11.2. Надзор за платежными системами и управление рисками

Внимание, которое постоянно уделяется центральными банками процессам, происходящим в платежных системах, постепенно преобразовывается в функцию надзора за ними. Это обусловлено следующими причинами:

– к платежным системам предъявляются все большие требования по обеспечению быстрого и надежного проведения расчетных операций;

– постоянно растут потоки платежей в развитых странах суммы платежей, осуществляемых платежными системами в течение недели, зачастую превышают объем их ВВП;

– увеличилась роль частных платежных систем, что влечет за собой возрастание рисков, в том числе системного риска. Это требует наблюдения за ними и оказания влияния на их операторов со стороны центральных банков для предотвращения потенциальных сбоев платежных механизмов;

– возрастает централизация деятельности и техническая сложность многих платежных систем, что увеличивает опасность системного риска.

Наблюдение за платежными системами – относительно новое направление деятельности центральных банков по сравнению с их традиционными функциями государственных регулирующих органов и операторов собственных платежных систем. В связи с этим в теории и мировой практике еще не выработана единая точка зрения на содержание надзора за платежными системами, хотя центральные банки для его организации используют ряд международных документов, обобщающих международный опыт в данной области.

Надзор за платежной системой представляет собой постоянное проведение центральным банком мероприятий, направленных на эффективное, надежное и безопасное функционирование платежной системы посредством мониторинга, оценки и инициации необходимых изменений в структуре и организации функционирования этой системы.

В отличие от традиционного пруденциального банковского надзора, объектом надзора за платежной системой выступает, прежде всего, сама платежная система, а не банки и небанковские кредитно-финансовые организации, являющиеся ее участниками. В частности, наблюдение за платежной системой охватывает также ее техническую инфраструктуру, используемые платежные инструменты и т.д.

Деятельность по надзору за платежными системами включает:

– мониторинг существующих и планируемых систем;

– оценку их соответствия целям надежности и эффективности;

– инициирование необходимых изменений.

Мониторинг платежной системы заключается в сборе и анализе данных о текущей работе платежной системы, отслеживании ежедневных операций и изменений. Наблюдение должно проводиться уже на стадии проектирования платежной системы или внесения изменений в ее организацию, концентрируясь при этом на анализе планируемых процедур и мер по управлению рисками.

Процесс мониторинга может осуществляться путем:

– получения информации от операторов, участников платежных систем и иных организаций, оказывающих услуги по проведению платежей и расчетов, включая официальную документацию систем, отчеты о их деятельности или финансовом положении, протоколы совещаний заинтересованных сторон, самостоятельные оценки систем относительно их соответствия политике надзора центрального банка и т.п.

– проверок организации и функционирования отдельных платежных систем на соответствие действующему законодательству (проверки на местах, экспертные заключения юрисконсультов и внешних аудиторов и др.);

– мониторинга провайдеров услуг инфраструктуры для платежных систем;

– мониторинга платежных инструментов, включая инновационные, и т.д.

Оценка платежной системы проводится в целях изучения и диагностики ее возможных недостатков путем сравнительного анализа соответствия качественных и количественных характеристик системы установленным требованиям. Для этого центральные банки принимают определенные стандарты в отношении платежных систем, включающие критерии приемлемости параметров этих систем для признания ее центральным банком, и требования их соблюдения.

Проводя анализ НПС, центральный банк на основе полученной в ходе мониторинга информации:

– выполняет оценку всего комплекса платежных и расчетных механизмов в экономике для определения эффективности их функционирования и уровня рисков, формирования политики надзора за платежными системами, а также для достижения целей денежно-кредитного регулирования;

– осуществляет оценку отдельных платежных систем, относящихся к сфере наблюдения, на их соответствие требованиям и стандартам политики надзора. При этом выводы центрального банка основываются на его собственной оценке системы, заключениях внешних аудиторов и других заинтересованных учреждений, а также на самооценке, проведенной данной системой, позволяющей определить, насколько ответственно относится система к соблюдению стандартов.

Инициирование изменений осуществляется в случае, если центральные банки в процессе оценки приходят к выводу, что требования и стандарты политики надзора системой не соблюдаются и необходимо ее реформирование.

