Глава 1.

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК УЧЕБНЫЙ И НАУЧНЫЙ ПРЕДМЕТ

1.1. Общество и его структура.

Мы и общество. Каждое утро, просыпаясь, мы вспоминаем, что нам нужно сделать за наступивший день. Мы мысленно проигрываем все встречи и общения, которые нам предстоят, радуемся, предвкушая будущие приятные нам контакты, но и не отчаиваемся от неизбежных общений с малознакомыми людьми. Нами движет стремление к достижению своих целей, и ради этого мы готовы к определенным моральным и материальным издержкам, понимая, что получить желаемое можно, как правило, только через систему компромиссов.

Но мы – население Земли, ее отдельных стран – очень разные. Мы – это и только что родившиеся младенцы, еще не осознавшие, что им дано величайшее благо – жизнь, и те, которые относятся к долгожителям и завершают круг земной жизни. Мы – это и производители, и потребители товаров и услуг. Мы – это не только физически и экономически самостоятельные граждане, но и те, кто нуждается в экономической и медицинской поддержке, повседневной заботе и уходе. Последних, как правило, меньше. В России, например, к началу ХХI века доля детей и молодежи в возрасте до 20 лет в общей численности населения страны составляла 26%, доля граждан в возрасте от 20 до 60 лет, то есть тех, кто в большинстве своем имеет возможность работать и содержать себя и свою семью – 55% и, наконец, лиц старше 60 лет, то есть нижнего предела пенсионного возраста для мужчин – 19%, в том числе тех, кто уже достиг 80-летнего рубежа – всего 1%.

И если не случается катаклизмов, то всем нам суждено пройти по этому пути – от детства и молодости до зрелости и старости. И на каждом этапе жизненного пути мы имеем свои экономические и социальные интересы, эгоизм которых ограничивается эгоизмом других членов общества. Мы изначально принимаем правила игры, согласно которым никто не запрещает нам стремиться к достижению своих целей, но платой за это является наш обязательный вклад в общественные институты. Величина этого вклада определяется государственными органами управления обществом.

Наиболее ярким примером является определяемое законами наше налоговое участие в формировании бюджета той страны, где мы живем. Можно только радоваться, что, кроме обычных налогоплательщиков, есть небольшое количество граждан, которые стремятся расширить свое участие в общественном развитии, занимаются благотворительностью, неоплачиваемым социальным подвижничеством. Но все-таки большинство граждан следует воспринимать именно как «рядовых налогоплательщиков».

Гетерогенность и гомогенность общества. Вообще, общество следует воспринимать как совокупность людей, объединенных исторически обусловленными социальными формами совместной жизни и деятельности. Но само общество, если рассматривать характеристики входящих в его состав людей, крайне гетерогенно, или неоднородно.

Выше мы уже говорили об объективно неизбежной демографической неоднородности общества. Но члены общества различаются и по экономическим параметрам, прежде всего, по уровню получаемых доходов. В статистике принято разделять граждан на группы по интервальным значениям среднедушевых доходов. Так, в январе – сентябре 2001 г. в России 1,5% населения имели среднедушевые доходы ниже 500 рублей в месяц, в то время как 17,6% – больше 4 тыс. рублей. При этом в III квартале 2001 г. более 27% россиян имели среднедушевые доходы ниже величины прожиточного минимума.

О степени дифференциации населения по уровню денежных доходов позволяет судить также и показатель их распределения между равночисленными группами населения. Как правило, все население по величине доходов разделяется на 10 (децили) или 5 (квинтили) групп. В январе – сентябре 2001 г. в России на долю нижнего дециля приходилось 2,4% всех денежных доходов, а верхнего – 33,5%, то есть разрыв составил почти 14 раз. Соответствующие показатели по квинтильным группам составили 6%, 48,2% и более 8 раз.

Таким образом, и по демографическим, и по экономическим показателям в обществе могут быть выделены группы населения, которые нуждаются в государственной поддержке. Виды этой поддержки зависят от конкретной жизненной ситуации, в которой оказался тот или иной член общества. Так, безработным, необходимо платить пособия по безработице, повышать их конкурентоспособность на рынке труда, в том числе и за счет их профессиональной подготовки. Лица, достигшие пенсионного возраста, вправе претендовать на получение государственных пенсий. Инвалиды нуждаются в комплексе медицинских услуг. Малообеспеченные претендуют на пособия по нуждаемости. И этот список можно продолжить.

Но есть и другие группы населения, на которые любое общество в лице государственных структур управления обращает самое пристальное внимание. Это – те, кому доверено выполнять функции по обслуживанию и защите интересов общества. К ним относятся работники силовых структур, органов управления, других учреждений и организаций, которые финансируются из государственного бюджета. Общество определяет меру оценки труда таких работников, устанавливая их заработную плату и различные виды льгот.

В конечном счете, цель рассмотренных мер государственной поддержки населения заключается в удовлетворении потребностей членов общества, которое по самому набору потребностей является гомогенной, или однородной структурой.

На самом деле, вне зависимости от демографических, экономических, социальных различий все члены общества нуждаются в еде, жилье, медицинском обслуживании, удовлетворении культурных потребностей. Другое дело, что масштабы этих потребностей достаточно сильно варьируются, равно как и возможности их удовлетворения.

Известно, например, что в структуре расходов бюджетов малообеспеченных семей преобладают расходы на питание, в то время как богатые в состоянии в большей мере заниматься своим культурным развитием, потреблять медицинские и образовательные услуги, а не только услуги жилищно-коммунальной сферы. В свою очередь, структура расходов на питание определяется не только личными предпочтениями граждан, но и уровнем их доходов. Бедные едят больше хлеба и меньше мясных продуктов, фруктов и ягод.

Таблица 1.1

Структура потребительских расходов населения в зависимости от уровня среднедушевых

располагаемых ресурсов, %*

Вид расходов	Группы населения по уровню доходов
	Первая (с самыми низкими доходами)	Десятая (с самыми высокими доходами)
Всего расходов, в том числе:	100	100
- на покупку продуктов для домашнего питания	61,4	34,0
- на покупку непродовольственных товаров	20,1	49,1
- на оплату услуг	16,6	11,5
- прочие расходы	1,9	5,4
Из общих расходов на покупку продуктов для домашнего питания расходы на:
- хлеб и хлебные продукты	27,2	11,8
- овощи и бахчевые, фрукты и ягоды	7,0	10,6
- мясо и мясные продукты	21,7	31,5
Из общих расходов на покупку непродовольственных товаров расходы на:
- одежду, обувь, белье, ткани	51,7	39,7
- транспортные средства	0,0	25,1
- мебель, домашнее оборудование, предметы ухода за домом	4,5	12,0
- медицинские товары, предметы гигиены	23,9	6,3
Из общих расходов на оплату услуг расходы на:
- жилищно-коммунальные услуги	61,4	25,2
- услуги учреждений культуры	2,4	4,3
- услуги в системе образования	3,6	14,8
- медицинские услуги	1,8	9,6

*По итогам выборочного обследования Госкомстатом России бюджетов домашних хозяйств в IV квартале 2001 г.

Домохозяйства как естественный инструмент перераспределения доходов. Естественным инструментом перераспределения доходов в обществе являются домохозяйства. Абсолютное большинство граждан с недостаточным уровнем доходов или вообще не имеющих доходов детей проживают не одни, а в составе не нуклеарных (состоящих из одного человека) домохозяйств, которые заботятся об удовлетворении физических и духовных потребностей таких лиц. В экономической теории под домохозяйствами обычно понимают совокупность совместно проживающих лиц, как связанных, так и не связанных отношениями родства, совместно обеспечивающих себя пищей и всем необходимым для жизни, то есть полностью или частично объединяющих и расходующих свои средства.

В современной рыночной экономике основным элементом доходов большинства домохозяйств являются денежные доходы. По источникам их формирования они разделяются на доходы от занятости (оплату труда), социальные трансферты, доходы от собственности и доходы от предпринимательской деятельности. В 2000 г. население России получило в виде оплаты труда 65,6% своих денежных доходов, социальных трансфертов (пенсии, стипендии, пособия по безработице и т.п.) – 13,4%, доходов от предпринимательской деятельности – 12,6%, доходов от собственности – 7,2% и в виде других денежных доходов – 1,2%.

Денежные доходы являются лишь частью располагаемых ресурсов домашнего хозяйства, которые определяются как сумма денежных средств и натуральных поступлений, которые находились в распоряжении домохозяйства в течение учетного периода. Они определяются по формуле:

РР = ДД + СБ + НД, (1.1)

где: РР – располагаемые ресурсы домохозяйства;

ДД – денежные доходы домохозяйства;

СБ – сбережения домохозяйства;

НД – доходы домохозяйства, полученные им в натуральной форме.

Из определения располагаемых ресурсов и формулы (1.1) следует, что если оценивать уровень бедности населения по среднедушевой его величине, то он окажется ниже, чем в случае его оценки только по среднедушевым денежным доходам.

