Глава 2. Оптимизация структуры органов местного самоуправления и муниципальной избирательной системы.

Наиболее перспективным будет реформирование органов местного самоуправления и муниципальной избирательной системы в духе исторической традиции, заложенной земской реформой 1864 года Александра II, и опыта организации деятельности местного самоуправления в США и странах Европейского Союза.

В этом контексте наиболее интересным и востребованным выглядит опыт совмещения представительной и делегатской демократии. Организация местного самоуправления на совмещении принципов представительской и делегатской демократии значительно удешевит местное самоуправление, что особенно важно в условиях экономического кризиса, а также значительно повысит его общую эффективность. Другим крайне интересным и востребованным опытом является участие в избирательном процессе только тех категорий граждан, которые своей экономической деятельностью создают общее благосостояние муниципального образования; контроль за расходами муниципального образования должны осуществлять исключительно налогоплательщики в лице своих выборных представителей.

Структуру органов местного самоуправления должны составлять представительный орган муниципального образования, состоящий из двух палат, и глава муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования.

Представительный орган городского или сельского поселения должен состоять из двух палат: собрания и совета (например, собрание поселения и совет поселения).

В полномочия собрания поселения должны входить:

1. утверждение местного бюджета и отчёта о его исполнении,

2. установление местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, повышение ставок по ним,

3. утверждение контрактов по закупке товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд на сумму свыше 50 тыс. руб.,

4. утверждение решений главы городского (сельского) поселения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ,

5. утверждение решений главы городского (сельского) поселения о передаче муниципальных земельных участков во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, об отчуждении или совершении иных сделок с муниципальными земельными участками в соответствии с федеральными законами.

Правом избрания депутатов собрания поселения должны обладать следующие категорий граждан.

В городских поселениях:

1. главы крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальные предприниматели;

2. плательщики НДФЛ на территории городского поселения – на ежегодную сумму свыше 20 тыс. руб. в городских округах и поселениях, населением до 100 тыс. человек, на ежегодную сумму свыше 25 тыс. руб. в городских округах и поселениях, населением от 100 тыс. до 1 млн. человек, на ежегодную сумму свыше 30 тыс. руб. в городских округах и поселениях, населением свыше 1 млн. человек, на ежегодную сумму свыше 40 тыс. руб. в городе Москва;

3. собственники жилья – на облагаемую налогом стоимость свыше 1 млн. руб. в городских округах и поселениях, населением до 10 тыс. человек, на облагаемую налогом стоимость свыше 1,5 млн. руб. в городских округах и поселениях, населением от 10 тыс. до 100 тыс. человек, на облагаемую налогом стоимость свыше 2 млн. руб. в городских округах и поселениях, населением от 100 тыс. до 1 млн. человек, на облагаемую налогом стоимость свыше 3 млн. руб. в городских округах и поселениях, населением свыше 1 млн. человек, на облагаемую налогом стоимость свыше 4 млн. руб. в городе Москва, или их представители;

4. владельцы коммерческих юридических лиц – имеющие годовой доход свыше 1 млн. руб. в городских округах и поселениях, населением до 100 тыс. человек, имеющие годовой доход свыше 3 млн. руб. в городских округах и поселениях, населением от 100 тыс. до 1 млн. человек, имеющие годовой доход свыше 5 млн. руб. в городских округах и поселениях, населением свыше 1 млн. человек, имеющие годовой доход свыше 7 млн. руб. в городе Москва, или их представители.

В сельских поселениях:

1. главы крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальные предприниматели;

2. владельцы личных подсобных хозяйств, записанные в похозяйственную книгу сельского поселения и имеющие землю на каком-либо праве;

3. плательщики НДФЛ на территории сельского поселения на ежегодную сумму свыше 20 тыс. руб.;

4. владельцы коммерческих юридических лиц, расположенных на территории сельского поселения, имеющие годовой доход свыше 1 млн. руб., или их представители.

