;

- з нормами цивільного права - при реалізації прав щодо державної реєстрації фізичних осіб, розмежуван­ні відповідальності за зобов’язаннями держави, викупі пам’яток історії та культури або земельних ділянок, відшкодування шко­ди, завданої органами влади, державної реєстрації права на спадщину;

- з нормами сімейного права - при регулюванні правовідносин щодо соціальної й економічної підтримки та розвитку сім’ї, державної допомоги сім’ям з дітьми, реєстрації актів цивільного стану, усиновлен­ні, підтримки прийомної сім’ї, дитячого будинку сімейного типу, нагляду за дотриманням прав дітей та ін.;

- з нормами господарського права - при регулюванні відносин у сферах обмеження конкуренції (ст. 26 ГПК України), монополізму (ст. 27 ГПК України); заборони неправомір­них угод між суб’єктами господарювання (ст. 30 ГПК України), дискримінації суб’єктів господарювання (ст. 31 ГПК України), недобросовісної конкуренції (ст. 32 ГПК України), неправомірного використання ділової репутації суб’єкта господарювання (ст. 33 ГПК України), створення перешкод суб’єктам господа­рювання у процесі конкуренції (ст. 34 ГПК України).

Адміністративні процесуальні норми взаємодіють і з норма­ми таких галузей права: фінансового права - щодо обігу цінних паперів та діяльності фондового рину, банківської діяльності тощо; трудового права - щодо адміністративної відповідаль­ності за порушення законодавства про працю та охорону праці; земельного права, житлового права, природоохоронного права, лі­сового права, водного права - щодо правил використання зе­мельних, лісових, водних ресурсів та житлового фонду і від­повідальності за їх порушення; податкового права, митного права - щодо оскарження рішень про донарахування податків, зборів, митних платежів.

ПЛАН ЛЕКЦІЙНОГО ЗАНЯТТЯ

1. Підходи до розуміння сутності адміністративного процесу.

2. Поняття та особливості адміністративного процесу.

3. Структура адміністративного процесу.

4. Характерні ознаки адміністративних проваджень.

5. Види адміністративних проваджень.

ПИТАННЯ ДЛЯ САМОСТІЙНОГО ОПРАЦЮВАННЯ

1. Адміністративні процедури.

2. Принципи адміністративного процесу: поняття, види та характеристика.

3. Адміністративне процесуальне право як самостійна галузь в системі права України. Предмет та метод адміністративного процесуального права.

4. Система адміністративного процесуального права, зміст її Загальної та Особливої частин.

5. Взаємодія адміністративного процессуального права з іншими галузями права.

ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОКОНТОЛЮ ЗНАНЬ

1.Скласти термінологічний словник до теми.

2. Виконати тестові завдання:

1.Внутрішня форма адміністративного процесуального права, його будова за інститутами - це:

а) предмет права;

б) джерела права;

в) система права;

г) метод права.

2. Методом адміністративно - процесуального права є:

а) імперативний;

б) диспозитивний;

в) управлінський;

г) імперативно-диспозитивний.

3. Складення протоколу про адміністративне правопорушення є:

а) стадією адміністративного процесу;

б) етапом адміністративного процесу;

в) процесуальною дією;

г) видом адміністративного провадження.

4. Розгляд судом першої інстанції справи про адміністративне правопорушення по суті є:

а) процесуальною дією;

б) стадією адміністративного процесу;

в) етапом адміністративного процесу;

г) адміністративною процедурою.

5. Проголошення судового рішення є:

а) стадією адміністративного процесу;

б) етапом адміністративного процесу;

в) процесуальною дією;

г) видом адміністративного провадження.

3.Виконати на вибір два практичних завдання:

3.1. Користуючись Кодексом адміністративного судочинства України, письмово навести приклади норм, у яких закріплені основні принципи адміністративного процесу.

3.2. Користуючись джерелами зі списку літератури, письмово розкрити зміст принципу «встановлення об’єктивної істини у справі».

3.3. Користуючись переліком поданих нормативно-правових актів та літератури письмово виділіть та охарактеризуйте основні стадії реєстраційних проваджень.

Інформаційні джерела:

* * *