Уровень благосостояния домохозяйств зависит от того, к какой группе они относятся. Для группировки домохозяйств используется несколько критериев:

- место проживания. Как правило, домохозяйства разделяются на проживающие в городской и сельской местности. В рассматриваемый период уровень бедности городских домохозяйств России, где среднедушевые доходы оказались меньше величины прожиточного минимума в 31% их общего числа, был существенно ниже уровня бедности сельских домохозяйств (соответственно 47,7%). Однако в сельской местности домохозяйства имеют возможность частично компенсировать недостаточный уровень денежных доходов натуральными доходами от занятия сельским хозяйством. Поэтому разрыв между уровнем бедности у городских и сельских домохозяйств оказался значительно меньше, составив не 16,7, а 7,4 процентных пунктов;

- полнота семьи. Выделяются полные и неполные семьи. Каждая из этих групп домохозяйств разделяется на подгруппы по их составу (числу детей, наличию или отсутствию других родственников). Наиболее обеспеченными в большинстве случаев являются полные семьи без детей, а самыми бедными – неполные семьи с 3 и более детьми;

- социальному положению членов домохозяйств. Так, могут быть выделены вдовы (вдовцы) с детьми, домохозяйства с получателями пособия по безработице, неработающие пенсионеры, а также одиночки трудоспособного или нетрудоспособного возраста. Самыми обеспеченными из них являются одиночки трудоспособного возраста, а бедность в наибольшей степени присуща тем домохозяйствам, где есть безработный, получающий пособие по безработице.

Понятно, что рассмотренные нами группы домохозяйств являются пересекающимися.

Располагаемые ресурсы каждого конкретного гражданина должны соответствовать величине прожиточного минимума – в противном случае он не сможет обеспечить себе входящий в этот минимум набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, которые необходимы для сохранения здоровья человека и сохранения его жизнеспособности. Однако далеко не все граждане в состоянии обеспечить себе такой уровень доходов в силу различных причин. По объективным (демографическим) причинам не могут иметь доходов дети. По субъективным причинам не может обеспечить себе прожиточный минимум безработный. В этих случаях образуется дефицит располагаемых ресурсов, который во многих случаях может быть частично или полностью компенсирован другими членами домохозяйства.

Такой социально-экономический эффект домохозяйств в обществе поддается количественной оценке. Например, уровень бедности в России, если относить к бедным тех, чьи среднедушевые располагаемые ресурсы ниже прожиточного минимума, будучи измеренным по всему населению страны, в IV квартале 2000 г. составил 33,3%, в то время как по домохозяйствам – 26,8%. При этом доля населения со среднедушевыми располагаемыми ресурсами ниже прожиточного минимума в 2 и более раза, достигала 7,4%, а доля домохозяйств – 5,3%. Это означает, что благодаря объединению располагаемых ресурсов отдельных членов в домохозяйствах, удалось уменьшить количество бедных в стране почти на 20%, а количество самых бедных – более чем на 28%.

Однако ресурсы домохозяйств ограниченны, и поэтому объективно появляется необходимость участия общества (государства) в лице его институциональных структур в обеспечении нормальных условий жизнедеятельности всех своих членов. Инструментом достижения этой цели является перераспределение части финансовых и иных ресурсов общества в пользу тех граждан (домохозяйств), которые в силу объективных, либо субъективных причин не могут обеспечить удовлетворение своих материальных и нематериальных потребностей на уровне, соответствующем минимально установленному обществом уровню потребления.

1.2. Социальные приоритеты и социальная ответственность в обществе

Социальная стабильность. Выше мы уже говорили об однородности общества по критерию материальных и нематериальных потребностей его членов и неоднородности общества по критерию возможности каждого из них самостоятельно удовлетворять такие потребности. Общество в лице своих органов управления вынуждено постоянно учитывать эти особенности, определяя приоритеты социального (общественного) развития. Основным из них является сохранение социальной стабильности, то есть возможности реализации принятых в установленном законодательством порядке решений без разрушения самого общества и управляющих им систем.

Выделяются две основные модели поддержания социальной стабильности – силовая и экономическая.

Силовая модель исходит из того, что значительная часть населения или одной из крупных его групп отвергает принимаемые решения, и для их выполнения необходимы жесткие, силовые, меры, в числе которых – использование сил охраны правопорядка, введение цензуры и закрытие оппозиционных режиму изданий, физическое или пространственное устранение руководителей и идеологов оппозиции и т.п. Ярким примером являются последствия продразверстки, которая проводилась Правительством Советской России как один из важных элементов политики военного коммунизма в первые годы ее существования (1918 – начало 1921 г.). Так называемые «кронштадтский мятеж», «кулацко-эсеровское восстание» в Тамбовской губернии и другие события начала 1920-х гг. были обусловлены именно недовольством значительной части крестьянства таким подходом к сельскому производителю. «Мятежи» и «восстания» были жестоко подавлены, но сами эти события послужили стимулом к выработке «новой экономической политики», которая была одобрена на Х съезде РКП(б) и предусматривала частичное восстановление в стране без изменения установившегося политического режима товарно-денежных отношений, разрушенных после 1917 г.

Другим примером является знаменитый «философский пароход», на котором в 1922 г. из Советской России были насильственно высланы видные представители интеллигенции. Советская власть абсолютно справедливо посчитала их активными оппонентами своих социальных и экономических проектов и лишила их политических и научных трибун в стране.

Из истории современной России можно отметить события октября 1993 г., когда власть в Москве была вынуждена применить силу для восстановления конституционного порядка.

Силовая модель сохранения социальной стабильности не требует серьезной аналитической работы. При некоторой некорректности данного сопоставления ее, тем не менее, можно сравнить с безусловным рефлексом у животных: власть «огрызается», когда возникает реальная угроза обществу. Английский философ Т. Гоббс – один из создателей теории общественного договора – сравнивал государство, наказывающее нарушающих его законы, с Левиафаном – библейским морским чудовищем, пожиравшим своих детей.

Экономическая модель сохранения социальной стабильности общества требует более тонких настроек. Она базируется на учете интересов различных групп населения и оценке возможных последствий принимаемых социально-экономических решений для этих групп. Основная задача властных структур заключается в этом случае в предотвращении таких ситуаций, когда масштабы нарушения интересов каких-либо из групп населения приводят к необходимости реализации силовой модели сохранения социальной стабильности общества.

Политика властных структур общества, направленная на сохранение социальной стабильности – это политика, основанная на постоянных компромиссах между интересами различных групп общества.

Таблица 1.2

Интересы основных групп населения и их требования к обществу

Группа населения по уровню доходов	Основные требования к обществу	Формы давления на общество
Богатые	Защита прав собственности, личной безопасности	Участие во властных структурах, лоббирование своих экономических интересов и систем амортизаторов социальной стабильности
Средний класс	Развитие эффективных по уровню оплаты труда рабочих мест, поддержание условий для развития предпринимательской, защита прав собственности, сохранение экономической и социальной независимости	Участие в общественно-политических движениях и партиях, защищающих интересы среднего класса, активная гражданская позиция, инициирование разработки законопроектов
Малообеспеченные	Повышение уровня социальных гарантий (в области оплаты труда, социальной поддержки), сохранение бесплатности базовых социальных услуг	Участие в акциях маргинальных общественно-политических движений и партий
Маргиналы	Возможности удовлетворения базовых физиологических (питание) и частично – иных материальных потребностей (примитивное жилье)	Отсутствуют

Различные социальные группы общества имеют различные возможности для реализации своих интересов. Как правило, наименее малочисленные, но наиболее высокодоходные группы располагают наибольшими денежными и властными ресурсами, а, следовательно, и возможностями реализации своих интересов. В том случае, если бы не имелось угрозы стабильности их существования со стороны других социальных групп, наиболее богатые члены общества имели бы возможность практически бесконтрольно распоряжаться его ресурсами.

Однако такая стабильность невозможна без создания систем экономического стимулирования населения, доходы которого позволяют относить их к среднему классу, а также социальной поддержки низкодоходных граждан. Все это в конечном счете составляет главные задачи властных структур общества, в то время как экономическая политика может рассматриваться в качестве инструмента их решения.

Понятно, что реализация в полной мере интересов той или иной группы населения в ущерб другим его группам чревата нежелательными последствиями. Неконтролируемая концентрация общественного богатства и властных ресурсов у богатых слоев населения является угрозой их существованию. С другой стороны, неограниченное увеличение ресурсов общества, которые используются для социальной поддержки малообеспеченной и маргинальной групп населения снижают его экономический потенциал и уровень благосостояния населения в целом.

Следовательно, решая проблему сохранения социальной стабильности, общество должно проплыть между «Сциллой» уравнительности и «Харибдой» накопительства, добиваясь рационального распределения ресурсов на достижение, с одной стороны, целей социальной поддержки экономически слабой части своих членов и, с другой стороны, целей развития общества в целом, которое обеспечивается в основном экономически сильными его членами.

В интересах общества добиться, чтобы возможно большее число домохозяйств были экономически самостоятельными и не претендовали на участие в системах социальной поддержки. Рост числа таких домохозяйств является основной долгосрочной задачей социальной трансформации общества.

Взаимная социальная ответственность. В учебниках по макроэкономике подробно рассматриваются экономические функции предприятий (работодателей) и домохозяйств. Однако, помимо экономических, эти субъекты хозяйственной деятельности выполняют также определенные социальные функции. Кроме того, в выполнении этих функций участвуют властные структуры, которые созданы обществом (государственные органы управления), и неправительственные организации гражданского общества. При этом между ними происходит разделение социальных функций.

