2.2 Распределение компетенции между Российской Федерацией и республикой в ее составе

Действующая Конституция РФ берёт за основу следующие способы разграничения компетенции между Федерацией и её субъектами:

1. Ст. 71 содержит исчерпывающий перечень предметов ведения РФ.

2. Ст. 72 определяет, что находится в совместном ведении РФ и её субъектов. Перечень указанных вопросов также является закрытым.

3. В ст.73 формулируется общий принцип: вне предметов ведения Федерации и её полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Анализ положений Конституции РФ свидетельствует о том, что заложенная в ней модель разграничения предметов ведения отличается своей нечёткостью и противоречивостью. К примеру, в ст.71 и 72 встречаются совпадающие предметы ведения (п. «в» ст.71 и «б» ст.72 - защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств). Определённое несоответствие обнаруживается также между п. «а» ст.71, согласно которому изменение Конституции РФ отнесено к ведению РФ, и ст. 136, устанавливающей, что поправки к гл.3-8 Конституции РФ принимаются после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ.

Кроме того, как показала практика реализации Конституции, перечень ст.72 является неполным. Отсюда, возникают вопросы, к какому виду предметов ведения следует отнести чрезвычайные ситуации, государственную службу, миграцию, межбюджетные отношения, финансовое законодательство, социальное обслуживание и др. Данные вопросы, являются предметами совместного ведения, должны найти закрепление в Конституции РФ.

Ещё одним существенным недостатком ст.72 можно назвать и то, что в отличие от зарубежных федераций, предметы совместного ведения не разграничены по характеру оказываемого воздействия на: а) сферы правового регулирования и б) сферы государственного управления. Так, в названной статье в одном ряду перечисляются как отдельные правовые институты (охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности), так и целые отрасли законодательства (административное, трудовое, семейное и т.д.).

Вообще, необходимо отметить, что отношение к установлению предметов совместного ведения в отечественной литературе неоднозначно. Позиции расходятся от признания необходимости формирования механизма совместного осуществления государственной власти²⁵ до неприятия статьи 72, когда она принимается как свидетельство неспособности законодателя разделить власть между РФ и её субъектами²⁶.

Сегодня вопрос о разделении властных полномочий является актуальным практически для любой федерации. В этой связи должны быть решены, по меньшей мере, три основные задачи. Во-первых, разделение предметов ведения между Федерацией и её субъектами. Во-вторых, разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов. В-третьих, разделение конкретных материальных объектов, в отношении которых реализуются властные полномочия (собственность, финансы и т.д.).

Современная российская конституционная модель федерализма отчасти решает только первую задачу, регулирование двух остальных должно осуществляться текущим законодательством. Более того, федеральная Конституция содержит не разграничение, а по существу лишь перечень предметов, подлежащих разграничению. В этом, на наш взгляд, и заключается главный недостаток российской конституционной модели разграничения предметов совместного ведения.

На важность данной проблемы и на необходимость её скорейшего разрешения не раз указывалось в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию²⁷, где в числе первоочередных задач российской государственной политики называется определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместного ведения. По словам Президента РФ, «это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации». Именно такой подход к распределению функций и правомочий между уровнями власти является современной тенденцией развития федеративных отношений, т.е. разграничиваются лишь полномочия, а сам материальный объект не делится.

Особо важное значение имеет вопрос разграничения государственной собственности. В этой области необходимо издание федерального закона, который должен содержать правила о разграничении федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и собственности муниципальных образований, правила о порядке отнесения государственного имущества к каждому из перечисленных видов, а также общие начала управления собственностью субъектов Федерации и муниципальных образований.

В связи с этим необходимо отметить, что начало фактического размежевания земель в пределах Российской Федерации положено Федеральным законом от 17 июля 2001г. «О разграничении государственной собственности на землю»²⁸. Так, ст.3, 4, 5 указанного акта определяют основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, её субъектов либо муниципальных образований возникает право собственности; ст.6 определяет порядок разграничения права собственности на землю.

Часто в федеральных законах используется типовая формулировка об осуществлении субъектами РФ и органами местного самоуправления своих полномочий в пределах компетенции, установленной законом. Однако конкретные нормы о содержании такой компетенции сам федеральный закон не приводит.