10. Формы территориального устройства: понятие и виды. Конституционное закрепление территориального устройства России.

Большинство авторов под формой государственного устройства понимают территориальную организацию государственной власти, взаимосвязь (соотношение) государства как целого с его составными частями.

По форме устройства все государства делятся на унитарные, федеративные и конфедерации.

Унитарное государство. Термин «унитарное» имеет латинское происхождение от слова «унус» – единый, один. Поэтому унитарное государство – это единое, цельное государство, не имеющее внутри себя (в своем составе) каких-либо государственных образований, обладающих элементами суверенности. Унитарные государства организованы по административно-территориальному принципу. В унитарных государствах действует единая система центральных и местных органов власти, поэтому в них существует единый центр власти. На территории унитарного государства действует единая конституция и, соответственно, существует единая система законодательства. У них единая судебная система, одно гражданство, единая денежная и налоговая системы. Форма унитарного государства дает возможность более полной концентрации властных, экономических, финансовых и др. ресурсов в руках центральных органов власти. Она более удобна для управления, поскольку административно-территориальные единицы не обладают самостоятельностью и подчинены непосредственно центру. Решения центральных органов власти действуют напрямую, минуя федеративный барьер в виде субъекта федерации.

В настоящее время в мире существуют довольно разнообразные унитарные государства: централизованные и децентрализованные, простые и сложные. В централизованных государствах местное самоуправление в правах существенно ограничено или они вообще отсутствуют. В децентрализованных государствах органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они функционируют самостоятельно (избираются непосредственно населением, имеют свой бюджет, принимают самостоятельные решения по вопросам своей компетенции и т. д.). Простые унитарные государства состоят только из административно-территориальных единиц (районов, городов), а сложные имеют в своем составе так называемые административные автономии. Например, Дания имеет в своем составе Фарерские острова, Гренландию, которые пользуются правами, близкими к правам субъектов федерации, но, тем не менее, Дания – это унитарное государство. Административные автономии создаются по разным причинам, но цель в основном одна – учесть национальные, исторические, культурные и т.п. традиции региона, отличающегося заметной национальной, религиозной, культурной и т.д. самобытностью. Иногда главенствующую роль играет географическое, в первую очередь отдаленное расположение региона (Фарерские острова Дании, заморские территории во Франции).

Федеративное государство – это всегда сложное государство, состоящее из нескольких государственных образований (не государств, а именно государственных образований). Федерация – это союз, объединение (лат.), части которого обладают элементами государственности, определенной политической самостоятельностью. Мировая практика знает договорные, конституционные, договорно-конституционные модели федераций, а исторический опыт показывает, что существование федераций, появление федеративных государств объясняется необходимостью совершенствования в основном внутригосударственных отношений, вызывается потребностями повышения эффективности государственного управления. Федерации обладают рядом присущих им общих признаков:

• 'субъекты, входящие в федерацию, обладают элементами государственности, в частности имеют собственную конституцию, законодательные, исполнительные и судебные органы власти, государственные символы и т. д.;

• 'федеральный центр имеет высшие (общефедеральные) властные органы (парламент, правительство, высшие судебные органы), решения которых по предметам их ведения имеют общеобязательное значение для субъектов федерации;

• 'территориальное деление федерации проводится с учетом интересов субъектов федерации, т. е. территория федерации – это территория ее субъектов;

• 'может быть двойное гражданство (общефедеральное и гражданство субъектов федерации);

• 'федеральный парламент имеет две палаты, одна из которых должна представлять интересы субъектов федерации;

• 'имеется два вида законов – законы общефедеральные и законы субъектов федерации;

• 'существует двойная система налоговых потоков (федеральному центру и субъектам федерации).

Федеративное государство – это союзное государство, составные части которого обладают определенной политической самостоятельностью. Образуются федерации несколькими путями. Это может происходить путем объединения независимых государств в результате договора о создании объединения. Или же в результате присоединения каких-либо новых территорий к государству с наделением или сохранением за ними признаков самостоятельной государственности. Еще союзное государство может возникнуть из унитарного государства в том случае, если автономные или административно-территориальные единицы в результате повышения их статуса стали обладателями определенной политической самостоятельности.

По вопросам взаимоотношений между федерацией и ее субъектами остро встает проблема соотношения суверенитета федерации с суверенностью субъектов федерации. Две параллельно действующие системы высших органов государственной власти могут эффективно функционировать только в условиях четкого распределения между ними предметов ведения и полномочий. Это, так называемая, концепция ограниченного, «разделенного» суверенитета. Так, Конституции Бразилии, Канады и некоторых других стран устанавливают предметы исключительного ведения федерации и предметы исключительного ведения ее субъектов. В Российской же Федерации Конституция закрепляет исключительные полномочия федерации, совместные полномочия федерации и ее субъектов и полномочия субъектов федерации.

Конфедерация представляет собой союз (объединение) государств, образованный, как правило, на основе договора для решения каких-либо определенных задач в экономической, политической или военной сферах. Конфедерация в отличие от федерации не образует нового государства.

Конфедерация образуется на добровольной основе, и ее субъекты имеют право свободного выхода. Она не обладает признаками, присущими государству: не обладает суверенитетом; нет единого гражданства; нет единой территории; нет конституций и единого законодательства; нет единой налоговой и финансовой систем и т. д. Субъекты конфедерации не утрачивают своего суверенитета и остаются полностью самостоятельными государствами. В конфедерации для эффективного решения поставленных задач образуются соответствующие органы управления, которые могут принимать нормативно-правовые акты рекомендательного характера. Финансирование ведения общих дел осуществляется государствами – участниками объединения из взносов в размерах, установленных соглашением сторон и др.

Примерами (уже ставшими классическими) служат объединившиеся в конфедерацию швейцарские кантоны в период с 1815 по 1848 годы или США в период с 1781 по 1787 годы. В более поздний период в конфедерацию объединялись Египет и Сирия (Объединенная Арабская Республика – с 1958 по 1961 годы). Как видно из приведенных примеров, конфедерации возникают на небольшой временной срок и на практике встречаются достаточно редко. И, как показывает история, нередко служат переходной формой к федеративному устройству государства. Так, уже названная выше, Швейцария в настоящее время – федеративное государство. Название страны – Швейцарская конфедерация осталось лишь данью истории. Из конфедерации, образованной первоначально 13 американскими штатами, впоследствии были созданы Соединенные Штаты Америки, также представляющие собой по форме государственного устройства федерацию.

Согласно статье 1 Конституции России: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления».