Основные концепции федерализма и их специфика

Все разнообразие концепций федерализма с определенной долей условности сводится к двум теориям: теории дуалистического федерализма и теории кооперативного федерализма. Остальные концепции так или иначе связаны с базовыми положениями указанных теорий и в общей массе своих основных положений являются их производными. Концепции дуалистического и кооперативного федерализма были сформулированы в США. По сути, они аккумулируют обширный период американской истории, нижней границей которого является зарождение независимого государства как такового, а верхней - период экономического кризиса 30-х годов ХХ в.

Однако было бы ошибочно полагать, что указанные теории без изменений принимались другими федеративными государствами и применялись ими в чистом виде. Развитие и детальная проработка данных концепций в одной стране не означает, что подобные процессы не происходили в рамках других территориальных образований. При оценке моделей, сложившихся в процессе становления других федераций, необходимо учитывать их национальную специфику и логику внутристранового исторического процесса, дабы понять, что конкретно подверглось изменению в первоначальной теоретической схеме.

Поскольку исторически теории дуалистического и кооперативного федерализма были концептуализированы в США, то проще всего рассматривать их эволюцию именно на примере американской истории.

Однако в рамках данного анализа необходимо учитывать и межстрановой аспект, связанный с экспортом указанных теорий в южноамериканские и европейские федеративные государства.

Доктрина дуалистического федерализма является базовой для оценки всех без исключения федеративных государств, возникавших в различные периоды мировой истории. Термин «дуалистический федерализм» впервые появился в США в 30-е годы XX в., однако основные положения этой доктрины были сформулированы за полтора века до этого. Фактически аналогичные процессы концептуализации теоретических предпосылок образования дуалистической федерации шли и в Европе (например, в Германии), однако США изначально оказались в наиболее выгодных исторических условиях, что позволило в полной мере применить теорию на практике сразу после ее выработки.

Основными чертами концепции дуалистического федерализма являются: исключительно договорный формат отношений в ходе политического взаимодействия федерального центра и субъектов, добровольный характер объединения участников федерации, четкое разделение полномочий между федеральным центром и субъектами при сохранении обеими сторонами суверенитета в своих сферах. Концепция дуалистического федерализма предполагает значительную степень социально-экономической и политической самодостаточности входящих в федерацию образований, а потому не предусматривает обращения регионов к содействию со стороны федерального центра. Федеральный центр же не столько взаимодействует с регионами, в том числе путем предоставления им недостающих организационных, финансовых и других ресурсов, сколько реализует собственные, определенные основным законом страны задачи, при необходимости сдерживая участников федерации от совершения неправомерных действий или устраняя последствия уже свершившихся акций. Тем самым концепция дуалистического федерализма исключает возможность создания иерархической системы подчинения регионов федеральному центру, вмешательство которого в сферу компетенции субъектов допускается лишь в исключительных случаях. Перераспределение полномочий между уровнями власти, равно как и любое другое изменение правил игры, возможно лишь путем внесения поправок в учредительные документы федерации - федеративный договор или основной закон страны. Фактически такая система взаимоотношений центра и регионов в США отвечала реалиям американской истории начального периода независимости. Однако Конституция Соединенных Штатов изначально содержала положения, которые, при надлежащей их трактовке, могли способствовать расширению компетенции общефедеральной власти в ущерб правам штатов. Одним из примеров таких положений является доктрина «скрытых полномочий», последовательное применение которой позволило существенно ограничить сферу компетенции регионов. Более того, после Гражданской войны вмешательство федерации в дела штатов только усилилось. Было де-факто ликвидировано характерное для дуалистической федерации право штатов на выход из союза. Стоит сказать, что юридически оно никогда не принадлежало регионам, однако сам формат выстраивания отношений между двумя равноправными частями одного государства фактически предполагал такой исход.

