Загальна характеристика адміністративного права Великобританії

На формування та розвиток адміністративного права Великобританії суттєво вплинула специфіка та консервативність англосаксонської правової системи. Слід зазначити, що досить тривалий час англійські правознавці вкрай негативно ставилися до регламентації організаційних та структурних питань апарату управління. Це було обумовлене тим, що адміністративно-правова нормотворчість у сім'ї загального права (common law)' від самого початку була зосереджена навколо вироблення процесуальних гарантій захисту прав приватних осіб від свавільних дій з боку державних органів. Разом із цим, до завдань адміністративного права має відноситись регулювання взаємовідносин приватних осіб та державних органів, У Великобританії, таке регулювання, в свою чергу, здійснювалось нормами загального права. Однак із розширенням меж втручання держави в різні сфери суспільного життя активізувалося публічне адміністрування цими сферами та відбулося зміцнення апарату публічної адміністрації, організація та структура якого потребували відповідної правової регламентації. Відповідно, це спричинило появу в правових нормах положень щодо правової регламентації організаційних та структурних питань публічного адміністрування, а у юридичній науці вони почали розглядатись саме як частина адміністративного права. Приблизно у середині XX ст. британськими правниками було сформульовано поняття адміністративного права.

Адміністративне право Великобританії є сукупністю правил, більшість з яких є правовими нормами, що регулюють загальний порядок управління державою в широких межах принципів, які встановлені політикою. Таке нормативне регулювання спрямоване на роботу відомств центрального та місцевого підпорядкування, на відносини між цими відомствами, суспільством та окремими громадянами, на охорону інтересів останніх від посягань з боку органів управління. В сучасних джерелах адміністративне право Сполученого Королівства, з формальної точки зору, інтерпретується як галузь публічного права, що регулює організацію, процедури, права та обов'язки, відповідальність різних органів управління, які беруть участь у здійсненні публічної політики. Враховуючи наведені визначення, до головного завдання адміністративного права Великобританії можливо віднести дотримання балансу в системі розподілу влади. Такий баланс відіграє суттєву роль, з одного боку, при забезпеченні діяльності ефективної публічної адміністрації, з іншого - при забезпеченні захисту громадян та суспільства від можливих зловживань (maladministration) цією владою. Тому питання про межі повноважень публічної адміністрації та дотримання нею доктрини intra vires (діяльності в межах повноважень) виступають першочерговим пріоритетом англійського адміністративного права.

Це має значення не лише для адміністративного права, а й для інших галузей права, що обумовило особливості ключових критеріїв, які характеризують адміністративне право Великобританії: предмет, методи, принципи тощо. Крім того, у Великобританії існує три різних правових системи - це: англійське право (застосовується в Англії та Уельсі), право Північної Ірландії та право Шотландії. Перші дві системи засновані на загальному праві, остання - поєднує у собі загальне та цивільне право. Такий стан речей відповідним чином здійснив свій вплив на систему публічної адміністрації Великобританії.

Розуміння особливостей адміністративного права Великобританії неможливе без розкриття специфіки його джерел. Так, вплив на формування джерел адміністративного права Великобританії має факт відсутності писаної конституції як єдиного документа, що визначає загальні засади публічного адміністрування для країни в цілому. До "неписаної конституції", згідно з традиціями відносять прийняті Парламентом статути, які є одним із джерел адміністративного права у Великобританії. їх, як правило, називають також "конституційними законами" - це акти британського Парламенту, що регламентують профільні питання. Одними з найбільш важливих серед них можна назвати: Хабеас корпус акт (1679 р.), Білль про права (1689 р.), Закон про Парламент (1911 та 1949 рр.), Акт про перів (1963 р.), Акт про Палату громад (1978 р.), Акти про народне представництво (1949, 1969, 1974, 1983 рр.) та ін. Разом зі статутами у Великобританії існують закони, що не є конституційними (так звані звичайні закони у консолідованій формі). Вони регулюють широке коло адміністративних правовідносин та, залежно від того, яку сферу суспільних відносин вони регулюють, часто містять положення адміністративно-правового змісту, зокрема: Закон про місцеве управління (1972 та 1985 рр.) визначає систему місцевого самоуправління та уніфікує її; Закон про акти делегованого законодавства (1946 р.) встановлює порядок прийняття та публікації адміністративних нормативних актів, що видаються за погодженням Парламенту; Закон про трибунали та розслідування (1971 р.) регулює організацію та діяльність британської адміністративної юстиції - адміністративних трибуналів та міністерських розслідувань; Закон про позови до корони (1947 р.), який є узагальненням судової практики про відповідальність адміністрації.

