2.3 Законодательство республик и перспективы его развития

Правовой основой реализации республикой в составе РФ законодательного полномочия является ст.76 Конституции РФ, определяющая, что:

• по предметам совместного с Федерацией ведения субъекты могут принимать в соответствии с федеральными законами свои законы и иные нормативные правовые акты;

• в пределах собственной компетенции субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Открытым остался вопрос относительно допустимости права республики осуществлять законодательное регулирование по предметам исключительного ведения Федерации. В частности, ч.1 ст.76 исключает существование законов субъектов РФ, затрагивающих предметы ведения РФ. Вместе с тем, ч.5 ст.76 допускает действие подобных законов, если они не противоречат федеральным законам. Последнее возможно лишь в том случае, когда имеется прямое предписание об этом в самом федеральном акте. В ряде случаев Российская Федерация действительно делегирует субъектам Федерации в данной области право принятия региональных законов. Таким примером может служить Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»²⁹.

Как показывает практика, большинство всех законов субъектов РФ издаётся в сфере их совместного с Федерацией ведения. При этом зачастую они полностью дублируют федеральные законы. Однако нередко встречаются и примеры надлежащей конкретизации норм соответствующего федерального закона применительно к условиям того или иного субъекта РФ³⁰.

Одним из дискуссионных в науке российского конституционного права является вопрос о предоставлении субъектам РФ право на «опережающее» законодательное регулирование. Одни исследователи признают такую практику допустимой. Другие же утверждают, что при строгом следовании тексту Конституции РФ право субъекта Российской Федерации принимать акты по предмету совместного ведения появляется у него только после принятия Российской Федерацией по этому предмету федерального закона³¹.

Право субъектов РФ на «опережающее» законодательное регулирование, как известно, было подтверждено рядом решений Конституционного Суда РФ, одним из первых среди которых явилось постановление по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области от 1 февраля 1996 года³².

В настоящее время оно получило своё законодательное закрепление в ч.2 ст.3 Закона «Об общих принципах...», согласно которой субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона их законы и иные нормативные правовые акты подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Из этого следует, что право регионов на «опережающее» законодательное регулирование в сфере совместного ведения может рассматриваться только как временная мера, и её применение зачастую обусловлено затягиванием принятия важных федеральных законов в указанной сфере.

Характеризуя законодательную деятельность республики, нельзя обойти вниманием и имевшие место на практике случаи её вторжения в сферу исключительного ведения РФ. Показательным в этом отношении был Трудовой Кодекс Республики Башкортостан от 21 декабря 1994г.³³, нормы которого необоснованно по сравнению с федеральным законодательством расширяли перечень оснований прекращения трудового договора.

Вообще, вызывает возражение целесообразность принятия на уровне республик кодексов по предметам совместного ведения. Ибо регламентация основных, наиболее значимых вопросов в этой сфере принадлежит именно федеральному законодателю. Кроме того, зачастую не было необходимости в принятии подобных актов на республиканском уровне, поскольку большинство из них издавалось при наличии действующего федерального кодекса.

Вместе с тем, только в Республике Башкортостан наряду с Трудовым Кодексом действуют множество других кодифицированных актов по предметам совместного ведения.

Анализ правотворчества республик свидетельствует о том, что сегодня основной объём законодательной работы в сфере совместного ведения выполняется на федеральном уровне. Субъектам же остаётся лишь право наполнения «рамочных» законов, принимаемых Центром. Поэтому они должны шире использовать предоставленное им Конституцией РФ право законодательной инициативы.

Основной же составляющей законодательной деятельности республик должно стать принятие законов в сфере их собственной компетенции. К сожалению, на сегодня количество таких законов незначительно. А ведь именно в данной сфере субъектам РФ, в том числе и республикам, предоставлено право осуществлять собственное правовое регулирование.

Как показывает практика, в большинстве республик сформировались следующие отрасли законодательства: 1) конституционное право; 2) административное право; 3) финансовое право; 4) муниципальное право; 5) экологическое.

Причём, одним из наиболее динамично развивающихся является законодательство в сфере государственного строительства. Так, с 1999 по 2011 год Государственным Собранием Республики Мордовия в данной сфере было принято 73 закона, что составляет 27,6% всех законов, принятых за этот период³⁴.

Значительную долю в республиканском законодательстве занимают акты, регламентирующие вопросы местного самоуправления. К примеру, в Республике Мордовия этот блок представлен следующими законами: «О порядке образования, реорганизации или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ», «О местном самоуправлении», «О муниципальной службе», «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований», «О разграничении предметов ведения, объектов собственности и источников доходов между муниципальными образованиями» и др.

К сожалению, здесь до сих пор не принят закон, регулирующий механизм разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также процедуру наделения последних отдельными государственными полномочиями. Вместе с тем, подобные акты приняты во многих республиках. Причём, в одних принимаются акты общего характера, другие посвящены непосредственно делегированию конкретных государственных полномочий³⁵.

При этом необходимо учитывать, что в связи с принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляющего конкретный порядок наделения и осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (глава 4), практически всем субъектам РФ, в том числе и республикам, следует до 1 ноября 2005 года привести в соответствие с требованиями указанного Федерального закона свои законы, регулирующие обозначенную процедуру.

В отличие от других республик, в Якутии муниципальное право находится лишь в стадии своего формирования. И это не удивительно, ведь в этом субъекте местное самоуправление фактически действует лишь с 1 января 2003 года³⁶.

К сожалению, во многих республиках (Калмыкии, Мордовии, Удмуртии, Хакасии, Чувашии и др.) незначительное внимание уделяется правовому регулированию социальной сферы. Принятие законов в этой области на региональном уровне позволило бы установить ряд льгот для наиболее социально незащищённых слоёв населения, дополнительных по сравнению с теми, что предусмотрены федеральным законодательством, и в какой-то мере сгладить существующее в обществе неравенство, уменьшить социальную напряжённость в обществе.

Анализ регионального законодательства показывает, что, несмотря на все имеющиеся сложности, качество законов субъектов РФ, в том числе и республик, постепенно повышается, на что и было обращено внимание Президента России в выступлении на совещании руководителей законодательных собраний субъектов РФ. По его словам, «сегодня региональные законы не только развивают и дополняют правовую базу страны, но нередко подают пример смелого и грамотного законотворчества. А некоторые из них становятся образцами модельного законодательства»³⁷.

Практически нет сферы ведения республик РФ, в которой бы ими не были приняты законы. С помощью собственного правового регулирования они решают важнейшие вопросы своей государственной и общественной жизни.

Таким образом, на наш взгляд законодательство республик в настоящее время находится на стадии своего развития. Перспективы развития имеют следующие отрасли законодательства: 1) конституционное право; 2) административное право; 3) финансовое право; 4) муниципальное право; 5) экологическое.