Таким образом, система договорного согласования полномочий и осуществления внутренней политики исходя из собственной четко определенной сферы компетенции стала постепенно сменяться все большей централизацией, которая достигла апогея к началу XX в. До определенного момента такой порядок отношений был эффективен. Однако последующие исторические события показали, что подобный формат взаимодействия, когда регионы практически лишены права применения собственной инициативы, может отрицательным образом сказаться на состоянии государства в целом. Со всей ясностью это стало понятно в период Великой депрессии, когда изменился сам порядок отношений между центральной и региональными властями, что нашло отражение в теории кооперативного федерализма. федерация государство дуалистический кооперативный

Основы концепции кооперативного федерализма были сформулированы в 1938 г. американской исследовательницей Дж. Кларк. Главной идеей этой концепции явился поиск оптимальных механизмов сотрудничества федерального центра и субъектов, их совместного и скоординированного участия в реализации программ социально-экономического развития, в процессах перераспределения ресурсов внутри федерации. Впоследствии концепция кооперативного федерализма стала обретать завершенность, сосредоточившись на поиске такой системы федеративных отношений, которая бы отразила переход общества на качественно новый уровень централизации экономических и властных ресурсов. Последняя была объективно обусловлена ростом взаимозависимости на всех уровнях экономической, социальной и политической организации, которая, в свою очередь, предопределила усиление центростремительных тенденций в федеративных отношениях, активизировала сотрудничество федеральных и региональных властных институтов, а также распространила федеральную компетенцию на те сферы, которые традиционно относились к компетенции структур гражданского общества или муниципальных органов. В итоге проблема разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами стала смещаться из публично-политической плоскости в корпоративно-бюрократическую.

Таким образом, система кооперативного федерализма, даже учитывая повышение степени вовлеченности регионов в процесс принятия важных для государства решений, не ослабила давление на штаты со стороны федерального центра. Появились новые механизмы вмешательства федерации в дела ее субъектов. В данном случае расширение политического участия на всех уровнях и создание многочисленных ассоциативных образований только усилили возможность контролировать их деятельность, поскольку федеральная власть изначально определяла основы такого сотрудничества.

Если анализировать концепции дуалистического и кооперативного федерализма в межстрановом разрезе, то можно отметить следующее. Период развития федеративных государств, связанный с функционированием дуалистической федерации, практически полностью повторяет те черты данной формы федеративной организации, которые прошли апробацию в США. Сложнее с кооперативным федерализмом. Во-первых, в разных странах, при первоначальном сохранении общих черт, присущих этой концепции, в частных отношениях наблюдаются колоссальные различия. Во-вторых, на базе теории кооперативного федерализма в некоторых государствах были созданы свои концепции организации федерации, успешно применяемые в рамках политической практики.

Иллюстрацией первого тезиса служит германский федерализм. Оформившись после 1945 г., он испытал на себе непосредственное влияние теоретических разработок американских ученых. Официально федеративная модель современной ФРГ называется «кооперативным федерализмом», однако смысл в нее вкладывается совершенно иной. Если в США, даже при условии расширения вертикально-горизонтального сотрудничества в рамках федерации, применяется дирижистская политика, когда федеральный центр самостоятельно определяет стандарты и способы организации такого взаимодействия, то в Германии, при сохранении общих основ данной модели, сотрудничество понимается несколько иначе. Немецкие земли, как субъекты федерации, наделены большей самостоятельностью, чем американские штаты. Институциональный дизайн кооперации между центром и регионами, а также регионов между собой определен достаточно четко, однако подвержен изменениям. Кроме того, земли, имея достаточно четко ограниченный круг собственной компетенции, вправе оказывать влияние на процессы общефедерального уровня, используя при этом механизмы, обозначенные в конституции страны (в частности, в данном вопросе необходимо учитывать особый статус Бундесрата - палаты представительства земельных интересов).

В США штаты в массовом порядке не имеют возможности влиять на стратегические решения, принимаемые на федеральном уровне.

Второй тезис находит подтверждение на южноамериканском континенте. Там на основе доктрины кооперативного федерализма была выработана собственная теория интеграционного федерализма. Суть ее состоит в передаче части полномочий штатов их крупным объединениям (в традиционной для латиноамериканского федерализма терминологии это называется субнациональным уровнем), когда возникают вопросы, требующие скорейшего решения на уровне нескольких штатов (в частности, это касается применения новых технологий, использования природных ресурсов и т.п.).