Основная социальная функция государства – определение долгосрочных целей социального развития и их реализация, предоставление социальных гарантий домохозяйствам и гражданам. Эта функция реализуется деятельностью законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Законодательные органы вырабатывают общую стратегию социального развития общества, а также конкретные решения в области социальной защиты населения и определения минимального уровня социальных гарантий с учетом реальных экономических возможностей государства. Принимаемые законодателями решения разделяются на две крупные группы – во-первых, на действующие относительно продолжительный период времени законы, определяющие общую концепцию социального развития и, во-вторых, на нормативные материалы, устанавливающие конкретные размеры выплат социального характера, масштабы оказываемых населению бесплатно социальных услуг и т.п.

В стабильных экономиках, где среднегодовая величина инфляции не превышает нескольких процентов, изменение размеров социальных выплат населению осуществляются, как правило, раз в 5 – 7 лет. Примером является прежний СССР, в котором последствия подавленной инфляции преодолевались именно таким способом, а быстрый рост средней заработной платы начался лишь после 1987 г., когда в стране были созданы условия для возрождения негосударственного сектора экономики. Если в 1981 – 1985 гг. среднегодовой прирост среднемесячной заработной платы составил 4,2 руб., то в 1986 – 1990 гг. – 8 руб., причем в 1988 г. она увеличилась на 16,9 руб., в 1989 г. – 20,6 руб.. а в 1990 г. – еще на 29,6 рублей.

В экономиках переходного периода с высокими темпами инфляции данные корректировки осуществляются, как минимум, 1 - 2 раза в полугодие. Так это было, например, в Российской Федерации на начальном этапе экономических реформ, когда в течение 1992 – 1997 гг. минимальная заработная плата повышалась 15 раз, а общий ее рост в результате этих повышений составил 435 раз.

Законодательная власть несет также ответственность за финансовое обеспечение принятых социальных обязательств, утверждая социальные расходы государственного бюджета, иных находящихся в государственной собственности источников финансовых ресурсов (в Российской Федерации к последним относятся государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования и обязательного медицинского страхования).

Исполнительная ветвь государственной власти занимается в основном поиском реальных возможностей (прежде всего, финансовых) для обеспечения законодательно утвержденных мероприятий в области социального развития. Ею конкретизируется порядок социальных выплат, подготавливаются нормативные материалы, которые определяют деятельность институциональных структур, аккумулирующих и использующих средства для обеспечения социальной защиты граждан.

На более низких уровнях административно-территориального управления органы законодательной и исполнительной власти принимают решения по социальному развитию конкретных регионов. Так, сохраняя минимальный уровень социальных гарантий, обеспечиваемых государственными финансами, при наличии возможностей, которые зависят от состояния бюджета региона, местные властные структуры могут увеличивать размеры соответствующих социальных выплат, расширять их перечень. Например, в г.Москве мэрия при поддержке выборных органов власти в наиболее сложный период реформ (1992 – 1994 гг.), а также после финансово-экономического кризиса 1998 г. неоднократно принимала решения по повышению размеров социальных трансфертов по сравнению с установленным федеральным законодательством размерами государственных пенсий.

Социальная ответственность предприятий (работодателей) в большинстве случаев носит вынужденный (пассивный) характер, поскольку она определяется не ими, а государственными властными структурами. Предприятия (работодатели) должны обеспечивать обязательные условия социальной поддержки наемных работников (минимальный уровень заработной платы; обязательное страхование по установленным нормативам – пенсионное, социальное, медицинское, от несчастных случаев на производстве; социальные выплаты и компенсации, относимые на фонд оплаты труда и т.д.). Вместе с тем, располагая значительными финансовыми ресурсами, многие работодатели могут добровольно расширять пределы своей социальной ответственности, создавать на своих предприятиях и в организациях рабочие места, привлекательные для наемных работников своей высокой заработной платой, так называемым «социальным пакетом» (бесплатным питанием, корпоративным отдыхом, системой поощрений и т.п.).

В ряде случаев социальная ответственность предприятий (работодателей) может проявляться в формах, не предусмотренных законодательством. Примерами могут служить выплата «серых» зарплат, выведенных из-под налогообложения, компенсация высокой заработной платой фактической утраты частью работников, занятых в негосударственном секторе экономики, многих, в том числе и базовых государственных социальных гарантий (например, права на отпуск по уходу за ребенком). При этом работник, получающий высокую оплату за труд, имеет возможность купить необходимые ему социальные услуги (в случае с тем же отпуском по уходу за ребенком – услуги няни или гувернантки).

Социальную ответственность домохозяйств перед обществом разделяют на формальную и неформальную. Формальная ответственность заключается прежде всего в соблюдении налогового законодательства. Уклонение членов домохозяйства от уплаты налогов, сокрытие налогооблагаемых доходов приводит к сокращению доходов бюджета и сужает возможности финансирования его социальных расходов. Неформальная ответственность домохозяйств проявляется в создании комфортных условий проживания и реализации своих способностей всех членов домохозяйств, а также в активной экономической деятельности домохозяйств, которая позволяет снижать свою зависимость от государства.

Социальная ответственность неправительственных (негосударственных) структур (профсоюзные организации, политические партии и общественные движения) сводится к законодательно разрешенной политической и общественной деятельности по защите интересов отдельных групп населения, контролю за соблюдением действующего социального законодательства. Поскольку деятельности этих структур присущ популизм (они не связаны финансовыми ограничениями, ответственностью за выполнение заявленных социальных решений), их ответственность должна проявляться также и в преодолении такого популизма.

1.3. Социальная политика

Определение социальной политики. Выше мы уже говорили о том, что любое общество состоит из экономически сильных и экономически слабых индивидуумов (домохозяйств). Инструментом, позволяющим поддержать слабых, создать условия для самореализации всех без исключения граждан страны, сохранить ее культурные и исторические ценности является социальная политика.

В русском языке существует несколько определений политики, из которых нас в наибольшей степени будет интересовать ее определение как деятельности органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность общественных классов, партий и других классовых организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями. Отсюда видно, что проводимая политика, отражая убеждения лиц, находящихся у власти и являющихся выразителями интересов конкретных слоев общества, не может быть вполне самостоятельной, так как при ее проведении необходимо учитывать социальную неоднородность общества. Эта неоднородность резко возрастает в периоды граничных состояний, социальных и экономических кризисов, кардинальных социальных трансформаций. Именно в такие периоды политическая ситуация характеризуется крайней нестабильностью, быстрым формированием и распадом различных политических союзов и коалиций, относительной неустойчивостью властных структур. Поэтому, обсуждая характер и содержание проводимой государством политики, прежде всего, следует исходить их конкретной социально-экономической ситуации.

Понимание политики в определениях, предлагаемых большинством западных словарей, в большинстве своем, носит иной оттенок, нежели, например, понимание политики в государствах с переходной экономикой. Как правило, в этих изданиях политика сводится к принципам, на которых базируются любые меры или образ действий; линия управления, которой следуют руководители страны в конкретных вопросах; благоразумию или мудрости правительств или индивидуумов в ведении своих дел, общественных или личных; общему благоразумию или сноровке в управлении. В определениях подобного рода основной упор делается на качественную характеристику принимаемых политических решений, а не на необходимость согласования интересов при их выработке¹. Все это еще раз убеждает в необходимой дифференциации при определении как политики в целом, так и отдельных ее направлений и в содержательном, и в функциональном отношении.

Прежде чем перейти непосредственно к определению социальной политики, обратим внимание, что этот термин состоит из двух компонентов, которые сами по себе предполагают сложное, многозначное понимание. Прежде всего, это понятие политики, которое также тяготеет к сложной смысловой иерархизации, и как минимум, разделяется на внешнюю и внутреннюю. Наибольший интерес для курса по социальной политике имеет внутренняя политика государства, которая, затрагивая интересы всех проживающих в нем граждан, охватывает экономическую, социальную, культурную, техническую политику и другие ее виды. Если представить классификацию видов политики в иерархической форме, то социальная политика будет находиться на третьем ее уровне в системе «политика – внутренняя политика – социальная политика».

Однако в реальности вычленить в чистом виде какую-либо из составляющих политики невозможно. В обществе нет строгого разграничения на социальные и экономические вопросы и действия. Любое экономическое решение, например, сокращение бюджетных расходов, является одновременно и социальным по своим последствиям, так как его реализация неизбежно отразится на доходах населения и уровне его социальной защищенности. Техническая политика является в то же время и политикой социальной, поскольку обновление и замена основных фондов, внедрение новых технологических процессов, в конечном счете, влияют на рынок труда и потребительский рынок, а, следовательно, и на уровень жизни населения.

В свою очередь, любое решение из области социальной политики относится к экономическим решениям. Так, регулярные при высокой инфляции компенсационные выплаты населению, либо индексация фиксированных размеров выплат, не обеспеченные неинфляционными источниками финансирования, непосредственно воздействуют на состояние государственных финансов, и, значит – на макроэкономическую ситуацию и возможность проведения экономической политики той или иной направленности.

Подход к выделению видов внутренней политики в зависимости от основной цели, которой руководствуются при принятии конкретных решений, также не может рассматриваться как универсальный. Например, рыночная экономика в целом трактуется как социальное благо, однако сам переход к ней сопряжен со значительными социальными издержками, в первую очередь, с уровня жизни большинства населения падением на начальных этапах ее проведения. Это наблюдалось, в частности, в России в начале 1990-х гг.

