6, Становление государственной гражданской службы России 15-17 вв. И генезис управления ее служащими.

В конце XV века началась перестройка системы кормлений. И происходила она в двух направлениях:

• по линии постепенного ограничения кормлений и установления более строгого контроля со стороны центрального правительства над деятельностью наместников и волостелей с целью ограничения их произвола;

• с другой – по линии создания новых органов управления, дворянских по своей природе.

• К середине XVI века реформа, отменившая кормления, была завершена. Отныне чиновники местной администрации получали ежегодное жалование из центральной московской казны в строго фиксированных размерах, а население платило в эту казну специальный налог – «кормленный укуп»

Обобщая вышеизложенное, можно выделить черты, характеризующие сущность «государевой службы» Московского централизованного государства:

• - непубличность (служение прежде всего первому лицу государства, но не самому государству и тем более обществу);

• - полная личная зависимость от государя (передача собственной карьеры и личной жизни на волю и милость государя);

• - служба осуществлялась «по приказу», распоряжению свыше (необходимость беспрекословного принятия поручения);

• - отсутствие строго определённой управленческой специализации (гражданская, военная и другие виды служб входили в единую «государеву службу»).

В 16 веке механизм центральных органов государственного управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавших делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший всю территорию страны. В центральных органах появились первые общероссийские административные управленческие учреждения — приказы, которые стали курировать отдельные отрасли управления или порученные им территории.

Окончательный переход к приказной системе государственного управления связан с административной реформой Ивана IV, которая приходится на вторую половину XVI в. Ее результатом стало создание почти 20 функциональных и территориальных приказов. Порядок несения, например, воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянам) определялся «Уложением о службе», принятым в 1555—1556 гг. На протяжении XVI—XVII вв. существовало около 100 таких приказов. Однако все они действовали разновременно. Постоянно функционировали обычно лишь 40—50 приказов, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности. Основным стержнем системы государственного управения России на протяжении более чем 200 лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный.

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась не податным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих. Деление управленческого персонала на политических руководителей и приказных (государственных) служащих в это время еще не существовало. Многие приказные служащие занимали должности и политических руководителей.

Высшим звеном приказной бюрократии были «думные дьяки». Они являлись членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, делали доклады по работе соответствующего ведомства, имели право высказывать свое мнение. В XVI в. думные дьяки, как правило, стояли во главе приказов. Заместителями думных дьяков были их «товарищи» (вторые дьяки, т.е. помощники).

Существовали также «избные» (или «палатные») дьяки, число которых зависело от значения приказа и масштабов его делопроизводства. Дьяки были и в местных учреждениях крупных городов — центров областей («земель»).

Руководство приказов было коллегиальным. Лиц, стоявших во главе приказа, называли «судьями», т.е. лицами, кто имел право принимать решения. В состав судейских советов (соборов) входили дьяки данного приказа. Большинство приказов имело и собственно судебные функций.

Под началом дьяков находились подьячие. Они делились на три группы: «старые», «средние» и «молодые». Старые подьячие вместе с дьяком руководили составлением документов, средние — непосредственно составляли текст документов, наводили справки в архивах своего и других приказов, а младшие — осуществляли техническую работу, т.е. переписку документов с учетом того, что исправлял дьякили старший подьячий.

Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность. В первой ее части принимаемый давал обещание на верность царствующему дому, во второй — обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документов, не брать взяток («посулов и поминков ни у кого ни от чего не иметь»), быть справедливым («по дружбе никому не норовить, и по не дружбе никому не мстить»), внимательным к людям («челобитчиков не волочить») и т.д.

В период комплектования и особенно регулирования состава приказов проводились своеобразные аттестации — «разборы» с частыми отставками. При этом тщательно выяснялась профессиональная пригодность служащего, и именно по этому признаку, а не по возрасту или родовитости решалась судьба каждого. Разборы проводились наиболее компетентными дьяками и были действенным способом улучшения состава приказов.

Приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил обычай, проверенный веками опыт: приказные служащие легко разбирались в хитросплетениях разнородных дел. В неопределенности числа приказов состояла суть приказного строя — текучего, изменяющегося, приспосабливающегося к различным историческим условиям и в то же время неизменного.

Все приказы делились на три большие группы: приказы общегосударственной компетенции, дворцовые и патриаршие.

Все приказные люди, вне зависимости от их происхождения, были включены в структуру служилого сословия российского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Вместе с тем для них сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном военную. С другой стороны, специальными приписями их служба определялась как работа в государственных органах и учреждениях[12].

Таким образом, обязанности приказных служащих разделились к середине XVII в. на «государеву службу», которая виделась как почетная и проходила в полках и посольствах, и «приказную работу», т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Она рассматривалась как непочетная, с оттенком подневольности. Именно вокруг приказной работы и складывается гражданская служба как отрасль государственной службы. И в целом приказной строй был уникальным, самобытным явлением в истории российской государственности и культуры.