Численность депутатов в собрании городского или сельского поселения оптимально установить в количестве 12 человек. Избранные депутаты собрания городского или сельского поселения не должны получать денежного вознаграждения за исполнение своих обязанностей.

Возможно также рассмотреть вопрос о пропорциональном избрании депутатов каждой из групп избирателей: каждая из четырёх групп избирателей избирает по три депутата в собрание поселения. Такая система позволит более полно учитывать интересы всех экономически активных граждан и субъектов предпринимательской деятельности на территории городского или сельского поселения.

В полномочия совета поселения должны входить:

1. предложение главе городского (сельского) поселения мероприятий, направленных на развитие промышленности, торговли и сельского хозяйства на территории поселения, по открытию новых рынков;

2. предложение главе городского (сельского) поселения мероприятий по развитию дорожной сети на территории поселения и производству дорожно-ремонтных работ;

3. предложение главе городского (сельского) поселения мероприятий по благоустройству территории поселения;

4. предложение главе городского (сельского) поселения мероприятий по улучшению деятельности учреждений здравоохранения, образования и социального обеспечения;

5. выражение недоверия работе муниципальных должностных лиц.

В состав совета поселения должны входить следующие представители общественных организаций и объединений, за исключением политических партий, представители некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность на территории поселения:

1. общественные организации, за исключением политических партий, созданные в качестве юридических лиц профессиональные союзы (профсоюзные организации), органы общественной самодеятельности, территориальные общественные самоуправления;

2. потребительские кооперативы, к которым относятся в том числе жилищные, жилищно-строительные и гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные потребительские кооперативы, общества взаимного страхования, кредитные кооперативы, фонды проката, сельскохозяйственные потребительские кооперативы;

3. общественные движения;

4. товарищества собственников недвижимости, к которым относятся в том числе товарищества собственников жилья;

5. казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в РФ;

6. автономные некоммерческие организации;

7. религиозные организации;

8. адвокатские палаты;

9. адвокатские образования (являющиеся юридическими лицами).

От каждой общественной организации и объединения, некоммерческой организации в соответствующий совет поселения делегируется один представитель.

Нормы представительства в советы городских поселений:

1. с населением до 10 тыс. человек, представители общественных организаций и объединений, некоммерческих организаций, численностью свыше 10 человек;

2. с населением от 10 до 100 тыс. человек, представители общественных организаций и объединений, некоммерческих организаций, численностью свыше 20 человек;

3. с населением от 100 до 500 тыс. человек, представители общественных организаций и объединений, некоммерческих организаций, численностью свыше 30 человек;

4. с населением от 500 тыс. до 1 млн. человек, представители общественных организаций и объединений, некоммерческих организаций, численностью свыше 50 человек;

5. с населением свыше 1 млн. человек, представители общественных организаций и объединений, некоммерческих организаций, численностью свыше 100 человек;

6. в городе Москва представители общественных организаций и объединений, некоммерческих организаций, численностью свыше 500 человек.

Нормы представительства в советы сельских поселений: представители общественных организаций и объединений, некоммерческих организаций, численностью свыше 10 человек.

В случае количества представителей общественных организаций и объединений, некоммерческих организаций на территории городского (сельского) поселения менее 5 человек, их представители включаются в состав собрания городского (сельского) поселения с правом совещательного голоса по вопросам компетенции собрания поселения и с правом решающего голоса по вопросам, отнесенным к компетенции совета поселения. В этом случае, собрание поселения осуществляет также полномочия совета поселения в полном объёме.

Представители общественных организаций и объединений, некоммерческих организаций в совете городского или сельского поселения не должны получать денежного вознаграждения за исполнение своих обязанностей.

К совместной компетенции собрания и совета поселения следует отнести:

1. утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населённых пунктов поселения;

2. утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений;

3. утверждение решений главы городского (сельского) поселения о присвоении адресов объектам адресации, изменении, аннулировании адресов, присвоении наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, местного значения муниципального района), наименований элементам планировочной структуры в границах поселения, изменении, аннулировании таких наименований, размещении информации в государственном адресном реестре.