Повсякденна діяльність публічної адміністрації Великобританії регулює значний масив нормативних актів, що належать до делегованого законодавства. Делеговане законодавство має місце у країнах з парламентською формою правління, в яких визнаним є принцип парламентського верховенства у законодавчій сфері. Це такі акти, як накази Корони у Раді; накази, інструкції, циркуляри міністрів та голів публічних корпорацій; постанови англіканської церкви з питань управління: акти місцевої адміністрації та ін. Відповідно найбільшу та найсуттєвішу частину делегованого законодавства складають акти Уряду.

До джерел адміністративного права у Великобританії також належать звичаї. Низку повноважень виконавча влада реалізовує виходячи не із законів, а з прерогативи корони - влади, що належить їй за звичаєм. У юридичній науці їх ше називають конституційною угодою, або конституційним звичаєм. Наприклад, до таких конституційних звичаїв належить неписане пол іти ко-правове правило про те, що пост голови Уряду Великобританії обіймає лідер партії, яка перемогла на виборах до Палати громад. Серед таких звичаїв можна виділити звичай щодо прерогативи Корони у регулюванні питань цивільної служби. Так само на звичаї, який бере початок ще з часів Середньовіччя, у Великобританії було сформоване правило, що суди вирішують остаточно усі спірні питання права.

Безліч норм адміністративного права сформульовані судами під час розгляду та прийняття рішень ними у справах за скаргами приватних осіб на неправомірні дії публічної адміністрації. Рішення у конкретних справах стають часто зразками (судовими прецедентами) для розгляду в подальшому аналогічних справ. Встановлюючи норми такого прецедентного права, суди, передусім, окреслили свої власні повноваження щодо контролю над публічною адміністрацією. Так, вони встановили: випадки, у яких приватні особи мають право звертатись до суду; форми та порядок подання такого звернення; межі та ступінь перевірки судами дій публічної адміністрації тощо. Судова практика знаходить своє підтвердження в законах і піл закон них актах. У сучасний період значна роль прецедентного тлумачення, тобто тлумачення судами статутів, що містять адміністративно-правові норми. Проте судові прецеденти все ж таки починають поступатися місцем статутному праву.

У федеративних державах, крім федеральних конституцій, велике значення для адміністративно-правового регулювання мають також конституції суб'єктів федерації. Часом вони, як конституції німецьких земель, більш детально, в порівнянні з федеральним основним законом, регламентують адміністративно-правові інститути.

Найважливішу роль серед джерел адміністративного права відіграють закони - акти парламенту або акти, прийняті на референдумі. В Японії, наприклад, приблизно 2/3 всього законодавства складають адміністративно-правові закони.

У країнах континентальної правової сім'ї зазвичай визначається ієрархія законів, серед яких виділяються закони більш високої юридичної сили - конституційні та/або органічні, прийняті в особливому порядку. У Франції та Іспанії органічні закони приймаються на основі прямої вказівки Конституції. В Італії конституційні закони вирішують найбільш значущі питання.

У країнах загального права термін "конституційний закон" застосовується, але він має доктринальне значення і виділяє закони за значимістю предмета їх правового регулювання.

У ряді країн в адміністративному праві застосовуються зведені тексти (компіляції) - документи, що об'єднують положення законів, прийнятих у різний час по однієї проблематики. Наприклад, в Італії діє Зведений текст від 1924 р. про Державну Раду. Після опублікування зведеного тексту припиняється дія всіх норм відповідної проблематики, не включених до нього.

Слід зазначити, що адміністративне право в переважній більшості держав - не кодифікована правова галузь. Єдиного кодексу, узагальнюючого адміністративно-правові норми, немає в жодній країні. Однак спроби кодифікувати окремі адміністративно-правові інститути робляться в багатьох державах. З початку XX ст. у країнах континентальної правової сім'ї приймаються адміністративно-процесуальні кодекси, уніфікують питання адміністративного судочинства. Проводилася також кодифікація адміністративних процедур, що регламентують порядок діяльності адміністрації, наприклад, в Австрії (з 1925 р.), США (1946 р.), Угорщині (1957 р.), Швейцарії (1968 р.), Болгарії (1979 р.), Німеччині (1976 р.), Данії (1985 р.), Португалії (1991 р.), Нідерландах (1994 р.). У США в 1966 р. було кодифіковано V розділ Зводу законів "Урядові організації та службовці".