Отметим, что при всей важности проводимой государством социальной политики, она по своей природе несамостоятельна и, если она реальна, а не декларативна, то базируется на тех ресурсах, которые могут быть выделены для обеспечения ее мероприятий. Даже те решения, которые не требуют значительных затрат (например, законодательные), должны приниматься в тех случаях, когда устанавливаемый ими порядок проведения социальной политики соответствует достигнутому уровню экономического развития страны.

В последние несколько лет в отечественной науке представления о таких понятиях, как социальная политика и социально-экономические процессы, претерпело заметную трансформацию. Ранее социальная политика государства трактовалась как система организационных мер, направленных на конкретные преобразования в социальной сфере (например, увеличение количества врачей или учителей, рост масштабов жилищного строительства и т.д.). Нельзя сказать, что сторонники такого подхода перестали существовать, но тем не менее все настойчивей пробивает себе путь другой подход. Согласно этому новому, проблемному взгляду, социальная политика – это политика, обращенная к социуму, набор мероприятий, позволяющий населению адаптироваться к происходящим процессам.

С древнейших времен государства проводили социальную политику в интересах распределения ресурсов, поддержания социальной стабильности. Естественно, что в обществах с разным уровнем развития, разным политическим строем формировались и разные подходы и требования к проводимой политике вообще и к социальной политике, в частности.

Большинство из существующих определений социальной политики, которые используются в настоящее время в России, имеют излишне широкий характер и не раскрывают в полной мере ее сути. Однако, учитывая, что для современной России вопрос о характере и содержании государственной социальной политики еще далеко не решен, сама социальная политика находится в стадии формирования, следует обратить внимание на весь спектр предлагаемых трактовок, подходов к пониманию, предложений по содержанию, направленности и методам реализации социальной политики.

Например, «Российская статистическая энциклопедия» предлагает следующее определение социальной политики: «Социальная политика – одна из сфер политической деятельности государства, целью которой является развитие образующих классов общества, социальных групп, слоев, этнических общностей, а также развитие человека. Социальная политика направлена на защиту всех элементов структуры общества и отдельных личностей от деструктивных процессов, имеющих место в обществе на определенных этапах его развития. Социальная политика предполагает в качестве объекта особого внимания социальное обеспечение, системы здравоохранения, народного образования, науки и культуры»².

«Словарь терминов, применяемых в деятельности служб занятости» определяет социальную политику, как развитую систему перераспределения ресурсов между различными слоями общества и поддержание некоммерческой социально-культурной сферы, как систему государственных мер для обеспечения благосостояния и развития населения, повышения уровня жизни и качества его жизни³.

Это определение хорошо дополняет высказывание Т.И. Заславской о том, что проводимая социальная политика (или социальные действия на уровне государства, социальные мероприятия) должны «стимулировать всестороннее развитие человеческого потенциала общества, распространение эффективных способов и образцов экономического поведения, развитие социальных отраслей хозяйства, рост качества жизни населения и защищенности социально уязвимых слоев»⁴.

Уровень жизни – это комплексный показатель, характеризующий благосостояние и качество жизни людей, социальных групп, всего населения отдельно взятой страны или территории. Уровень жизни определяется текущими доходами, накопленным материальным имуществом (включая жилье, предметы длительного пользования и повседневного обихода) и количеством социальных услуг, предоставляемых бесплатно (образование, медицинское обслуживание); важнейшей характеристикой уровня жизни человека и семьи (домохозяйства) является объем и структура расходов. (Изменения уровня жизни определяются в России при помощи системы минимальных потребительских бюджетов – физиологических, прожиточный и социальный минимумы). Качество жизни – комплексная характеристика уровня, а также объективных и субъективных условий жизни населения, определяющих физическое, ментальное, социально-культурное развитие человека, группы или сообщества людей. Качество жизни населения данной территории или государства определяется рядом экономических, социальных, техногенных, демографических, экологических, географических, политических и моральных факторов. Среди объективных факторов – потребление продуктов питания, жилищные условия, уровень занятости, развития сферы услуг, образования, социального обеспечения, среди субъективных – удовлетворенность работой и жизненными условиями, социальным статусом человека, финансовым положением семьи и семейными отношениями. Существуют классификации количественных показателей качества и уровня жизни населения, которые включают в себя такие группы показателей, как, например, состояние здоровье, потребление, уровень образование, труд и его условия, потребление продуктов питания, коэффициент младенческой смертности, структура пищевого рациона населения, досуг и отдых и т.д.⁵

Следующее определение социальной политики мы находим в «Социальной энциклопедии», которое понимает под ней сферу практического осуществления важнейшей функции государства по созданию условий, обеспечивающих каждому члену общества реализацию его потребностей с учетом одобряемой обществом системы ценностей. В центре социальной политики должен находиться человек, который одновременно выступает как ее цель, предмет и субъект. Объектами социальной политики служат условия жизни и труда человека, общественные отношения (межгрупповые и межличностные) и социальная структура⁶.

Приведем и еще одно определение социальной политики, как одного из важнейших направлений деятельности государства, обращенного к социуму и представляющему собой набор мероприятий, который позволяет населению адаптироваться к происходящим процессам⁷. При такой постановке вопроса социальная политика должна строиться на основе детального изучения процессов общественного развития и их воздействия на население .

В дальнейшем в нашем учебнике при изложении материалов курса мы будем руководствоваться нашим определением социальной политики, которое мы рассматриваем в качестве базового:

Социальная политика представляет собой совокупность принимаемых органами государственного управления, работодателями, профсоюзными и другими общественно-политическими структурами (субъектами социальной политики) решений, учитывающих общественное мнение, и направленных на формирование социальной стратегии государства в целях развития общества, создания общественно приемлемых социальных условий для реализации возможностей и потребностей членов общества (объектов социальной политики), повышение уровня и качества жизни, а также мероприятий по практическому осуществлению этих решений.

Широкое и узкое понимание социальной политики. В содержательном отношении социальную политику целесообразно рассматривать в широком и узком смыслах.

Говоря о характере и содержании социальной политики, следует обратить внимание на тот факт, что в ХХ столетии чрезвычайно обостряется внимание ко всем аспектам этого социального и экономического феномена. Во многом это обусловлено развитием научных разработок в области изучения социальных проблем, в том числе проблем социального неравенства, бедности, другими исследованиями социальной организации общества, которые с бурным развитием социологии и других социальных наук заняли приоритетные позиции в современной науке. С другой стороны, расширяющаяся тенденция к демократизации общества, особенно в странах с развитой экономикой, неизбежно требовала развития подходов к пониманию оптимальной социальной организации, позволяющей на практике реализовывать идеи государства благосостояния, гражданского демократического государства. Речь идет о создании на практике для человека условий, гарантирующих ему определенный доход и достойные условия жизни.

Этим во многом объясняется внимание к социальной политике и ее многоаспектное понимание, которое она приобретает в ХХ в.

Сегодня социальная политика – это и научная теоретическая доктрина, которая разрабатывается ведущими специалистами в области социальных наук в разных странах мира; это и учебная дисциплина, которая преподается в большинстве университетов Западной Европы и США. В то же время социальная политика – это направление и концепция внутренней политической деятельности государств и правительств. Для многих ученых и политиков термин «социальная политика» во многом связан и определяет решение вопросов социальной сферы, социального обеспечения, социальной защиты.

Все вышесказанное обусловливает сложность разработки общего определения социальной политики. Так, на уровне понимания социальной политики как одного из ведущих направлений стратегии развития государства, концепции социального развития, следует понимать, что прежде, чем государства обратится к решению тех или иных проблем в конкретной области социальной сферы, должны быть определены общие задачи и перспективы развития государства. Иначе говоря, должна быть выбрана либо создана вновь одна из моделей социальной политики: модель государства всеобщего благосостояния, модель социального рыночного хозяйства, модель патерналистского тоталитарного государства и пр. Это и многое другое определяет стратегические приоритеты в реализации государственной политики в целом и частных направлений социальной политики.

Обратим внимание еще на один фактор, усложняющий как определение, так и само понимание социальной политики (прежде всего ее содержания и целей). Социальная политика в большинстве случаев имеет внешнюю и внутреннюю сторону. Это связано, во-первых, с социальной востребованностью этой политики и во многом ее привязанностью к самой острой и болезненной социальной проблематике (вопросы социальной стабильности, социального неравенства, достижения благосостояния и пр.); а во-вторых, с тем, что социальная политика во всех своих проявлениях по сей день находится в ведении и под ответственностью государства (в большинстве решаемых вопросов).

Социальная политика в этом смысле выполняет определенную дипломатическую функцию. Так, внешняя сторона социальной политики в большинстве случаев носит декларативный характер. Внутренняя – отвечает за реальное решение насущных социальных вопросов. Иначе говоря, оценивая политику любого государства, можно говорить о декларируемой и реальной политике.

