Глава 6. Основы административного права России

1. Предмет, метод и система административногоправа

Предметом административногоправаявляются общественные отношения, складывающиесявсвязиссовершением особого видаправонарушений-адми- нистративных правонарушенийи поповодупримененияособого видаюридиче-скойответственностиза ихсовершение - административной ответственности.

«Административное»означает«управленческое»,поэтомуметодадминист- ративногоправазаключаетсявиспользованиивластныхполномочийвовзаи-моотношениях междуегосубъектами,вытекающихиз ихподчиненностипоот-ношению другкдругу.

Первостепенноезначение имеетхарактеристикатого вида государственной деятельности,которыйназывают административным. Этоособенно важно для того, чтобы понять, почему административно-правовыенормы,устанавливаю-щиеадминистративнуюответственность, содержатсявзаконодательных актах,априменение мерадминистративной ответственности отнесеновосновномккомпетенциигосударственныхорганов(должностныхяиц),осуществляющих Государственно-управленческуюдеятельность.

Исполнительнаявласть(иногдаеенебезоснований называютадминист-ративной)представляет собойоднуизветвей единойгосударственной власти.Этавластьнаходит своепрактическое воплощениевдеятельности соответст- вующих государственныхорганов,которыедля этогонаделяютсязаконом необ-ходимыми полномочиямиюридически-властного характера. Осуществляяго-сударственно-управленческиефункциивподведомственнойимсфере, этиор-ганыиихдолжностныелицатемсамым выражаютгосударственнуюволюипо-литику, т.е.публично-правовые(анечастные) интересы.При этомони активноучаствуютвгосударственном регулированииуправленческих общественных отношений,придаваяиморганизованный,упорядоченный характер.

Управленческая сфера общественной жизни крайне широка имногооб-разна. Нельзя обеспечитьвэтой сфере должный правопорядок,необладая пра-вомочиями властного воздействиянаповедениеучастников этих отношений.

Регулируемые административным(т.е.управленческим)правомобщест- венные отношений являются властеотношениями. Этоозначает,чтовнихвсе-гдаприсутствует тотсубъект,которыйвсостоянии представлять интересыго-сударства,т.е.публично-правовыеинтересы.

Соответственнодругая сторонарегулируемыхадминистративным правом

отношений юридически зависимаотволеизъявленийобязательного субъекта,роль котороговсоответствиисдействующим законодательством возложенанаорганыисполнительной властиидействующихот ихименидолжностных лиц. Посколькупроведение в жизнь требований законов, т.е. наиболее общих норм иправил должного поведения, осуществляетсявпроцессе «общения»ор-гановисполнительной властисразнообразными участниками управленческих общественных отношений, постолькурешениеподобнойзадачи невозможнобезвластноговоздействияна ихповедение.

Так какмеждууправляющимииуправляемыминетотношений равенства, свойственных гражданско-правовому регулирования, стороныуправленческих отношений, регулируемых нормамиадминистративного права,ненаходятсянаодномправовом уровне,т.е.они в юридическом смысле не равны.

Это,конечно,неозначает,что,например, гражданин подчинен тому или иному органуисполнительной властиилидолжностномулицу.Но онюриди-ческизависимот них,поскольку, во-первых,представителю исполнительной власти предоставлены полномочияпоиспользованиюодносторонних юридиче- ски-властных предписанийвадрес,какгражданина,такилюбого иногоуправ-ляемогоучастника регулируемых отношений (предприятия,частнойкоммерче-ской структуры и т.п.).

Во-вторых,чтонеменее важно,только полномочный исполнительный ор-ган(должностное лицо)всостоянии официальнорешитьтот илиинойвопрос, возникающийпоинициативе гражданина(например,по поводу реализации его субъективных прав), причем опять же в одностороннем порядке.

В-третьих,именноорганыисполнительнойвластиуполномоченыназащи-турегулируемых общественных отношений,атакжеправи законных интересов их участников.

В-четвертых, именнонаорганыисполнительнойвластивозлагаетсявзна-чительноммасштабеосуществлениеконтроляинадзоразасоблюдениемврегу-лируемойсфере должногоправопорядка.

Наконец, в-пятых, именно они наделены полномочиями по принудитель- ному предупреждению и пресечению правонарушений в сфере государствен- ного управления, а также по применению к правонарушителям мер юридиче- ской ответственности.

Все этикачества исполнительной деятельностинаходят закреплениевнормах административногоправа, основным назначениемкоторогоявляется регулирование управленческихотношений.Даннаяотрасль российскогоправареализуетсвоюрегулятивнуюроль спомощьютаких правовых методов,как

предписание, запрет, дозволение.

Предписаниевыражаетсявустановлении юридическойобязанностидейст-воватьвусловиях,предусмотренныхадминистративно-правовойнормой,именнотак,а неиначе.Темсамым предписываетсядолжный вариант поведенияучастников управленческихотношений.

Чтокасается дозволений,тоихюридическийсмыслможнопонять,напри-мер, попредоставленнойсудьямидолжностнымлещам, уполномоченным ре- шатьделаобадминистративныхправонарушениях,возможностипринезначи- тельности правонарушенияотказатьсяотприменениякправонарушителюад-министративногонаказанияи ограничиться устным замечанием.Запреты оп-ределяют условия,принаступлениикоторых адресатобязанвоздержатьсяотсовершенияопределенных действийподугрозой наступления неблагоприятных последствий (имеетсяввидупрежде всего юридическая ответственность).

Уголовныйкодекс Российской Федерации также содержитсоответствую-щиеправовые запреты.Фактическикаждый составпреступленияилиадминист- ративного правонарушения, характеристикакоторых даетсявУголовном ко- дексеРоссийской ФедерациииКодексе Российской Федерацииобадминистра-тивныхправонарушениях,-этоиестьполучивший внешнее выражение запретнасовершениетого, чтоспозицийпублично-правовыхинтересов нарушаетнор-мальный порядокобщественных отношений.Вравной мере метод запретовис-пользуется гражданскимидисциплинарнымзаконодательством.

КодексРоссийской Федерацииобадминистративных правонарушениях-единственный кодификационныйактадминистративно-правовогозначения.Внемприведенвопределеннуюсистемунормативный правовой материал,со-ставляющий институт административной ответственности.Вэтомпосуществуисостоит егозначениевпланесоздания стабильного законодательства,что осо- бенноважнодлясферы действиянормроссийского административногоправа - наиболее мобильных имногоплановых.

Темсамымосуществлено упорядочение значительногомассивадействую-щихадминистративно-правовыхнорм различного уровня.

Новый Кодекс Российской Федерацииобадминистративныхправонару-шенияхвцелом воспринял структуру Кодексаобадминистративных правона-рушениях 1984 г.:те жепятьразделов,содержащих,какиранее,32главы.Темнеменее некоторыеусовершенствованиясуществуют.

Раньшеискусственно проводилосьразличие между ОбщимиположениямииОбщейчастьюКодексаобадминистративных правонарушениях,всилу чегоединые нормыконцептуального характерарасполагалисьвдвухразделахКо-

декса. Теперь весьнормативныйматериалподобного родавполномсоответст-виислогикой объединенвраздел «Общие положения».Это даетвозможностьдоознакомлениясвидовымразнообразием административных правонаруше-нийполучить целостное представлениеоб ихзаконодательнойтрактовке.

Системаадминистративногоправавключаетвсебянетолькодействую-щеезаконодательство,нотакжезначительныймассивподзаконных админист- ративно-правовых актов.

Рассматриваявопрососистеме административногоправа, следуетотме- тить, чтовотечественной юридической науке существуют различные взглядынапонятие «системаадминистративногоправа».

Собщетеоретических позиций система любой отраслиправапредставлена следующей конструкцией:отрасль права-подотрасли- правовые институты - правовые нормы.

Но существуют и иные мнения на этот счет. Так, например, по мнению профессора Ю. А. Тихомирова, всю отрасль административного права можно разделить на следующие подотрасли:

1. Нормативно-регулятивная: предмет административного права,сферы ре-гулирования,принципы, нормы,правонарушения.

2. Органыисполнительнойвласти.

3. Государственнаяслужба.

4. Административно-правовыережимы.

5. Административныйпроцесс,законностьвуправлении.

6. Организация государственногоуправления.

7. Информационноеправо.

8. Правовоерегулированиенормативов.

ПрофессорК.С.Вольский,всвою очередь,выделяетинституциональный, отраслевойипроцессуальный критерии построениясистемы административно-гоправа, отмечая, что критерийпредметаправовогорегулирования разграничи-ваетнормыадминистративногоправа на три основные подотрасли:

1. управленческоеправо;

2. полицейскоеправо;

3. правоадминистративнойюстиции.

Системаадминистративногоправа-этосовокупностьвзаимосвязанныхадминистративно-правовых институтовинорм.

Административно-правовой институт- это совокупность относительно обособленных административно-правовых норм, регулирующих качественно однородную группу управленческих отношений.