Звичайні (поточні) закони виділяються в країнах континентальної правової сім'ї. В адміністративному праві вони регулюють безліч проблем. Як правило, саме ці акти визначають правовий статус міністерств та відомств, регулюють управління в окремих галузях суспільного життя. Оскільки потреби адміністративно-правового регулювання в сучасному світі все збільшуються, парламенти не справляються з вирішенням завдань розробки та прийняття усіх необхідних законодавчих актів. У зв'язку з цим виникає необхідність делегування законодавчими органами частини своїх повноважень іншим суб'єктам публічного права - главі держави, уряду, міністрам, керівникам виконавчих органів регіонів і т. д. Парламенти залишають за собою розробку принципових положень, вказують основні напрями та методи регулювання. Функції детальної регламентації нерідко передаються виконавчим органам. Так виникає делеговане законодавство - нормативні акти, прийняті органами виконавчої влади з питань, що належать до компетенції законодавчих органів і мають силу закону.

Парламент повинен видати спеціальний акт, що надає адміністрації делеговані повноваження. При цьому зазначаються: суб'єкти делегування; конкретні повноваження, які вони зобов'язані виконати; цілі та принципи, відповідно до яких вони повинні діяти. У деяких країнах, як в Японії, постійна передача законодавчих повноважень не допускається і тому повинні бути вказані також і терміни делегування. Всюди вважається непорушними обов'язок уповноваженого органу діяти чітко в рамках наданих йому повноважень. В якості актів делегованого законодавства виділяються законодавчі декрети і декрети-закони. Делеговані акти мають силу закону. Процедура вступу їх у силу в окремих країнах визначена досить чітко. Так, в Японії, по-перше, виділяються акти, які підлягають затвердженню парламентом. (Отже, в таких випадках парламент передає виконавчим органам тільки право розробки актів та допускає спрощену процедуру їх розгляду.) По-друге, інші акти вступають у силу після їх прийняття, але повинні бути затверджені на найближчій парламентській сесії. Для третьої групи актів делегованого законодавства (і вона найбільш численна) потрібний повідомний порядок: акти представляються парламенту для ознайомлення, але набувають чинності, як це буде визначено виконавчими органами.

В англосаксонських країнах делегування повноважень є єдиною підставою здійснення адміністрацією нормотворчих функцій. У Великобританії право парламенту делегувати свої законодавчі повноваження засноване на конституційному правовому звичаї. У США досі має значення доктрина delegatus non potest delegare ("делегат не може делегувати"), відповідно до якої Конгресу як представнику народу заборонено передавати будь-кому свої повноваження. Однак вважається неприпустимим делегування всіх законодавчих повноважень.

Якщо ж у законі встановлені чіткі межі, в яких повинна здійснюватися нормотворча діяльність адміністрації, делегування визнається конституційним.

У країнах континентальної правової сім'ї органи виконавчої влади поряд з делегованими повноваженнями мають право приймати нормативні правові акти на виконання закону - підзаконні акти. їх називають регламентарними і розглядають в якості субсидіарних (додаткових), вторинних джерел адміністративного права. Регламентарні акти не повинні суперечити законам, можуть їх конкретизувати і визначати порядок застосування законодавчих норм. Наділення виконавчих органів регламентарною владою в цих країнах розглядається в якості невід'ємного елементу правового статусу адміністративних органів.

Слід зазначити, що джерелами адміністративного права вважаються не всі акти загального регулятивного характеру, а лише ті, дія яких спрямована поза адміністративною системою, які регулюють діяльність приватних осіб і тому можуть бути оскаржені в судовому порядку. Внутрішньоуправлінські акти вважаються актами управління, що не мають регламентарною характеру (циркуляри в Італії, дисциплінарні акти у Франції, адміністративні приписи в Німеччині).

