Федеративные государства: история и современность

Одной из первых федераций была Швейцария, возникшая в 1291 г. как конфедеративный союз трех кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден) и постепенно эволюционировавшая в сторону федерализации территориального устройства. Следующей по времени возникновения федерацией стала Нидерландская республика в составе семи соединенных провинций, основанная в 1579 г. по Утрехтской унии, но впоследствии распавшаяся. Государством, изначально образованным на закрепленных в конституции принципах федерализма, являются основанные в 1787 г. США.

Впоследствии попытки создания и функционирования федераций осуществлялись практически во всех уголках земного шара. Так, в Латинской Америке в 1823-1839 гг. существовала Федерация Центральной Америки, в 1836-1839 гг. - Перуано-Боливийская Федерация, в 1863-1886 гг. - Соединенные Штаты Колумбии, в 1956-1962 гг. - Вест-Индская (Карибская) Федерация. В Африке одним из первых федеративных государств было Соединенное Королевство Ливии (1951-1963 гг.). Позднее на африканском континенте существовали Федерация Родезии и Ньясаленда (1953-1963 гг.), Федерация Мали (1959-1960 гг.), Камерун (1961-1972 гг.), Конго (1965-1967 гг.). В Азии создавались Закавказская Федерация (ЗСФСР, 1918-1936 гг.), Соединенные Штаты Индонезии (1949-1950 гг.) и Федерация Южной Аравии (1962-1967 гг.). На европейском континенте федеративными государствами были СССР (1922-1991 гг.), СФРЮ (1945-1992 гг.), ЧССР (1945-1992 гг.).

В настоящее время в мире насчитывается 22 государства с официально закрепленной федеративной формой территориального устройства. Ими являются:

- в Европе: Австрия (Австрийская республика), Бельгия (Королевство Бельгия), Германия (Федеративная Республика Германия), Россия (Российская Федерация), Швейцария (Швейцарская конфедерация);

- в Азии: Индия (Республика Индия), Малайзия (Федерация Малайзия), Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан (Исламская Респуб-лика Пакистан);

- в Африке: Коморские Острова (Федеративная Исламская Республика Коморские Острова), Нигерия (Федеративная Республика Нигерия), Танзания (Объединенная Республика Танзания), Эфиопия (Федеративная Демократическая Республика Эфиопия);

- в Северной Америке: Канада, США, Мексика (Мексиканские Соединенные Штаты), Федерация Сент-Китс и Невис;

- в Южной Америке: Аргентина (Республика Аргентина), Бразилия (Федеративная Республика Бразилия), Венесуэла (Республика Венесуэла);

- в Океании: Австралия (Австралийский Союз), Микронезия (Федеративные Штаты Микронезии).

Одним из последних примеров преобразования унитарного государства в федеративное в новейшей истории можно считать Бельгию (1989 г.), а распада федерации на отдельные государства - Югославию (2007 г.).

Основные признаки и сущностные черты федеративной формы устройства государства

Федеративные государства отличаются друг от друга по многим критериям и признакам: численности населения, размеру занимаемой территории, этническому и конфессиональному составу и т.д. Исторически федерации возникли в разное время и различными путями. Вместе с тем существует набор неотъемлемых признаков федеративного государства:

1) наличие в составе федерации государственных образований, являющихся субъектами федерации, наделенными сферой собственных властных полномочий;

2) субъекты федерации не обладают полным суверенитетом, несмотря на его формальное провозглашение в некоторых федерациях;

3) наряду с общефедеральной конституцией и законами действуют конституции и законы субъектов федерации при верховенстве федеральных;

4) помимо законодательных, исполнительных и судебных органов федерации имеются такие же органы субъектов федерации, при этом проводится разграничение компетенции в сфере законодательства и управления между федерацией и ее субъектами;

5) в федеральном парламенте обеспечивается в разных формах представительство субъектов федерации (как правило, существует палата представительства субъектов);

6) возможный признак - наличие двойного гражданства.

Американский политолог, специалист в области федеративных отношений и региональной политики Дж. Элейзер на основе сравнительного анализа различных федеративных систем выделяет шесть характеристик федерализма:

1) многообразие особенностей структур и механизмов функционирования государства;

2) обеспечение единства при сохранении многообразия;

3) внутренне гармоничное взаимодействие политических и социальных факторов;

4) соблюдение принципов и их соответствие задачам развития страны, а также тенденциям глобальных процессов;

5) постоянство формы политической организации.