С позиции декларируемой политики, один из распространенных подходов трактует социальную политику как инструмент, позволяющий поддержать слабозащищенные группы и слои населения. Безусловно, социальная политика в широком смысле этого слова – и как доктрина, и как учебная дисциплина, и как государственная концепция – не существует в изоляции от социальной структуры конкретного общества. Более того, социальная политика определяется особенностями этой структуры. И говоря о социальной политике, ее направленности, задачах, механизмах, мы обязаны руководствоваться этим. Однако, определить, чьи интересы, какого слоя и группы, непосредственно обеспечивает социальная политика (реальная, а не декларируемая) вне рассмотрения каждой конкретной ситуации, каждой отдельной страны – невозможно.

В то же время, социальную политику определяют и как инструмент, позволяющий создать условия для самореализации всех граждан страны, сохранить ее культурные и исторические ценности. Это и многое другое представляет элементы широкого декларируемого понимания социальной политики и требует соотнесения конкретных действий государства с реальной социально-экономической ситуацией.

Таким образом, в широком смысле социальная политика:

- является одним из направлений государственной политики;

- определяется характером государственного устройства, целями, которые преследуются государством;

- формируется в контексте социальной структуры общества;

- представляет собой государственную социальную доктрину, или концепцию социального развития страны;

- неразрывно связана с проводимой экономической политикой и зависит от нее (в экономике создаются ресурсы, необходимые для проведения социальной политики);

- состоит из системы мер распределения ресурсов общества в интересах общества в целом;

- разделяется на декларируемую и реальную, при этом декларируемая политика провозглашает своей целью защиту интересов слабозащищенных групп, а реальная социальная политика выражает интересы тех групп, которые правят обществом. Общими декларируемыми целями социальной политики в любом государстве являются обеспечение социальной стабильности, создание благоприятных условий, гарантирующих определенный доход и достойные условия жизни всем, или абсолютному большинству членов общества, реализацию их социальных возможностей и потребностей, обеспечение равновесия в ресурсном обеспечении населения страны.

В поле прикладных решений социальная политика в широком смысле охватывает решения и мероприятия, которые затрагивают все стороны жизни членов общества, включая обеспечение последних товарами, жильем и услугами социальной инфраструктуры, рабочими местами, приемлемыми денежными доходами, благоприятными экологическими условиями и т.п. Эти направления социальной политики не имеют четко выраженного адресного характера, а ориентированы лишь на денежные доходы (платежеспособный спрос) населения, либо на удовлетворение некоторых общественных потребностей.

Социальная политика в узком смысле, или собственно социальная политика, есть не что иное, как перераспределение на основе действующего законодательства финансовых ресурсов между различными социальными группами населения, отраслями народного хозяйства с использованием механизмов государственных налоговой и бюджетной систем. Однако сам процесс этого перераспределения по своему воздействию на социально-экономическую систему и эффективность ее функционирования неоднороден. Содержание собственно социальной политики исчерпывается чисто социальными решениями и мероприятиями, связанными с поддержкой малоимущих семей (домохозяйств), а также с обеспечением развития некоммерческой, финансируемой из государственного бюджета, части социально-культурной сферы.

Заметим, что в научной литературе встречается еще один аспект толкования социальной политики, которая не должна, как это предлагают классические определения самого термина «политика», сводиться только к принимаемым решениям в этой области, а включать в свой состав формирование сознания людей и нравственных установок социума в целом. Такой подход к пониманию социальной политики можно назвать гуманитарным. Он вполне обоснован. Однако на практике реализация соответствующих мер в некоторых странах, прежде всего, с реформируемой (переходной) экономикой является наиболее сложной задачей. Так, опыт экономического реформирования в России свидетельствует, что гораздо проще и быстрее привить индивидууму и домохозяйствам навыки рационального экономического поведения, чем добиться осознания его социальной ответственности перед обществом в новых условиях. При этих обстоятельствах вся работа по формированию приемлемых для общества социальных установок индивидуума является исключительно важной и, безусловно, ее целесообразно включать в состав социальной политики.

Субъекты и объекты социальной политики. К субъектам социальной политики относятся органы законодательной и исполнительной власти различных уровней, работодатели в государственном и негосударственных секторах экономики, а также профсоюзные и иные общественные организации, другие структуры, которые влияют на разработку и реализацию государственной социальной политики. Субъекты социальной политики разделяются на резидентных, то есть тех, деятельность которых на территории страны на постоянной основе определена ее конституцией и другими законодательными актами и нерезидентных. Примерами последних являются международные финансовые организации, предоставляющие кредиты правительству страны под определенные, в том числе и социальные условия, а также иностранные работодатели, которые обязаны соблюдать требования социального законодательства страны, на территории которой они функционируют.

В России в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год» были включены кредиты (займы) международных финансовых организаций на реализацию таких социальных проектов, как, например, «Инновационный проект развития образования», «Поддержка региональной социальной инфраструктуры», «Реформа системы образования», «Пилотный проект реформы здравоохранения», «Техническое содействие реформе системы здравоохранения», «Заем на поддержку проведения реформы социальной защиты», «Пилотный проект социального реструктурирования регионов Крайнего Севера» с общим прогнозируемым расходованием средств по этим займам в 2002 г. 55,5 млн. долл. Передача средств займов российской стороне осуществляется при условии подписания уполномоченными структурами последней соглашений о направлениях социального реформирования, финансирование которых осуществляется из полученных средств.

Объектом социальной политики является население страны. При этом в качестве объекта собственно социальной политики, или социальной политики в узком ее понимании являются граждане (домохозяйства), которые в силу определенных причин не могут обеспечить себе достаточный для нормального потребления уровень доходов. Объектом социальной политики в широком смысле являются все без исключения граждане (домохозяйства).

Эффективность социальной политики. Целый ряд направлений собственно социальной политики заведомо и объективно неэффективен по экономическим критериям. К ним относится прежде всего социальная защита и поддержка тех членов общества, которые в дальнейшем в силу своих возрастных (престарелые) или медицинских (инвалиды) параметров уже не смогут внести вклад в формирование национального богатства страны. С другой стороны, именно уровнем защищенности таких членов общества оценивается социальная зрелость последнего. Кроме того, нельзя забывать и о том, что многие представители рассматриваемой категории населения (например, лица, получающие государственные трудовые пенсии) уже внесли свой вклад в экономическое развитие страны.

Социальная поддержка других слоев населения (учащиеся, дети и семьи, имеющие детей, временно утратившие трудоспособность), напротив, экономически эффективна: спустя определенное время эти объекты социальной политики становятся активными субъектами рыночных отношений и начинают вносить свой вклад в увеличение национального богатства страны, государственный бюджет страны и т.п. При этом соотношение между затратами государства и его будущими доходами в рассматриваемом случае поддаются количественной оценке.

Таблица 1.3

Окупаемость затрат на проведение социальной политики (на примере единых пособий на ребенка)

Показатель	Единица измерения	Количественное значение
Размер единого ежемесячного пособия на ребенка в возрасте до 16-ти (18-ти*) лет	руб.	70 (на 01.01.2001 г.)
Период получения (до 16-ти лет)	мес.	174
Общие затраты на выплату пособия	руб.	12180
Среднемесячная заработная плата	руб.	2971 (март 2001 г.)
Ставка подоходного налога	%	13
Величина подоходного налога со среднемесячной заработной платы	руб.**	386
Период, в течение которого поступившая сумма подоходного налога окажется равной общим затратам на выплату пособия	мес.***	32

*До 18-ти лет, либо (если это событие наступает раньше) до окончания общеобразовательного учреждения пособие выплачивается на учащегося такого учреждения.

**Без учета льгот по подоходному налогу.

***Без дисконта.

Таким образом, в принятых условиях затраты на выплату детского пособия будут компенсированы государству в течение менее чем 6 лет, по истечении которых сальдо финансовых отношений государственного бюджета (бюджетов субъектов Российской Федерации) с бывшим объектом социальной политики станет положительным.

Особое положение занимает социальная поддержка занятых в государственном секторе экономики, в том числе и в бюджетной его части. Государство берет на себя функции социальной поддержки этой категории населения, исходя из необходимости осуществления общегосударственных инфраструктурных функций - управления, некоммерческого производства относительно ограниченной номенклатуры товаров и услуг, относимых к социально значимым, развития научно-технического потенциала и т.п. В данном случае расходы социального назначения осуществляются с учетом двух принципиальных соображений.

Первое из них базируется на допущении, что абсолютная величина рассматриваемых расходов меньше того уменьшения ВВП страны, который произошел бы в результате прекращения деятельности организаций, финансируемых из государственного бюджета.

Второе соображение связано с необходимостью обеспечения национальной безопасности страны, учет которого предполагает сохранение в государственном бюджете, например, расходов на социальную защиту военнослужащих. Размеры этих расходов зависят от многих, в том числе и экзогенных факторов, прежде всего, напряженности международных отношений.

Эффективность социальной политики по отношению к занятым в государственном секторе экономики может быть оценена при помощи специальных приемов, один из которых описан С. Паркинсоном в его знаменитых “Законах...”. Этот прием предусматривает соотнесение численности людей, занимающихся тем или иным объектом управления к величине объекта за ряд лет. В качестве примера Паркинсон рассмотрел динамику количества военных судов и адмиралтейских служащих в Великобритании, а также изменение размеров территории колоний и численности штата соответственно Адмиралтейства и Министерства колоний. Однако при таком подходе не учитывается изменение сложности соответствующих объектов с течением времени (одно дело – парусные галеры и другое – атомные подводные лодки)..

