4. Поняття публічної адміністрації в зарубіжних країнах. Публічна служба в зарубіжних країнах: поняття, організація, характерні риси.

Для розуміння особливостей інституту публічної служби корисним є звернення до досвіду європейських країн, зокрема Франції, де існує три публічні служби:

1. Державна служба (51%) – аналог в Україні: центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи, в тому числі освітні заклади.

2. Територіальна служба (30%) – аналогом в Україні слугують місцеві державні адміністрації та комунальні заклади.

3. Служба охорони здоров’я (19%) – аналогом в Україні виступає сфера охорони здоров’я.

До державних службовців у Франції належать чиновники, які працюють на посадах різних типів в установах центрального і місцевого рівнів (центральні та деконцентровані адміністрації).

Центральні адміністрації (які розташовані в Парижі, але можуть бути делокалізовані в провінцію) здійснюють розробку і координування державних програм на національному рівні.

Деконцентровані адміністрації реалізують державну політику на місцевому рівні. Чиновники, які в них працюють, підпорядковані префектурам і субпрефектурам, а також регіональним і департаментським управлінням різних міністерств (департаментські управління Міністерства забезпечення, Міністерства сільського і лісового господарства, Міністерства із санітарних і соціальних питань тощо). Проте, з різних причин, деякі служби відхиляються від цієї ієрархії: служби міністерства Національної освіти підпорядковуються ректору,служби міністерства юстиції та служби міністерства захисту – воєнному керівництву, і, звісно, всі делокалізовані підрозділи центральних служб.

До територіальних публічних службовців належать чиновники (приблизно 1,5 млн осіб) комун та мерій, які працюють у виконавчих службах департаментів, регіонів, комун, публічних установах міжкомунального співробітництва, офісах житла тощо.

Службовці державної та територіальної служб підпорядковуються префекту, який є представником уряду та гарантом додержання законності.

На службі охорони здоров’я (725000 осіб) перебувають працівники публічних лікарень, домів престарілих, департаментських установ допомоги дитинству, публічних установ для дітей і підлітків-інвалідів або дітей з відхиленнями, публічних або напівпублічних центрів-притулків і центрів соціальної адаптації. Персонал кожного з цих закладів підпорядковується керівнику установи, але також має загальний статут. В кожному регіоні існує Регіональне агентство охорони здоров’я, яке очолює високопоставлений чиновник, що не залежить від префекта, і здійснює координацію діяльності всіх цих закладів охорони здоров’я .

Чиновники всіх трьох служб керуються єдиним загальним статутом публічної служби, основу якого складають чотири закони: № 83-634 від 13 липня 1983 р. “Про права і обов’язки чиновників”, № 84-16 від 11 січня 1984 р. “Про положення статуту для державної служби”, № 84-53 від 26 січня 1984 р.__

“Про положення статуту для територіальної служби”, № 86-33 від 9 січня 1986 р.

“Про положення статуту для служби охорони здоров’я” .

У законах статуту визначені політичні й соціальні права, обов’язки та основні принципи, що гарантують незалежність чиновників, постійність зайнятості, ефективну систему управління.

До політичних прав належать свобода совісті, свобода вступу до політичних партій і обіймання в них керівних посад, можливість висування своєї кандидатури на виборах зі збереженням посади на час і після виборів, свобода переконань (що стосується свободи мати і висловлювати політичні погляди, для кожного чиновника встановлена можливість мати і висловлювати свої політичні погляди поза робочим місцем).

До соціальних прав належать: право на створення профспілок, на участь в управлінні установою, право на страйки. Це право не існує для службовців адміністрації. Довгий час воно за ними навіть не визнавалось через причини, які стосуються як потреб публічної служби, її безперервності, так і державної влади. Однак деякі категорії службовців його позбавлені, а саме – поліцейські,працівники виховних установ, диспетчери повітряних ліній.

До обов’язків службовців входять: сумлінна праця на робочому місці, збереження професійної таємниці, незалежність від стороннього впливу, неприпустимість сумісництва в інших державних і приватних організаціях тощо.

Слід зауважити, що значна кількість чиновників відхиляються від загального статуту. Існує чотири вартих уваги винятки:

 чиновники парламентських асамблей, які є державними службовцями, але їх статут і кар’єра визначаються тим бюро асамблеї, до якого вони належать;

 магістрати загальних судових установ: ст. 34 і 64 Конституції уточнюють, що статут магістратів загальних судових установ визначається основним законом;

 військовослужбовці, статут яких фіксується законом від 13 липня 1972 р. (Особливі статути існують і для інших категорій чиновників);

 позаштатні службовці, які не є чиновниками, і укладають із публічним роботодавцем двосторонній контракт. Проте загальний статут публічної служби не повністю їх ігнорує, оскільки ці службовці можуть бути призначені на посади на постійній основі .