Представительный орган муниципального района также должен состоять из двух палат: собрания и совета (например, собрание района и совет района).

В состав собрания района входят все депутаты собраний городских и сельских поселений данного района. Из своего состава они избирают управу собрания в составе 12 человек. Полномочия собрания и управы района аналогичны полномочиям собраний городских (сельских) поселений.

В случае превышения численности населения городского (сельского) поселения половины от общей численности населения района, депутаты собрания данного городского (сельского) поселения замещают не менее половины членов управы собрания района.

Собрание района проводит свои заседания не реже одного раза в год. К исключительному ведению собрания района относятся:

1. избрание членов управы собрания района и её председателя;

2. утверждение районного бюджета и отчета о его исполнении.

Совет района также формируется по принципу представительства от общественных организаций и объединений, некоммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального района. От каждой общественной организации и объединения, некоммерческой организации в совет района включается один представитель. Нормы представительства в советы районов соответствуют нормам представительства в советы городских поселений, с учётом численности населения муниципального района. Полномочия советов районов аналогичны полномочиям советов городских (сельских) поселений.

Глава муниципального образования и местная администрация.

Глава муниципального образования – городского (сельского) поселения, района, вместе со своим заместителем избирается на муниципальных выборах и руководит местной администрацией на принципах единоначалия.

Заместитель главы муниципального образования председательствует на заседаниях совета муниципального образования. В случае отсутствия совета городского (сельского) поселения по причине количества представителей общественных организаций и объединений, некоммерческих организаций на территории городского (сельского) поселения менее 5 человек, заместитель главы городского (сельского) поселения председательствует на заседаниях собрания муниципального образования.

Отдельные особенности организации местного самоуправления в городских и сельских поселениях.

1. Городское поселение, включающее в свой состав город, имеет внутреннее деление на округа и предместья.

В селитебной части города населением свыше 30 тысяч человек, создаются округа из расчёта 5-12 тыс. жителей в каждом округе; при населении города менее 30 тыс. жителей округа создаются из расчёта 1-5 тыс. жителей в каждом округе. В сельской местности городского поселения, включающего в свой состав город, с населением свыше 30 тысяч жителей создаются предместья из расчёта 500 – 5 тыс. жителей в каждом предместье; при населении менее 30 тыс. жителей предместья создаются из расчёта 200 – 1,5 тыс. жителей в каждом.

В случае наличия в составе городского поселения, включающего в свой состав город, отдельно расположенных посёлков (посёлков городского типа), то их территория образует округ.

Округ (предместье) возглавляет староста, избираемый на муниципальных выборах. Староста округа (предместья) является исполнительно-распорядительным органом на территории округа (предместья). Староста округа (предместья) председательствует на совете округа (предместья).

Совет округа состоит из избранных представителей от уличных комитетов, многоквартирных жилых домов и подъездов в многоквартирных жилых домах, групп домов и иных территорий проживания граждан, расположенных на территории округа, представителей товариществ собственников недвижимости, к которым относятся в том числе товарищества собственников жилья.

Совет предместья состоит из старост населённых пунктов, населением свыше 10 постоянных жителей, расположенных на территории предместья. В случае количества постоянных жителей в населённом пункте менее 10 человек, данный населённый пункт участвует в выборах старосты ближайшего расположенного к нему населённого пункта численностью постоянного населения свыше 10 человек.

Староста населённого пункта в составе предместья избирается на сходе граждан и является исполнительно-распорядительным органом на территории соответствующего населённого пункта (группы населённых пунктов). Староста населённого пункта в составе предместья председательствует на сходе граждан населённого пункта.

К вопросам местного значения округа (предместья) относятся:

1. утверждение сметы доходов и расходов округа (предместья) и отчета о её исполнении;

2. создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, благотворительной деятельности и добровольчества;

3. создание условий для обеспечения жителей округа (предместья) услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

4. создание условий для массового отдыха жителей округа (предместья) и организация обустройства мест массового отдыха населения, осуществление хозяйственной деятельности по благоустройству территории;

5. создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;

6. формирование и содержание архива округа (предместья).

