1 Глава. Приказы, их виды
1.1. Организация и устройство приказов
Еще до середины XVI в., отмечает К.В.Черкасов, признание особости определенных территорий выражалось в создании специальных центральных ведомств для управления ими - приказов (четвертных). Они возникали по мере присоединения уездов к Москве с переносом их центральных органов в столицу и с сохранением территории ведения без всякого общего учреждения, путем частных распоряжений великого князя.2
По мнению А.В. Пейзак, процесс объединения русских земель привел к функциональному управлению, сменившему территориальное (дворцовое), что породило в дальнейшем приказную систему. Административно-территориальное деление и, соответственно, местное управление не были унифицированными, что ставило задачу дальнейшей централизации государственного управления.3
Приказы, как основа будущей приказной системы, стали складываться в Московском государстве на рубеже XV - XVI вв. Однако, известно, что при Иване III и Василии III уже действовали некоторые территориальные приказы: чети или четверти и некоторые отраслевые приказы: Казенный, Разрядный и др. Кроме того, нередко образовывались территориальные приказы при следующих обстоятельствах. При присоединении удела того или иного князя к Москве сам он с семьей, боярами и детьми боярскими выводился в центр, территория его удела превращалась в так называемый дворец, править которым посылался дворецкий - наместник великого князя Московского. Дворецкие осуществляли всю полноту публичной власти бывшего удельного, а ныне московского князя. Они ведали суд и управляли финансовыми делами данной местности. От многих дворецких происходили иммунные грамоты местных землевладельцев, значительна была роль дворцов и в выдаче губных и земских грамот. Вокруг такого дворецкого-наместника образовывался ближайший круг помощников, из которых позже
формируется особый приказ - изба, ведающая управлением данной местности. Так происходит становление территориальных приказов Московского государства.
Именно так, были созданы следующие приказы: Приказ Сибирского дворца (управлял Сибирью), Приказ Казанского дворца, Малороссийский приказ, Приказ княжества Смоленского.
Во главе приказа, отмечает Н.П.Ерошкин, стоял боярин или дьяк - крупный государственный чиновник. Приказы, действовавшие от имени государя, ведали управлением, сбором налогов и судом. Вся местная администрация находилась в зависимости от приказов, возглавлявшие ее воеводы получали назначение непосредственно в приказе. Приказная система управления позволила централизовать и установить единую систему управления на местах, но страдала неопределенностью функций приказов.4
Конец XVI - начало XVII в., отмечает К.В.Ивасенко, - период расцвета приказной системы Российского государства. Существовавшая ранее в XIV - XV вв. практика частных приказов-распоряжений, выдаваемых великим князем отдельным боярам или дьякам, в конечном итоге оформилась в создание новых государственных органов - Приказов.5
Н.Ф. Демидова отмечает, что в течение второй половины XVI - первой половины XVII в. в России развивался аппарат государственного управления: возрастало количество приказов и численность приказных людей. События «Смуты» начала XVII в. прервали данный процесс на некоторое время, но после избрания царем Михаила Федоровича Романова он возобновился и даже активизировался. Эволюция государственного аппарата в области системы учреждений шла в направлении совершенствования приказной системы сверху донизу, вытеснения разнохарактерных учреждений сословного плана государственными бюрократическими учреждениями; в области же обслуживающего их штата - по пути количественного роста группы населения, единственным занятием которого была государственная служба. Первая половина XVII в. - время расцвета приказной системы и постепенного внедрения ее во все отрасли управления 6
Судебник 1589 г. хотя и не получил официального признания, но, по мнению Л.В. Черепнина, признавался московским правительством и приказами в качестве действовавшего нормативно-правового акта.7
Ряд статей (82, 105, 129, 181) в указанном Судебнике, считает В.Г.Медведев, указывают на развитие в государстве приказной системы управления и усиления в ней влияния дьяков. Дьяк рассматривается как ближайший помощник государя, который наравне с боярином и казначеем подписывает докладные государю, кроме того, в случае пробела в законодательстве, как судья приказа, он мог назначать наказание по собственному усмотрению.8
Во время правления Ивана IV число приказов резко возросло. Активно этому процессу способствовали реформы внутреннего управления,
проводившиеся царем вместе с «Избранной Радой». С.Б. Веселовский считал, что предпринятые ею реформы довольно последовательно и разносторонне были направлены на то, чтобы позволить преобразовать конгломерат «вотчин» московских великих князей в единое государство в собственном смысле слова», провести реорганизацию и усовершенствование центральных и местных органов власти, осуществить перестройку всей системы приказного управления, ознаменовавшуюся созданием «таких важных Приказов как Посольский, Поместный, Разряд, Разбойный приказ и др.9
В борьбе со злоупотреблениями властью практика Московского государства выработала несколько способов контроля за деятельностью администраций и средств, которыми народ мог доводить до сведения царя свои жалобы и желания. Одним из способов контроля стало учреждение чрезвычайных органов для надзора за служащими и проверки их деятельности. При царе Михаиле Федоровиче для этой цели был организован особый приказ: «Приказ, что на сильных бьют челом», а при царе Алексее Михайловиче – «Приказ великого государя тайных дел» (Приказ тайных дел). А.Е Голиков отмечает, что столичные приказы были буквально завалены нерешенными судебными делами, они «волочились», откуда и произошла знаменитая «московская волокита». Одной из мер по усилению контроля за приказной системой было создание при царе Алексее Михайловиче Приказа тайных дел, полностью подчиненного царю и объединявшего в руках царя все нити контроля за государственным управлением.10 По мнению В.А. Лоскутова, Приказ тайных дел был создан «для того, чтобы царская мысль и дела исполнялись все по его хотению, а бояре и думные люди о том ни о чем не ведали».11
Внутри приказов также была коррупция и с ней боролись назначением нескольких лиц для совместного руководства делами и взаимного контроля. Такая же мера использовалась и в работе воевод. В отдельные города и уезды назначали двух воевод или воеводу с товарищем, которые также совместно управляли вверенным им территориальным округом. Таким образом, отмечает Э.Н.Берендс, методы коллегиальности в управлении, к которым прибегнет Петр I в XVIII веке, использовались уже в Московском государстве.12 Другим средством контроля чистоплотности руководителей стала частая смена воевод с обязательным требованием от увольняемого строгого отчета.