Могут применяться различные инструменты инициирования изменений:

– воздействие убеждением в ходе переговоров с оператором и участниками платежной системы. Действенность этого инструмента обусловлена влиянием центрального банка как эмиссионного центра, выполнением им функций «банка банков» и кредитора в последней инстанции;

– публичные заявления о политике надзора и публикация оценок платежных систем, направленные на укрепление самодисциплины участников этих систем и придание им импульса к изменениям;

– добровольные соглашения и договоры между центральными банками и платежными системами, в которых могут фиксироваться требования и стандарты, которым должна отвечать система, а также роль центрального банка в обеспечении их соблюдения;

– участие в управлении системой в качестве одного из ее собственников или по соглашению в соответствии с правилами системы, в том числе в качестве официального наблюдателя;

– установленные законом полномочия потребовать осуществления изменений, например, в правилах и процедурах системы;

принудительное исполнение в судебном порядке решений центрального банка и санкции к операторам и участникам системы, не выполняющим такие решения, и т.д.

В настоящее время во многих странах функция надзора за платежными системами пока законодательно не закреплена за центральными банками, хотя, как правило, законами определяется роль центрального банка в НПС либо та или иная степень его ответственности за функционирование платежных систем. Однако на практике надзор за платежными системами является неотъемлемой частью деятельности любого центрального банка и рассматривается как инструмент, не только обеспечивающий безопасное и эффективное функционирования НПС, но и дополняющий меры денежно-кредитного регулирования. При этом роль центрального банка как органа надзора во многом зависит от уровня развития финансовой системы страны, но общей тенденцией является усиление внимания к платежным системам.

При организации наблюдения за НПС центральному банку необходимо разработать политику надзора, четко определить его содержание и сферу применения. Объявляя свою политику в области надзора, центральные банки указывают, какие системы относятся к сфере наблюдения и какие стандарты применяются в каждом конкретном случае. Некоторые центральные банки считают все платежные системы, действующие в стране, подлежащими надзору хотя бы частично, поскольку все они взаимосвязаны и в той или иной степени могут повлиять на стабильность финансовой системы. Сфера и степень наблюдения других центральных банков варьируется в зависимости от оценки значимости конкретных систем и рисков их функционирования. Все центральные банки осуществляют наблюдение за системно значимыми платежными системами, среди которых особо выделяются межбанковские системы перевода крупных сумм.

В условиях глобализации вопросы надежности платежных систем выходят за рамки внутренних интересов государств, поэтому в данной сфере развивается международное сотрудничество, направленное на выработку согласованных принципов и механизмов регулирования рисков платежных систем. В частности, Комитетом по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов (КПРС) в целях унификации критериев для международного использования разработаны общие принципы надзора для всех платежных систем: прозрачность политики наблюдения; принятие центральными банками международно признанных стандартов в отношении платежных систем; действенные полномочия и возможности для эффективного выполнения центральным банком своих обязанностей по надзору; последовательность применения стандартов надзора в отношении сопоставимых платежных систем, включая системы, управляемые самим центральным банком; сотрудничество с другими центральными банками и официальными органами.

Кроме того, для определения стратегии развития национальных платежных систем центральными банками используются такие общепризнанные международные документы, как Ключевые принципы для системно значимых платежных систем, разработанные КПРС, а также Руководство для проведения оценки системно значимых платежных систем на соответствие Ключевым принципам, разработанное МВФ и ВБ в сотрудничестве с КПРС.

Таблица 11.2. Ключевые принципы для системно значимых платежных систем и обязанности центральных банков по выполнению этих принципов

Ключевые принципы для системно значимых платежных систем

Обязанности центральных банков по выполнению Ключевых принципов

I. Система должна иметь хорошо обоснованную правовую базу в рамках всех применимых юрисдикций II. Правила и процедуры системы должны обеспечивать участникам четкое понимание воздействия системы на каждый из финансовых рисков, которым они подвергаются из-за участия в ней. III. Система должна иметь четко определенные процедуры управления кредитными рисками и рисками нехватки ликвидности, устанавливающие ответственность системного оператора и участников и обеспечивающие надлежащие стимулы управления и ограничения этих рисков. IV. Система* должна обеспечивать быстрый окончательный расчет в день валютирования, желательно в течение дня и в крайнем случае к концу дня. V. Система* с многосторонним неттингом должна как минимум быть в состоянии обеспечить своевременное завершение дневных расчетов в случае неплатежеспособности участника с наибольшим индивидуальным расчетным обязательством. VI. Используемые для расчетов активы предпочтительно должны быть требованиями к центральному банку; если используются другие активы, они должны нести небольшой или нулевой кредитный риск и небольшой или нулевой риск нехватки ликвидности. VII. Система должна обеспечивать высокий уровень безопасности и операционной надежности и иметь резервные механизмы своевременного завершения обработки платежей в течение операционного дня. VIII. Система должна предоставлять удобные для пользователей и эффективные для экономики способы совершения платежей. IX. Система должна иметь объективные и публично раскрытые критерии участия, обеспечивающие справедливый и открытый доступ. X. Механизмы управления системой должны быть эффективными, подотчетными и прозрачными.