Указанные полномочия органы самоуправления округа (предместья) реализуют как за счёт средств самообложения граждан округа (предместья), так и на основании договора между органами самоуправления округа (предместья) и органами местного самоуправления городского поселения с использованием средств бюджета городского поселения.

В городских поселениях, не включающих в свой состав городов, внутреннее деление отсутствует.

2. Сельское поселение и межселенная территория имеют внутреннее деление на погосты.

Территория погостов совпадает с территорией сельских населённых пунктов с количеством постоянных жителей свыше 10 человек. В случае количества постоянных жителей в населённом пункте менее 10 человек, данный населённый пункт включается в состав ближайшего расположенного к нему погоста с численностью постоянного населения свыше 10 человек, или же несколько населённых пунктов с численностью постоянных жителей менее 10 человек объединяются в погост с таким условием, чтобы численность постоянных жителей объединённых населённых пунктов превысила 10 человек.

Староста погоста в составе сельского поселения или межселенной территории избирается на сходе граждан и является исполнительно-распорядительным органом на территории соответствующего погоста (населённого пункта или группы населённых пунктов). Староста погоста в составе сельского поселения или межселенной территории председательствует на сходе граждан.

К вопросам местного значения погоста относятся:

1. утверждение сметы доходов и расходов погоста и отчета о её исполнении;

2. создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, благотворительной деятельности и добровольчества;

3. создание условий для обеспечения жителей погоста услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

4. создание условий для массового отдыха жителей погоста и организация обустройства мест массового отдыха населения, осуществление хозяйственной деятельности по благоустройству территории;

5. создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;

6. формирование и содержание архива погоста.

Указанные полномочия органы самоуправления погоста реализуют как за счёт средств самообложения граждан погоста, так и на основании договора между органами самоуправления погоста и органами местного самоуправления сельского поселения с использованием средств бюджета сельского поселения. В случае расположения погоста в межселенной территории, то на основании договора между органами самоуправления погоста и органами местного самоуправления района с использованием средств районного бюджета.

3. В случае реорганизации органов и структуры местного самоуправления, такие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как территориальное общественное самоуправление, собрание граждан и конференция граждан (собрание делегатов) можно будет упразднить, так как они в своей сути дублируют отдельные особенности организации местного самоуправления в городских и сельских поселениях, предложенные выше.

4. В контексте развития местного самоуправления в Тверской области целесообразно изменить организацию деятельности службы участковых уполномоченных полиции, преобразовав существующие административные зоны в участки полиции, наделив начальника участка полиции (бывшего старшего участкового уполномоченного полиции) бóльшими полномочиями, сходных с полномочиями начальника пункта полиции, то есть правами начальника органа дознания: правом согласовывать решения (постановления) подчиненных, а также контролировать порядок несения службы и давать обязательные к исполнению указания нарядам патрульно-постовой службы, маршруты которых необходимо привязать к территории оперативного обслуживания участков полиции, участвовать в расстановке сил народных дружин по охране общественного порядка. Помещение участка полиции должно располагаться на территории оперативного обслуживания; в помещении участка полиции, помимо служебных кабинетов, должна быть оборудована отдельная комната для арестованных и административно задержанных лиц.

Территория оперативного обслуживания участка полиции должна совпадать с территорией сельского поселения и городского поселения, не включающего в свой состав города; в городских поселениях, включающих в свой состав города, территория оперативного обслуживания участка полиции должна совпадать с территорией округа (предместья). При переходе на систему участков полиции, имеющиеся территориальные пункты полиции окажутся избыточны и их вполне можно преобразовать в участки полиции.

Для активной помощи полиции в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности целесообразно создать на территории оперативного обслуживания каждого участка полиции народную дружину из числа наиболее сознательных и ответственных местных жителей, которая бы оперативно подчинялась начальникам участков полиции и участковым уполномоченным полиции, установив членам народной дружины ежемесячную денежную выплату в размере 5 тысяч рублей, без отрыва от их основной работы.