Адміністративно-правові норми можуть міститися також у нормативних актах органів місцевого самоврядування.Органи місцевого самоврядування мають право здійснювати нормотворчі повноваження тільки в рамках закону. По-перше, в переважній більшості держав світу визнаються природні права місцевого самоврядування на регулювання місцевих питань. Регулюючі повноваження надаються насамперед з питань організації самого місцевого управління. Так, у ПАР ордонанси провінційних рад регулюють створення, повноваження, організацію і порядок діяльності місцевих органів влади. По-друге, органам місцевого самоврядування делегуються повноваження щодо видання нормативних актів в окремих сферах місцевого господарства.

Зазвичай встановлюються додаткові умови як для реалізації нормотворчих повноважень місцевого самоврядування, так і для вступу їх актів у силу. Наприклад, у Німеччині органи місцевого самоврядування повинні мати дозвіл на видання правових актів. У Франції акти органів самоврядування можуть мати юридичні наслідки тільки після їх оприлюднення та передачі представнику держави (префекту або супрефекту).

Судові прецеденти і судова практика посідають особливе місце серед джерел адміністративного права. У країнах англосаксонської системи розроблена доктрина прецеденту, яка формулює правила і принципи ставлення до прецедентів. Ця доктрина застосовується і в адміністративному праві, хоча і з певними особливостями. Як відомо, адміністративне право в цих країнах сформувалося в XX в. Тоді в силу сформованої доктрини панування парламенту основним джерелом права вважалося законодавство. У зв'язку з цим значення судового прецеденту як джерела права в адміністративно-правовій галузі менше, ніж у конституційному або цивільному праві. Серед усіх прецедентів в адміністративному праві найважливішу роль відіграють прецеденти тлумачення: судді, застосовуючи закон, інтерпретують його, і акт набуває того змісту, який надали йому судові рішення. Крім того, в країнах загального права значний внесок судових прецедентів у розвиток норм про межі судового контролю, про поняття природного правосуддя, про використання дискреційних повноважень адміністрації.

Особливості становлення адміністративного права зробили вплив на його джерела і в країнах континентальної правової сім'ї. Правова наука цих країн у цілому відкидає доктрину прецеденту і не визнає за судовою практикою значення джерела права. Але практика судів адміністративної юрисдикції справила на формування адміністративно-правової галузі настільки істотний вплив, що багато дослідників визнають: адміністративне право фактично було створене адміністративними судами. Не наділені повноваженнями формулювати правові норми, адміністративні суди заповнювали прогалини законодавства, формулюючи правові принципи і доктрини, на основі яких вирішувалися конкретні справи, а згодом приймалися законодавчі акти. Класичними прикладами в цьому відношенні є постанови французької Державної ради по правовому становищу державних службовців та постанови Федерального адміністративного суду Німеччини про інтерпретацію невизначених правових понять. У Німеччині, наприклад, адміністративні органи, приймаючи рішення, повинні враховувати судову практику; її ігнорування в ряді випадків може вважатися порушенням службових обов'язків чиновника і навіть спричинити застосування заходів відповідальності.

Найбільш очевидна роль правових звичаїв у адміністративному праві країн англосаксонської системи. Так, право загальних судів остаточно вирішувати адміністративні справи, в тому числі й право регулювати питання цивільної служби, ґрунтується на правових звичаях. У країнах, що розвиваються, досі функціонування адміністрації на місцях визначають не стільки норми писаного права, скільки традиції і звичаї - звичаєве право. У переважній більшості держав, що звільнилися, воно вже не визнається самостійним джерелом адміністративного права, оскільки його окремі норми включені в чинне законодавство. Однак звичаєве право продовжує здійснювати реальний системний вплив на державне управління країн Азії та Африки.

Без вивчення принципів і норм звичаєвого права неможливо відтворити реальну картину дії адміністративно-правових інститутів у країнах, що розвиваються.

Поряд із національними джерелами адміністративного права в багатьох країнах застосовуються як загальнообов'язкові наднаціональні норми. Найбільш показовий приклад тому - використання норм і принципівєвропейського права в державах-членах Європейського Союзу. Ще в 1972 р. Закон про Європейські співтовариства передбачив, що всі нормативні акти Співтовариства є актами прямої дії - без подальшого затвердження національним законодавством їх повинні відповідно дотримуватись і виконувати. Це було підтверджено і національним законодавством країн, що входять до Співтовариства, а потім - до Європейського Союзу.