Необходимо также отметить, что открытость власти для населения, ее реакция на челобитные позволяли не только регулировать многие стороны
административной жизни, но и вести успешную борьбу со злоупотреблениями чиновников.
Однако, несмотря на угрозу наказаний, московские подьячие охотно брали взятки. По наблюдению иностранцев, русские люди редко обращались в московские приказы. Причина, по их мнению, заключалась в том, что «русское право - это сплошное подношение и дарение, и кто лучше подмажет, тот и получит лучшее право». При этом они признавали, что подобные порядки существовали не только в Москве, но и «почти во всем мире».13
Состав приказа неразрывно был связан с его функциями. Приказ в смысле учреждения вмещал в себя одновременно судебные и административные функции. Приказ был судебной инстанцией для лиц в подведомственных ему областях управления; например, стрельцы судились в Стрелецком приказе, иностранные специалисты - в Иноземном приказе, дворяне - в Поместном, Московском и Владимирском приказах и т.д. Сами же люди из приказов судились в Челобитенном приказе. Приказы также были органами административного управления, отрасль дел, порученная их надзору, рассматривалась по их суждению. Если дело было невозможно разрешить, то оно представлялось к рассмотрению Боярской Думой.
Приказ возглавлялся судьей, который, как правило, был членом Боярской Думы - боярином или думным дьяком. Иногда судей было несколько, впрочем, не более трех. За судьями шли приказные дьяки, затем подьячии, обслуживающий персонал (сторожа и т.п.). Структурно приказы делились на столы, столы - на повытья.
Во всех приказах все дела - и малые и большие - записывались в книги. Во всех приказах были подьячие - помощники дьяков - в количестве от 20 до 50 и больше. Они переписывали грамоты набело. Пожалуй, этим объясняется витиеватый почерк московских подьячих.
Время от времени приказы подвергались проверкам по указу Государя. Самой же серьезной проблемой приказов, которая в принципе не могла быть в то время разрешена в рамках приказной системы, был вопрос их компетенции. Одно и то же дело ведалось, как правило, несколькими приказами одновременно, что не придавало порядка управлению страной.
Значительно больше внимания Уложение уделяло приказам, ведущей
функцией которых были вопросы внутренней политики, касавшиеся экономической и социальной основы существующего строя - феодального землевладения, положения феодально-зависимых слоев населения и обеспечения правопорядка, связанного, прежде всего, с охраной жизни и имущества господствующих и имущих кругов.
По данным Н.Ф. Демидовой, в 1682 г. приказов насчитывалось 53, а в 1698 г. и того больше - 55 (включая Патриаршие и Дворцовые).
С 80-х годов XVII в. предпринимаются первые попытки реорганизации приказной системы: несколько приказов были подчинены одному лицу. Большинство историков полагает, что это было связано с необходимостью проведения централизации государства, повышения эффективности и оперативности территориального управления.
Полностью приказная система была заменена системой коллегий при Петре I. Тем не менее, подчеркивает К.В. Черкасов, отдельные случаи возрождения приказов как органов управления имели место и в дальнейшем. В частности, с 1730 по 1763 г. действовал Сибирский приказ. Лишь в период царствования Екатерины II приказному управлению был окончательно положен конец.
К концу XVII в. государственный аппарат в России в целом, отмечает тот же автор, способствовал укреплению самодержавной монархии, но громоздкость, недостаточная определенность функций различных приказов, неразвитость самоуправления снижали эффективность его деятельности и мешали развитию государства.
Таким образом, приказы, как основа будущей приказной системы, стали складываться в Московском государстве на рубеже XV - XVI вв. Во главе приказа стоял боярин или дьяк - крупный государственный чиновник. Приказы, действовавшие от имени государя, ведали управлением, сбором налогов и судом. Состав приказа неразрывно был связан с его функциями. Приказ вмещал в себя одновременно судебные и административные функции. Если дело было невозможно разрешить, то оно представлялось к рассмотрению Боярской Думой. Во время правления Ивана IV число приказов резко возросло.
Полностью приказная система была заменена системой коллегий при Петре I.