Проведение дифференцированной социальной политики по отношению к различным социальным слоям населения не исключает некоторых минимальных, гарантируемых государством, общих показателей социальной защищенности граждан безотносительно к принадлежности их к той или иной социальной группе. Минимальные государственные гарантии в социальной сфере определяются, исходя из достигнутого уровня развития производительных сил страны.

Таким образом, понимаемая в узком смысле, социальная политика на каждый данный момент времени, как правило, неэффективна с экономической точки зрения. Однако в отношении многих категорий населения она дает экономический эффект либо в кратко- (временно нетрудоспособные), либо в средне- и долгосрочной перспективе (дети). В данном случае ее эффективность может быть определена при помощи набора обычных экономических показателей, соотносящих затраты прошлых периодов с тем результатом (например, приростом ВВП, налоговыми поступлениями в государственный бюджет), который будет получен в результате осуществления этих затрат.

Если рассматривать собственно социальную политику, то можно отметить, что в некоторый начальный момент времени весь контингент населения, выступающий ее объектом, является потребителем ресурсов, не соответствующих степени их участия в общественном производстве. Спустя некоторое время (например, год) нетто-затраты на проведение собственно социальной политики в отношении рассматриваемой группы лиц могут начать снижаться, поскольку часть последних переходит в категорию экономически активного населения. Возможно также снижение численности данной группы вследствие естественных причин (например, смертности).

С этого момента начинает формироваться некоторый экономический эффект от собственно социальной политики (выражаемый, например, поступлениями от рассматриваемого контингента лиц подоходного налога в государственный бюджет), причем его величина с течением времени в силу тех же обстоятельств может постепенно увеличиваться. В средне- или долгосрочной перспективе затраты опять могут возрасти вследствие, например, производственного травматизма, хронических заболеваний работников, их выхода на пенсию и тому подобных явлений. По тем же причинам может несколько снизиться и получаемый эффект. Следовательно, существует достаточно продолжительный временной лаг между осуществлением затрат на проведение собственно социальной политики в отношении совокупности ее объектов и получением эффекта от этих затрат.

В экономических терминах рассматриваемая в широком смысле, социальная политика включает такие направления как содействие развитию производства потребительских товаров и услуг, строительству и продаже жилья, формированию фондового рынка с возможностью получения доходов населением на вложенный капитал и др. Все они в конечном счете являются факторами, определяющими уровень жизни населения, а, следовательно, и степень его удовлетворенности существующей экономической системой, стабильность последней. Эти направления социальной политики не имеют четко выраженного адресного характера, а ориентированы лишь на денежные доходы (платежеспособный спрос) населения.

В отличие от социальной политики в узком ее смысле мероприятия социальной политики в широком смысле в том случае, если они проводятся рационально, в стабильных экономиках позволяют получить достаточно быстрый экономический эффект. В отличие от собственно социальной политики превышение эффекта над затратами на ее проведение наблюдается здесь во все периоды, за исключением периодов экономического спада, когда возникают трудности со сбытом продукции и услуг, а субъекты, осуществившие соответствующие затраты, не получают предполагавшейся отдачи.

Факторы и механизмы социальной политики. Формирование социальной политики, определяется общественно-политическими и макроэкономическими факторами. Первые воздействуют на выбор модели социальной политики (особенно в части собственно социальной политики – ее направленность на защиту социально уязвимых слоев населения, соотношение «платности» и «бесплатности» услуг социальной сферы и т.п.), а от вторых зависит возможность реализации выбранной модели (темпы инфляции, денежные накопления, состояние государственных финансов и т.д.). Отмечается также и устойчивая обратная связь, поскольку решения в сфере социальной политики обусловливают изменение макроэкономических индикаторов.

Социальная политика проводится государством с использованием определяемых при ее формировании различных, но взаимосвязанных механизмов.

Законодательная и нормативная база социальной политики формируется законодательной ветвью государственной власти и определяет общие направления социальной политики, прежде всего, в части социальной защиты населения, функционирования систем социального страхования. Разработку нормативных материалов текущего характера в рамках соответствующих законодательных документов осуществляют как законодательные, так и исполнительные структуры. Субъектами нормативно-законотворческой деятельности в пределах своей компетенции являются также и местные органы управления.

Финансово-кредитный механизм социальной политики определяется, как правило, законодательной и исполнительной ветвями государственной власти и устанавливает порядок образования и использования финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения мероприятий социальной политики, а также деятельность структур, осуществляющих эти функции. Состоит из двух блоков, один из которых регулирует финансовое обеспечение части собственно социальной политики (нормативы обязательных страховых платежей социального характера, расходные статьи утверждаемых законодателями бюджетов различных уровней и т.п.). Во втором блоке создаются финансовые ресурсы, предназначенные для государственной поддержки (в случае возникновения такой необходимости) производителей товаров и услуг, которые удовлетворяют платежеспособный спрос населения. Кроме того, здесь же решаются вопросы государственного инвестирования проектов, связанных с развитием материально-технической базы некоммерческой части социальной сферы, реализацией природоохранных и иных проектов, влияющих на уровень жизни населения. Этот блок предполагает использование кредитных рычагов, в частности, установление льготного режима налогообложения или кредитования работодателей (в т.ч. и в целях создания и сохранения рабочих мест), предоставление беспроцентных или льготных ссуд, снижение уровня налогообложения физических лиц (домохозяйств) в том случае, если их деятельность способствует решению приоритетных социальных задач.

В России в соответствии со ст. 219 принятой в 2000 г. ч. 2 Налогового кодекса, были установлены социальные налоговые вычеты из подлежащих налогообложению доходов граждан. В их состав включены следующие целевые виды расходов:

1) на благотворительные цели (не более 25% дохода, полученного в налоговом периоде);

2) на оплату обучения в образовательных учреждениях (не более 25 тыс. руб.) и обучение детей в возрасте до 24 лет на дневной форме обучения в образовательных учреждениях (не более 25 тыс. руб. на каждого ребенка в общей сумме на обоих родителей);

3) на оплату услуг по лечению (не более 25 тыс. руб.

Налоговые рычаги и стимулы в проведении социальной политики используются в пределах своей компетенции исполнительными структурами различных уровней в целях ориентации работодателей на проведение социальной политики как в узком, так и в широком ее понимании, а также домохозяйств в интересах развития деятельности, позволяющей повысить уровень своей социальной защищенности за счет собственных усилий. Например, во многих странах практикуется льготное налогообложение юридических лиц, использующих труд пенсионеров и инвалидов, а также тех юридических лиц, которые выпуском своей продукции (услуг) способствуют удовлетворению платежеспособного спроса населения или же реализуют необходимые для этого инвестиционные проекты. Налоговые льготы могут предоставляться и тем юридическим лицам, которые осуществляют мероприятия, которые направлены на улучшение качества жизни населения, например, связанные с выполнением природоохранных проектов.

Административные решения в социальной политике используются органами государственного управления различных уровней прежде всего для повышения уровня социальной поддержки населения сверх установленного государственным законодательством (такие решения в рамках своей компетенции могут приниматься и работодателями). К этой же группе механизмов относятся решения, изменяющие порядок социальной поддержки отдельных категорий населения без увеличения общей величины финансовых ресурсов, затрачиваемых на эти цели, запрещающие строительство или предусматривающие вывод действующих энергетических, транспортных и других объектов, существенно загрязняющих окружающую среду и ухудшающих тем самым условия жизни местного населения.

Кроме того, существуют еще целая группа особых методов проведения социальной политики в государстве – так называемые политические методы. Эти методы заключаются, с одной стороны, в организации и проведении митингов и забастовок с выдвижением их участниками социально-экономических требований (ими пользуются в основном профсоюзные, общественно-политические движения и партии) и, с другой стороны, в лоббировании конкретных решений, связанных с социальной политикой (эти политические методы практикуются в основном властными структурами). Значимость политических методов зависит от социально-экономической ситуации в стране и уровня жизни населения. Чем этот уровень ниже – тем, как правило, выше политическая активность граждан. В относительно стабильной социально-экономической ситуации создаются предпосылки для проведения социальных реформ, которые нуждаются в систематическом лоббировании со стороны заинтересованных в их проведении органов управления.

В Российской Федерации интенсивность забастовочного движения, достигшая своего максимума в середине 1990-х гг. (в 1995 г. в стране было зафиксировано 8,9 тыс. забастовок, в которых приняли участие 489,4 тыс. чел., в 1996 г. соответствующие показатели составили 8,3 тыс. и 663,6 тыс. чел., в 1997 г. – 17 тыс. и 887,3 тыс. чел.), в дальнейшем пошла на убыль (в 1999 г. в 7,3 тыс. забастовках участвовали 238,4 тыс. чел., в 2000 г. – в 0,8 тыс. – 30,9 тыс. чел.; в январе – ноябре 2001 г. в 0,3 тыс. забастовках участвовали 13,1 тыс. чел.). В 2001 г. удалось принять пакет федеральных законов о начале проведения в стране с января 2002 г. полномасштабной пенсионной реформы.

Механизмы социальной политики должны отвечать двум основным требованиям.