В современной науке принято считать, что федеративные государства отвечают следующим условным критериям:

- федеральное правительство (власть) обладает правом исключительного контроля над проведением внешней политики;

- государства - субъекты федерации неправомочны выйти из федерации или в одностороннем порядке прекратить связи с национальным союзом (федерацией);

- федеральное правительство может использовать свою власть независимо от государств - членов федерации и проводить свою волю без их прямого одобрения;

- никакие поправки не могут быть внесены в конституцию без одобрения государств - членов федерации;

- федеративное правительство неправомочно в одностороннем порядке изменить границы субъектов федерации;

- государственная власть разделена между федеральным правительством и правительствами государств - субъектов федерации;

- определенные и достаточно значительные полномочия должны быть оставлены за государствами - членами федерации;

- главный законодательный орган страны должен быть двухпалатным (бикамеральным), и государства - субъекты федерации должны иметь равное представительство по крайней мере в одной из его палат;

- необходима дуальная организация суда, каждый уровень должен иметь свои суды для обеспечения действенности законов;

- национальный (федеральный) суд толкует конституцию и может разрешить конфликты между федеральным правительством и правительствами государств - членов федерации.

Как полагает один из крупных исследователей федерализма И. Дьючесек, существует своего рода «тест на федерализм» - перечень из десяти вопросов, ответы на первые четыре из которых позволяют отличить федерацию от конфедеративных образований и союзов, а на оставшиеся шесть - федерацию от унитарного государства:

1. Имеют ли центральные власти исключительный контроль над внешней политикой и обороной страны?

2. Имеются ли конституционные гарантии против сепаратизма и распада государства?

3. Зависит ли деятельность центральных властей от одобрения и материальных ресурсов отдельных частей государства?

4. Кто обладает правом окончательного принятия поправок к конституции?

5. Обладают ли составные части государства гарантиями территориальной целостности и нерушимости границ?

6. Обеспечены ли гарантии равного представительства всех составных частей государства, независимо от их реального веса в одной из палат парламента, и их участие в принятии решений на общегосударственном уровне?

7. Имеются ли независимые судебные системы на общегосударственном уровне и в составных частях государства?

8. Имеется ли общегосударственная судебная инстанция, располагающая правом контроля над общегосударственной исполнительной властью и исполнительной властью в регионах?

9. Сохранили ли региональные власти полномочия, которые общегосударственная конституция не отвела центральной власти? Существенны ли эти полномочия или носят второстепенный характер?

10. Достаточно ли четко разделение компетенции между центральными и региональными властями?

Последний вопрос - о распределении компетенции и отношений между федерацией и ее субъектами - является ключевым для федеративного устройства государства, так как в зависимости от того, как он решен, определяется баланс власти в территориальном аспекте (баланс отношений «центр - регионы»). Выделяется несколько основных моделей политико-правового распределения компетенции, которые складываются из следующих элементов:

- исключительной федеральной компетенции;

- исключительной компетенции субъектов федерации;

- конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;

- остаточной компетенции, распределяемой конституциями в зависимости от степени централизации/децентрализации каждой конкретной федерации.

Следует четко различать компетенцию как совокупность полномочий в отношении определенных предметов ведения и сами эти предметы, образующие сферы компетенции:

- исключительную федеральную, когда обладать властными полномочиями и осуществлять их могут только федеральные органы (вместе с тем отдельные права могут быть делегированы субъектам федерации);

- исключительную субъектов федерации, когда обладать властными полномочиями и осуществлять их могут только органы власти субъектов, а также органы местного самоуправления;

- совместную федерации и ее субъектов, когда обладать властными полномочиями и осуществлять их могут и федеральные органы, и органы субъектов федерации, включая их органы местного самоуправления;

- остаточную, то есть не определенную конституцией (она может быть посредством специальных конституционных норм отнесена к любой из перечисленных выше).

Необходимо особо подчеркнуть, что по своей сути федерализм представляет собой весьма сложное и многогранное явление, подчас весьма причудливо сочетающее в себе как минимум две противоположные тенденции - во-первых, к большей централизации и унификации, во-вторых, к децентрализации и даже сепаратизму. Действительно, с одной стороны, федерация является целостным суверенным государством с общими конституцией, системой властных органов и учреждений, едиными территорией, политическим, экономическим, социокультурным и т.д. пространством. Основные законы практически всех федераций уделяют особое внимание гарантиям территориальной целостности государства, не признавая за субъектами права свободного выхода из федерации (сецессии).

С другой стороны, политическая сущность федерализма заключается в компромиссе, в попытке найти оптимальный баланс между одновременно действующими разнонаправленными - центробежными и центростремительными - силами, примирить стремление к самостоятельности в прошлом разъединенных, нередко имевших собственные исторические судьбы и этнокультурные различия политических сообществ и тенденцию к сохранению единства во имя достижения общих внутри- или внешнеполитических целей.

Тем самым федерализм являет собой переходную форму территориального устройства, которая в ходе длительной исторической эволюции или, напротив, стремительных институциональных изменений может стать как результатом (нередко промежуточным) дезинтеграционных процессов в некогда унитарном государстве (подавляющее большинство бывших империй), потерявшем (или продолжающем терять) контроль над частью своих территорий, так и предпосылкой формирования централизованного государства с единой системой органов власти и управления.