Дальнейшее развитие концепций федерализма опять же связано с американским континентом. Однако предлагаемые проекты не содержали принципиально новых положений, а лишь дополняли те моменты, которые содержались в доктрине кооперативного федерализма. Непосредственным следствием применения кооперативной теории стало формирование устойчивых связей и отношений между чиновничьими корпорациями федерального уровня, регионов и муниципалитетов. Это способствовало фактическому обособлению правительств штатов, их замыканию на федеральный уровень и отрыву от сферы публичной политики на региональном уровне. Тем самым становилась очевидной угроза превращения федеративных отношений в сферу, недоступную рядовым гражданам, подмены традиционных федеративных связей, политических по своему характеру, вертикальными функциональными связями корпоративно-бюрократического характера. Данное обстоятельство вызвало появление концепции технократического федерализма (термин С. Бира), предостерегавшей от ослабления политической составляющей процесса принятия решений на федеральном и региональном уровнях, от перегруженности государства обязательствами в социальной сфере, от ухода бюрократической корпорации от общественного контроля и реализации социально значимых целей. В основе концепции технократического федерализма лежала идея формирования действенных механизмов, не дающих федеральной и региональным элитам, которые, несмотря на различные внутренние конфликты, в большинстве случаев действуют весьма согласованно, определять программы развития общественно значимых сфер исходя из собственных интересов.

Одним из следствий чрезмерной централизации начала и середины XX в. в США явился колоссальный дефицит федерального бюджета. Это было связано в первую очередь с тем, что федеральный центр брал на себя право финансировать практически все целевые программы, проводимые на уровне отдельных штатов. В связи с этим возник вопрос о частичной децентрализации полномочий. Поэтому начиная с середины 60-х годов ХХ в. в риторике американских президентов все активнее стали звучать подобные нотки децентрализации, связанные с расширением прав штатов. Однако собственно концепциями федерализма их назвать нельзя, поскольку они не имели четкой теоретической базы и затрагивали лишь частные аспекты взаимоотношений центра и регионов. К тому же на практике должной реализации их основных положений не наблюдалось. Данный преобразовательный тренд был аккумулирован в двух «теориях» федерализма - «новом» и «конкурентном».

Концепция нового федерализма была впервые озвучена кандидатом в президенты США республиканцем Р. Никсоном в 1969 г. В ее основе лежала так называемая теория прав штатов, в соответствии с которой штаты, будучи политико-административными образованиями, должны сохранять за собой исключительные полномочия в политической и социально-экономической сферах. Таким образом, оказавшиеся в руках федерального центра административные функции - борьба с загрязнениями окружающей среды, преодоление бедности, модернизация городского хозяйства и т.д. - должны быть переданы правительствам штатов и органам местного самоуправления. Децентрализацию некоторых функций управления предполагалось осуществить в трех сферах: территориальной (принятие региональными и местными властными структурами мер для непосредственного приближения системы управления к рядовым гражданам), административной (передача управления отдельными общественными службами расположенным близко друг с другом муниципалитетам) и политической (перераспределение полномочий между законодательными и исполнительными структурами регионального и местного уровней путем формирования новых автономных управленческих институтов). Помимо этого предполагалась передача финансовых средств на социальные нужды на уровень штатов и муниципалитетов с предоставлением последним свободы в их расходовании. На практике концепция нового федерализма была реализована в США и Австралии, однако специалисты до сих пор обсуждают эффективность ее применения.

Историческим продолжением концепции нового федерализма явилась концепция конкурентного федерализма, появившаяся в 1980-х гг. в ходе дискуссий вокруг программы реформ федеративных отношений в США, предложенных президентом Р. Рейганом. Он полагал, что дирижистская практика прошлых лет способствовала нарушению баланса в системе взаимоотношений «центр - регионы», чрезмерно сосредоточила в руках федеральной власти политическую инициативу, ресурсы и ответственность, а также привела к усилению федеральной бюрократии в ущерб самостоятельности штатов и муниципалитетов. Основными положениями концепции конкурентного федерализма явились: преодоление перегруженности федерального центра обязательствами в социальной сфере путем передачи значительной части социальных программ и требующихся для их реализации ресурсов на уровень регионов, восстановление роли субъектов федерации как полноправных участников федеративных отношений, возвращение узурпированных бюрократией функций контроля за принятием решений политикам, подотчетным общественным структурам. Одна из центральных идей конкурентного федерализма заключается в необходимости поощрения соперничества между, с одной стороны, федеральным и региональным уровнями власти, с другой стороны, властными структурами одного уровня, которое делает федеративную систему более динамичной, способствует экономическому росту, оптимизирует государственные расходы и увеличивает доходы и т.д.