Во-первых, механизмы социальной политики в рамках одной и той же их группы не должны противоречить друг другу и изменяться по возможности синхронно. На результатах социальной политики негативно сказывается, например, несовпадение основных положений трудового законодательства и законодательства о социальном страховании.

Во-вторых, механизмы социальной политики не должны, с одной стороны, тормозить новые эффективные формы социальных отношений, уже развитых самим обществом (например, разнообразных форм трудовых договоров, контрактов между работодателем и работником на рынке труда), а, с другой стороны, их использование должно быть направлено на стимулирование новых форм социальных отношений, самостоятельное развитие которых обществом невозможно (типичным примером является пенсионная реформа). Иными словами, при использовании механизмов социальной политики субъектами последней им должен быть придан активный характер.

Модели социальной политики. Существующие модели социальной политики при всех их различиях могут быть сведены к двум основным типам.

1. Модель государственного патернализма ориентирована на определение государством качественных (идеология) и количественных (социальная сфера) параметров всех без исключения форм отношений в обществе и элиминирование (недопущение возникновения) альтернативных видов этих отношений.

Данная модель социальной политики предполагает принятие на себя государством полной ответственности за уровень доходов граждан (домохозяйств), их социального обеспечения при отсутствии девиантного (отличающегося от принятой властными структурами идеологии) поведения гражданина.

Все расходы, связанные с социальной политикой, при использовании данной модели финансируются из государственных источников – государственного бюджета, специальных фондов социального назначения. Государство жестко контролирует меру потребления трудоспособных членов общества, устанавливая размеры оплаты труда работников вне зависимости от экономических показателей предприятия, на котором они работают.

Одновременно государство планирует объемы производства потребительских товаров и услуг, распределяя по производителям необходимые для этого ресурсы. Цены на произведенную продукцию устанавливаются государственными органами по ценообразованию вне зависимости от уровня товарного наполнения соответствующих рынков. Как правило, государство выделяет перечень социально значимых товаров, цены на которые могут быть ниже себестоимости (например, товары детского ассортимента, жилищно-коммунальные услуги) и предметы «роскоши», цены на которые, как правило, существенно выше себестоимости (автомобили).

Государство берет также на себя заботу об обеспечении в случае необходимости домохозяйств жильем, распределении земельных участков для развития натурального производства сельскохозяйственной продукции.

Достоинством модели социальной политики государственного патернализма является так называемая «уверенность в завтрашнем дне» для основной части населения. Исключена как социальный феномен безработица. Заранее известны размеры оплаты труда и социальных пособий, перечень бесплатных гарантий в здравоохранении, образовании, других областях социальной жизни. Стабильными являются цены на товары и услуги первой необходимости. Происходит развитие интеллектуального потенциала нации, который, однако, во многих случаях остается невостребованным. Государство защищает экономические и социальные права идеологически послушных граждан в сфере труда и занятости, однако часто в ущерб экономической эффективности.

К недостаткам данной модели относится прежде всего дефицит товаров и услуг, включая товары и услуги первой необходимости. Государство вынуждено вмешиваться в сферу их распределения, заменяя денежный оборот в отдельных секторах потребительского рынка оборотом тем или иным способом документированных прав на приобретение товаров и услуг. Жестко контролируя соотношение между мерой труда и мерой потребления, государство не допускает развития в значительных масштабах экономической деятельности в негосударственном секторе экономике, которая могла бы привести к неконтролируемому росту их доходов. Уровень благосостояния граждан зависит не столько от результатов их деятельности, сколько от принадлежности к той или иной организации: исходя из политических приоритетов, государство в условиях товарного дефицита использует механизм фондированного распределения товаров и определяет организации, куда они направляются в первоочередном порядке. Не поощряется развитие независимых интеллектуальных центров и самоорганизаций граждан – потенциальных оппонентов существующей модели организации общества и проводимой в нем социальной политики. Появление экономически независимых от государства домохозяйств в сколько-нибудь значительных количествах также не поощряется.

Социальная политика по модели государственный патернализма проводилась в прежнем СССР и Российской Федерации как одной из входивших в его состав союзных республик с конца 1920-х гг., когда началась так называемая «социалистическая» индустриализация, потребовавшая концентрации ресурсов в руках государства до конца 1980-х гг., когда были приняты законы «О кооперации», «О государственном предприятии (объединении)», пакет нормативных документов «О коренной перестройке управления экономикой». Расширение в тот период экономической компоненты общественной жизни за счет отмены части административных и идеологических ограничений привели к быстрому краху проводившейся социальной политики – новые экономические возможности оказались для части населения существенно шире существовавших социальных гарантий.

2. Либеральная модель социальной политики базируется на постулате о разделении членов общества на экономически сильных и экономически слабых. Обязанностью общества является забота о слабых и создание условий для раскрытия экономического потенциала сильных.

Экономически слабые вправе рассчитывать на социальную поддержку, финансируемую из бюджетных ресурсов. Государство устанавливает правила доступа граждан (домохозяйств) к этим системам, виды социальной поддержки и их размеры. При этом широко используется принцип адресности, в соответствии с которым от возможных потребителей социальной поддержки исключаются домохозяйства с душевыми доходами, превышающими некоторый установленный минимум. Экономически «слабым» гарантируется получение из бюджета различных социальных пособий, включая пособия по нуждаемости, пенсии по инвалидности, социальные пенсии, которые назначаются при отсутствии трудового стажа, и некоторые другие выплаты. Для экономически слабых сохраняется также возможность бесплатного получения в аренду жилья в муниципалитетах однако качество этого жилья существенно ниже приобретаемого на свободном рынке.

Кроме того, государство создает предпосылки для развития благотворительной деятельности юридических и физических лиц, которая расширяет возможности социальной поддержки экономически слабых домохозяйств.

В том случае, если государство заинтересовано в решении каких-либо крупных социально-экономических проблем, то оно оказывает социальную поддержку одновременно как экономически слабым, так и экономически сильным домохозяйствам. Такая ситуация может возникнуть, в частности, при стимулировании миграции населения из трудоизбыточных регионов в трудонедостаточные предоставлением домохозяйствам специальных жилищных субсидий. Но размеры этих субсидий, как правило, дифференцируются в зависимости от различных факторов, и прежде всего от величины душевых доходов в домохозяйствах.

Что касается экономически сильных домохозяйств, то они в большинстве случаев исключаются из систем социальной поддержки, которые финансируются из государственного бюджета. Это, однако, не означает, что они не вправе рассчитывать на такую поддержку – важно то, что она оказывается за счет других источников финансирования.

Эти источники в либеральной модели социальной политики формируются за счет обязательных взносов на социальное страхование. В период своей занятости работник и работодатель являются обязательными участниками государственных страховых систем, которые обеспечивают выплату денежных возмещений при наступлении таких основных страховых случаев, как, например:

а) достижение пенсионного возраста и трудового стажа, достаточных для назначения трудовых пенсий;

б) заболевание, связанное, либо не связанное с профессиональной деятельностью и временная утрата работоспособности. В этом случае осуществляются возмещение стоимости медицинских услуг, связанных с лечением по программам обязательного медицинского страхования, а работнику – пособий по временной нетрудоспособности;

в) признание гражданина трудоспособного возраста нетрудоспособным (установление инвалидности), вследствие чего ему назначается пенсия по инвалидности;

г) потеря гражданином трудоспособного возраста рабочего места и регистрация его в качестве безработного, после чего ему назначается пособие по безработице.

Государство устанавливает принципы и алгоритмы определения выплат обязательных социальных пособий в системе социального страхования, содействует развитию негосударственного социального страхования.

Зарплата работников, за исключением тех из них, которые заняты в организациях, финансируемых из бюджета, устанавливается работодателями самостоятельно в зависимости от результатов экономической деятельности организации.

Производство товаров и услуг для населения осуществляется не в соответствии с утвержденными государственными планами, а на основе имеющегося платежеспособного спроса населения.

Основным достоинством либеральной модели социальной политики является ее ориентация на раскрытие способностей членов общества (прежде всего, к производительному и творческому труду) в интересах нелимитируемого государством роста уровня их потребления и частичное перераспределение ресурсов в интересах социальной поддержки нуждающихся в ней домохозяйств. В домохозяйствах, постоянно участвовавших своими взносами в системах обязательного социального страхования (прежде всего – пенсионного), уровень доходов при наступлении страховых случаев (например, достижении пенсионного возраста) снижается незначительно. Следствием экономической и социальной самореализации граждан является независимость большинства домохозяйств от государства, что является фактором развития гражданского общества.

Недостатки этой модели проявляются в существенных различиях между уровнями потребления экономически сильных и экономически слабых домохозяйств, величинах социальных выплат, осуществляемых из государственного бюджета, с одной стороны, и систем социального страхования с другой стороны. Эти различия существовали для различных категорий домохозяйств и в случае получения социальных пособий из одних и тех же источников финансирования.

Действовавший на рубеже XX – XXI вв. в России Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации» устанавливал значительную дифференциацию размеров пособия по безработице для зарегистрированных безработных в зависимости от их трудовой биографии – от минимального размера оплаты труда до величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем регионе – субъекте Российской Федерации. В конце 2000 г. отличия между минимальным (100 руб.) и максимальным (1285 руб. в среднем в Российской Федерации) размерами ежемесячных пособий по безработице составило почти 13 раз.