A. Центральный банк должен четко определить свои цели в области платежной системы и обнародовать свою роль и политику в отношении системно значимых платежных систем. B. Центральный банк должен обеспечивать соблюдение Ключевых принципов системой, оператором которой он является. C. Центральный банк должен осуществлять надзор за соблюдением Ключевых принципов системами, оператором которых он не является, и иметь возможность осуществлять этот надзор. D. Центральный банк должен сотрудничать с другими центральными банками и с любыми другими национальными или иностранными властными органами в применении Ключевых принципов для обеспечения безопасности и эффективности платежной системы.

* Системы должны пытаться превысить минимальный уровень, предусматриваемый этими двумя Ключевыми принципами.

Ключевые принципы рассматриваются как минимальные унифицированные стандарты в области построения высокоэффективных платежных систем, которые предназначены для внедрения во всех странах независимо от того, является ли их экономика развитой, переходной или развивающейся. Центральным банкам рекомендовано провести самооценку НПС на соответствие этим принципам и использовать полученные результаты для определения стратегии их развития. Хотя Ключевые принципы применяются в первую очередь к системно значимым платежным системам, либо все они, либо некоторые из них могут использоваться для оценки и других платежных систем.

В Республике Беларусь Национальный банк согласно ст. 32 Банковского кодекса осуществляет управление функционированием НПС и надзор за нею. Однако надзор за платежной системой республики находится пока на стадии становления. В настоящее время Национальный банк осуществляет мониторинг системы межбанковских расчетов, а также проверку внутрибанковских систем расчетов в отношении безопасности и эффективности их функционирования в рамках НПС. В дальнейшем предполагается расширение надзорных функций Национального банка, включая регулирование всех видов рисков, возникающих платежной системе республики.

Для этого разработана Концепция осуществления Национальным банком Республики Беларусь надзора за платежной системой Республики Беларусь, принятая постановлением Национального банка 20.07.2007 г., в которой определяется политика Национального банка в области надзора, ее цели, задачи и методы. Базой для разработки этого документа послужили общие принципы наблюдения за платежными системами, Ключевые принципы для системно значимых систем и другие рекомендации КПРС, а также передовой международный опыт в области организации надзора за платежными системами.

В Концепции организация и проведение Национальным банком надзора рассматривается как наиболее действенный метод оценки качественного уровня функционирования НПС и ее дальнейшего совершенствования. Основными целями надзора за платежными системами определены: обеспечение эффективного и стабильного функционирования НПС; выявление и предотвращение возникновения системного и расчетного рисков, вызванных ненадлежаще разработанными правилами или неустойчивой либо неэффективной работой систем, входящих в состав НПС; гарантирование безопасности применяемых платежных инструментов для поддержания доверия к платежной системе страны ее пользователей; защита интересов участников НПС и обеспечение их равных прав.

Содержание надзорной функции центральных банков в отношении платежных систем сводится главным образом к контролю рисков, присущих этим системам. В связи с этим центральным банкам необходимо проводить оценку и прогнозирование основных видов рисков платежных систем и разрабатывать методы их регулирования.

Риски в платежных системах. Возникающие ходе функционирования платежной системы различного рода риски могут оказать существенное воздействие на финансовое состояние, как ее участников, так и пользователей, и таким образом распространиться на финансовый рынок и всю финансовую систему страны. Следовательно, при проведении расчетов должны эффективно решаться задачи защиты от возникновения рисков. В последнее время важность проблемы эффективного управления рисками возросла, поскольку в современных платежных системах значительная часть переводов денежных средств выполняется в режиме реального времени, что сокращает временные рамки для исправления ошибок и вызывает ужесточение требований к организации платежей и механизмам минимизации рисков.

Риск в платежной системе – вероятность потери денежных средств участниками системы и основных программно-технических комплексов, используемых для ее функционирования, а также утраты доверия к платежной системе.

Риски, возникающие в платежных системах, связаны со структурой и операциями этих систем, а также их участниками и процедурами перевода денежных средств. Поскольку компоненты платежной системы тесно взаимосвязаны, возникшие риски могут очень быстро распространяться внутри системы. В связи с этим важно осуществлять оценку рисков системы в целом.

Основные виды рисков платежных систем представлены на рис. 11.1.