Пірамідальна структура публічної служби у Франції включає в себе близько 2 тис. різних “корпусів” чиновників. Корпус включає службовців, які виконують однакову роботу і обіймають однакові посади (наприклад корпус контролю об’єднує всіх інспекторів). Посади, які підпорядковуються одному особливому статуту (в додаток до загального статуту), створюють корпус, який також називають у територіальній публічній службі “рамка посад”. Кожний корпус публічної служби обов’язково належить до однієї з трьох категорій посад публічної служби: категорія А, категорія В та категорія С. Категорія С включає виконавців і допоміжний персонал. Набір, як правило, здійснюється за наявності диплома про закінчення коледжу, свідоцтва про професійну підготовку або свідоцтва про закінчення професійного училища.

Але, правдою є і те, що із зростанням безробіття рівень освіченості кандидатів значно підвищився, реальний рівень їх дипломів набагато вищий. До цієї категорії включені такі звання, як адміністративний службовець, адміністративний заступник, тобто службовці, що працюють на прийомі, в секретаріатах, технічні службовці, робітники і контролери.

До категорії В входять службовці середньої ланки, спеціалісти, які реалізують вказівки і рішення. До нього входять близько 40% чиновників, зокрема адміністративні службовці, які можуть займати посади завідуючих бюро у невеликих підрозділах, і під час розвитку своєї кар’єри мають можливість перейти до категорії А. Корпус учителів початкових класів належить до категорії В, а корпус викладачів середніх шкіл – до категорії А. Звичайний рівень вступу до категорії В – наявність диплома бакалавра.

До категорії А (20% від загальної кількості чиновників) входять службовці, які виконують місії планування, керівництва, організації, розробки.

На них покладається вироблення управлінських рішень.

Категорія А поділяється на дві підкатегорії: А та А+. Набір здійснюється через конкурс, за наявності рівня бакалавр +3 або +4 (роки навчання у ВНЗ). Як правило, категорія А – це аташе адміністрації, субдивізійні інженери, сертифіковані викладачі, старші офіцери, керівники категорії А+, громадянські адміністратори, агреже, головні інженери, а також генерали та штабні офіцери.

Відповідно до термінології статуту, чиновник – це службовець, який має звання та обіймає посаду на постійній основі. Тобто одного факту обіймання посади публічної служби недостатньо: особа, яка працює за контрактом, не є чиновником, як і службовець-стажер. Першому необхідно мати звання, іншому – бути включеним до штату. Зарахований до штату чиновник може перебувати в становищі прикомандирування або запасу.

Чиновником стають через вступ у звання, шляхом проходження конкурсу (звичайний шлях) або шляхом інтеграції. З цього моменту чиновник стає власником цього звання, що дає йому впевненість у службовому просуванні і підвищенні окладу. Темпи розвитку кар’єри залежать від оцінок його роботи.

Призупинення кар’єри відбувається у випадку серйозного проступку та рішення паритетної комісії, прийнятого при гарантуванні додержання необхідних правил і прав захисту.

Звання гарантує просування по службі та оплату праці, але не дає жодного права на посаду. Тобто не обов’язково одночасно мати звання і посідати певну посаду: чиновник може бути призначений на посаду, на якій він буде підпорядковуватись начальнику, звання якого є нижчим. Так само призначення на посаду не обов’язково тягне за собою підвищення звання: через прикомандирування адміністратор може бути призначений на посаду начальника без переходу в інше звання.

Оплата праці публічних службовців складається з трьох частин: основного утримання, додаткової винагороди і соціальних пільг. На початку кар’єрит службовці отримують, як правило, меншу заробітну плату, ніж працівники підприємств і приватних фірм, але з роками утримання державного службовця зростає, і під кінець служби він отримує більше, ніж згадані категорії працівників, що забезпечує йому стабільність і впевненість у завтрашньому дні. До додаткових виплат належать: надбавки на проживання, надбавки на членів родини тощо.

Щодо соціальних пільг, то вони полягають передусім в особливому пенсійному забезпеченні, а також більш привілейованому соціальному забезпеченні.

У Франції діє складна система відбору державних службовців. Причому конкурс вважається найкращим шляхом для претендента на ту чи іншу посаду.

Загальний статут передбачає проведення конкурсу стосовно більшості категорій службовців.

Проте вищі та нижчі посади не підпадають під конкурсну систему:

обіймання найвищих посад відбувається шляхом призначення, а на найнижчі посади персонал набирається за допомогою тестів та іспитів за спеціальністю.