У начальника участка полиции и у каждого участкового уполномоченного полиции должно находиться в подчинении до трёх-пяти народных дружинников (отделение), включая командира отделения. Необходимо специально оговорить и внести изменения в законодательство таким образом, что начальник участка полиции и участковые уполномоченные полиции, в случае обострения оперативной обстановки или возникновения чрезвычайной ситуации, имели право мобилизовать действующую на территории оперативного обслуживания участка полиции народную дружину, отделение народной дружины или отдельных народных дружинников на срок до трёх суток, а начальник горрайотдела своим приказом имел право мобилизовать народную дружину или отдельных народных дружинников на срок до семи суток, при этом каждый день мобилизации оплачивался членам народной дружины по нормам денежного довольствия участкового уполномоченного полиции.

Члены народной дружины могли бы стать опорой участков полиции в деле обеспечения общественного порядка на обслуживаемой территории, а также частичной альтернативой или даже заменой пешим нарядам патрульно-постовой службы. При этом, во время несения службы по охране общественного порядка, народные дружинники по своим правам и обязанностям должны быть приравнены к сотрудникам полиции, в том числе по возможности несения службы с огнестрельным оружием, например с тем оружием, которое находится у них на законных основаниях (спортивным, охотничьим или травматическим), экипироваться специальными средствами участка полиции, и применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О полиции».

За неповиновение законным требованиям народного дружинника целесообразно ввести административную ответственность в виде административного ареста.

Один выходной день в неделю, продолжительностью 4 часа, и четыре недели подряд в каждом году члены народной дружины обязаны пройти сборы и нести службу как полицейские, согласно графику рабочего времени сотрудников участка полиции, за которым они закреплены, по аналогии с национальной гвардией США. При несении ежегодной четырёхнедельной службы, народные дружинники получают в полном объёме денежное довольствие по нормам денежного довольствия участкового уполномоченного полиции за аналогичный месяц.

Помимо оказания помощи полиции в охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, народные дружины должны оказывать помощь главам городских (сельских) поселений, старостам округа (предместья) или погоста в выявлении и пресечении административных правонарушений за совершение которых, в соответствии с Законом Тверской области «Об административных правонарушениях», предусмотрена административная ответственность и в составлении протоколов об административных правонарушениях, а также для поддержания внутреннего порядка в советах округа (предместья) и на сходах граждан.

Командир народной дружины городского поселения, не включающего в свой состав города, сельского поселения, округа (предместья) должен назначаться и освобождаться от должности собранием поселения или советом округа (предместья) по представлению главы городского поселения, не включающего в свой состав города, главы сельского поселения, или старосты округа (предместья). Командиры взводов и отделений народной дружины назначаются и освобождаются от должности главой городского поселения, не включающего в свой состав города, главой сельского поселения и старостой округа (предместья) по представлению командира народной дружины.

5. Для увеличения доходов округов, предместий и погостов, целесообразно наделить старост округов, предместий и погостов правом возбуждать дела об административных правонарушениях и составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Законом Тверской области «Об административных правонарушениях».

После составления старостой округа, предместья или погоста протокола об административном правонарушении и оплаты административного штрафа правонарушителем, сумма административного штрафа должна распределяться следующим образом: ¼ часть суммы административного штрафа, но не более полутора тысяч рублей, в качестве премии выплачивается старосте, составившему протокол об административном правонарушении, ¼ часть суммы административного штрафа перечисляется в доход округа (предместья) или погоста, и, соответственно, по ¼ части суммы административного штрафа направляются в бюджет городского (сельского) поселения, частью которой является округ, предместье или погост, и в бюджет муниципального района.

В случае составления протокола об административном правонарушением старостой погоста, входящего в состав межселенной территории, в бюджет муниципального района направляется половина суммы административного штрафа.