Конкурс проводиться або у вигляді іспитів, або за ступенями і званнями шляхом порівняння послужного списку кандидатів. Паралельно проводяться, як правило, три конкурси: для випускників ВНЗ; для кадрових службовців; для тих, хто вступає до Національної адміністративної школи.

Для переходу чиновника в інший корпус, відмінний від того, до якого він належить, існує дві можливості: прикомандирування (із збереженням права на повернення) або інтеграція (з втратою зв’язку з попереднім корпусом), завдяки чому досягається гнучкість набору персоналу та управління кар’єрою. Принцип полягає в тому, що прикомандирування або інтеграція здійснюються в еквівалентне звання та в ешелон, індекс якого прирівнюється або є безпосередньо вищим за той, який мав службовець у своєму минулому корпусі.

Система переміщення і просування по службі відбувається всередині корпусів, за класами та ешелонами. Можливе, наприклад, переміщення всередині одного і того самого корпусу службовців з однієї роботи на іншу в тому ж розряді, іноді зі зміною місця проживання, причому як за згодою працівника, так і без неї. Можливе просування вгору по ієрархії у тому самому корпусі, на тій же посаді, у тій самій установі.

Просування за ешелонами залежить в основному від вислуги років: кожні 1,5-2 роки чиновнику, який успішно пройшов атестацію, присвоюється наступний розряд і вища заробітна плата. Якщо атестаційна оцінка незадовільна, просування затримується, проте, незалежно від темпу, всі службовці просуваються по службі.

Просування за класами відбувається за вибором керівництва, або за конкурсом, або на основі атестації, коли кожному службовцю його безпосереднім керівником дається щорічно оцінка в балах у вигляді розгорнутої характеристики.

З іншого боку, ця пірамідальна структура не завжди збігається з ієрархією в організації. Володіння званням не дає права на посаду. Саме тому публічна служба не схильна до надмірної бюрократизації. Так, в одній адміністрації можна побачити начальників відділів, які належать до корпусу адміністраторів, інші – до корпусу адміністративних секретарів. Між ними не існує жодної ієрархічної субординації, і в структурі організації вони займають однакове становище. Може навіть трапитися так, що ієрархічна субординація буде прямо протилежною ієрархії звань.

Чиновники, які працюють у різних службах, керуються у своїй поведінці різними факторами. П.Жевар виділяє три провідних чинники, а саме раціональний, організацій і особистісний.

Раціональний фактор, найбільш очевидний і найбільш бажаний, пов’язаний із ситуацією, коли службовці працюють з метою досягнення цілей, поставлених керівництвом. Найчастіше за все лише цей фактор і враховується при заохоченні працівників, хоч іноді він присутній у меншому ступені, чим інші. Організаційний фактор пов’язаний із ситуацією, коли службовець працює заради престижу організації, до якої він належить. У цьому випадку чиновник може переоцінювати важливість ролі своєї адміністрації, ставлячи стислі терміни і здійснюючи надмірний контроль.

Особистісний фактор пов’язаний із ситуацією, коли чиновник працює, щоб його більше цінували. В таких умовах працівник може створювати враження перевантаження роботою. Або ж він може захотіти показати своє вміння складати документи і підготувати занадто довгий звіт, ризикуючи згаяти час і випустити з уваги реальну ціль. Це демонструє, що турбота про суспільні інтереси часто відходить на інший план. Це найбільша складність для координатора державних програм: іти далі особистих мотивів службовців або приватних проектів служб, щоб різні організації і люди працювали разом у спільному раціональному напрямі. Вихід із таких ситуацій іноді знайти важко.

Таким чином, до особливостей інституту публічної служби Франції належать:

• наявність трьох видів публічної служби – державної, територіальної, служби охорони здоров’я; конкурсна система відбору публічних службовців;

• поділ публічних посад службовців на категорії, корпуси та ешелони.

Вказані характерні риси забезпечують високу мобільність публічних службовців у рамках пірамідальної структури служби за допомогою механізмів прикомандирування та/або інтеграції.

Вивчення досвіду організації публічної служби доводить, що у Франції значна увага приділяється мотивації публічних службовців, яка здійснюється за допомогою матеріальних (плата праці публічних службовців складається з основного утримання, додаткових винагород і значної кількості соціальних пільг) і моральних стимулів (можливість кар’єрного зростання всередині корпусів, за класами та ешелонами, підвищення у званні).

У зв’язку з цим до раціональних тенденцій зарубіжного досвіду функціонування інституту публічної служби, які доцільно рекомендувати до адаптації в умовах України, належить необхідність розмежування публічної служби і державної (які співвідносяться як ціле і часткове), посилення мотивації службовців, розробку механізмів підвищення мобільності службовців.