Общее между рассмотренными моделями социальной политики заключается в том, что в случае возникновения экстремальных (форс-мажорных) ситуаций по природным (землетрясения, наводнения и т.п.) или техногенным причинам (аварии, теракты и др.) помощь из государственного бюджета оказывается всем без исключения домохозяйствам вне зависимости от уровня их доходов.

Социальная политика, которая проводилась в России в 1990-е гг., носила эклектичный характер. В ней сочетались элементы социальной политики государственного патернализма и ее либеральной модели. Внедрялись элементы адресной социальной поддержки – например, на получение ежемесячных детских пособий в конце 1990-х гг. – начале 2000-х гг. могли претендовать только те домохозяйства с детьми, душевой доход в которых был не выше 100% величины установленного прожиточного минимума. В регионах апробировались различные модели назначения выплат пособий по нуждаемости, а на. Развивались негосударственный сектор социальной сферы, предоставлявший свои услуги по рыночным ценам в здравоохранении, высшем образовании. В этих отраслях сохранялись бесплатные социальные услуги, предусмотренные Конституцией России. Вместе с тем большинство населения по-прежнему оплачивало жилищно-коммунальные и частично – транспортные услуги по ценам ниже их себестоимости, в связи с чем в региональных и местных бюджетах предусматривалось выделение средств на дотации предприятиям, которые оказывали эти услуги.

Все остальные модели социальной политики в принципе являются разновидностями рассмотренных выше двух основных ее моделей. Они могут различаться, но только по значениям своих базовых показателей, позволяющих относить одну из них к модели государственного патернализма, а другую – к либеральной.

В частности, в либеральной модели социальной политики степень может значительно колебаться участия работника и работодателей в обязательных выплатах в систему социального страхования. Так, если в середине 1990-х гг. взносы работников в Дании превышали взносы работодателей почти в 4,2 раза, а в Нидерландах – в 3,4 раза, то в Швеции практически все взносы на социальное страхование производились работодателями, а доля работников составляла всего 0,7%. Значения этой доли были также низкими в Исландии (3,9%) и Финляндии (5,5%).

В свою очередь, модель социальной политики государственного патернализма может различаться степенью жесткости, наличием или отсутствием возможностей получения населением доходов в денежной и натуральной формах из альтернативных государственным источников. Примером может служить аграрная политика в прежнем СССР, когда личное приусадебное хозяйство граждан рассматривалось либо как препятствие для полноценной работы в коллективном хозяйстве (конец 1950-х – начало 1960-х гг.), либо, наоборот, как фактор увеличения производства сельскохозяйственной продукции в стране (1970-е – 1980-е гг.)

В стабильных социально-экономических системах обе модели социальной политики также стабильны. Их базовые элементы могут эволюционировать с течением времени, но в основном им присуща устойчивость (гомеостазис). В развитых рыночных экономиках социальная политика, предлагаемая так называемыми «либеральной» и «социалистической» партиями, периодически сменяющим друг друга у власти не приводит к смене либеральной модели социальной политики моделью государственного патернализма.

1.4. Задачи курса «Социальная политика»

Социальная политика как учебный предмет. Социальная политика является не только элементом политики, которая проводится государством, но также и имеющей свой предмет учебной дисциплиной. Необходимость изучения курса социальной политики в высших учебных заведениях обусловлена многочисленными причинами, в числе которых – специфика социальных процессов в обществе, характер социального развития современного российского общества, социально-экономическая ситуация в стране, институциональная структура общества и многое другое, что определяет современную общественную ситуацию.

Социальная политика изучает отношения, складывающиеся в обществе по поводу принятия и реализации решений, которые влияют на уровень жизни населения (благосостояние домохозяйств). Эти отношения являются предметной областью социальной политики как учебного курса.

В качестве объектов в учебном курсе социальной политики рассматриваются различные отраслевые блоки общества, изменение условий функционирования которых может отразиться на уровне жизни населения (благосостоянии домохозяйств) и социальной структуре общества. К таким блокам относятся, в частности, рынок труда и трудовые отношения, социальное страхование, социальная сфера (здравоохранение, образование, культура, жилищно-коммунальная сфера и т.п.).

Основным методом в курсе социальной политики является социальная экспертиза, позволяющая дать количественную и качественную оценку предполагаемых изменений условий функционирования тех или иных блоков общества, обосновать возможные варианты таких изменений.

В результате изучения курса социальной политики у студентов, в какой бы области они ни работали после окончания вуза, должен появиться «социальный» стиль мышления, умение предвидеть социальные последствия принимаемых на различных уровнях (от государственного до конкретных хозяйствующих субъектов) экономических и политических решений.

Курс социальной политики необходим для подготовки специалистов не только в области социальной теории, экономической социологии, экономической теории, институциональной экономики, но и так называемых «прикладников», занимающихся конкретными вопросами организации социальной защиты населения, отраслей социальной сферы, политики занятости и т.п.

Учебная литература по социальной политике. В современной России преподавание социальной политики находится в стадии становления, что отличает страну от многих экономически развитых государств. Так, во многих западных университетах курс «Социальная политика» преподается на протяжении уже достаточно длительного времени, входит во многие образовательные программы (включая магистерские), а также обеспечен необходимой учебной и учебно-методической литературой.

Так, среди западных учебников по социальной политике и близкой проблематике, вышедших за последние несколько лет и знакомство с которыми в дополнение к настоящему учебнику может быть полезно при изучении курса социальной политики в российских вузах, можно обратить внимание на следующие:

- Social Policy («Социальная политика») / Еdited by Nick Manning. Oxford. University Press. 1999. Этот учебник, подготовленный известными английскими специалистами в области социальной политики, в том числе директором школы социальных наук университета г.Ноттингем профессором Н. Мэннингом, состоит из 5 разделов: 1) «Происхождение, характер и политики современной системы благосостояния» (Социальная политика и социальные системы благосостояния; Развитие социальной политики; Политики благосостояния); «Социальный и экономический контекст» (Благосостояние, идеология и социальная теория; экономика и социальная политика; Работа, занятость и производство благосостояния; Семья и производство благосостояния; Социальные потребности и модели неравенства и дифференциации); «Планирование, финансирование и инструментарий (механизмы) политики благосостояния» (Профессии, бюрократия и социальное благосостояние; Принятие решений и в области общественных расходов); «Распространение политики благосостояния» (Финансовые трансферты; Образование и обучение; Здоровье и политика здравоохранения; Социальная защита; Защита детства; Политика помощи домохозяйствам; Преступность, правосудие (справедливость) и наказание; Безработица и социальная политика; Искусства и культурная политика); «Последствия и перспективы социальной политики» (Влияние социальной политики; Будущее социальной политики). Ядром учебника являются основные направления социальной политики и ее реализация в странах Западной Европы, а рассмотрение проблем социальной политики в анализируемом учебнике предваряется изложением истории социальной политики. Однако в учебнике отсутствуют специальные главы, посвященные конкретным направлениям социальной политики, что особенно важно для современной России - как функциональных (финансирование социальной политики), так и «отраслевых» (государственная политика на рынке труда);

- Social Policy and Social Justice («Социальная политика и социальная справедливость»). The IPPR. Reader / Ed. by Jane Franklin. Cambridge; Polity. 1998. 316 p.;

- Readings in Social Welfare. Theory and Policy («Хрестоматия по социальному благосостоянию. Теория и политика»). / Ed. by Robert E. Kuenne. Oxford. Blackwall Publishers. 2000;

- Geyer R.R. Exploring European Social Policy («Исследование европейской социальной политики»). Cambridge. Polity. 2000;

- Pierson K. Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare («За пределами государства благосостояния? Новая политическая экономия благосостояния»). Cambridge. Polity. 1998;

- The Welfare State Reader («Хрестоматия по государству благосостояния»). / Ed. by Pierson K. And F. Casteles. Cambridge. Polity. 2000.

Начало рыночных реформ в Российской Федерации в 1990-е гг. заставило по-новому отнестись к проблемам социальной политики, ввести сам этот термин в учебные курсы и вывести содержание соответствующих учебников за рамки собственно социального обеспечения.

Так, во второй половине 1990-х гг. в России выходят такие пособия по социальной политике и смежным проблемам, как:

- Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. Учебное пособие. М.: Гардарика, 1996. Как указано в аннотации, данное пособие рассчитано на социальных работников, учащихся вузов, изучающих общественные процессы. С учетом выбранной целевой группы автор пособия вполне оправданно ставит в центр рассмотрения проблемы социальной политики России с акцентом на специфике развития российского общества в переходный период. Автор отмечает, что социальная политика рассматривается им в контексте таких направлений, как социальное обеспечение, регулирование занятости и заработной платы, производство социальных услуг. Социальным работникам и студентам, готовящимся к работе в сфере социальной защиты, очень важно детальное рассмотрение и изучение тем, которые наиболее подробно изложены в данном учебном пособии – прямая социальная защита населения, реорганизация социальной инфраструктуры, регулирование заработной платы и некоторые другие. Что касается подготовки будущих социологов и экономистов, в частности, специалистов в области экономической социологии, социальных процессов в экономике, будущих ученых, аналитиков, чье обучение требует широкого спектра рассмотрения современной социальной проблематики, обращения к истории становления и развития различных сфер общественной жизни и деятельности, теоретического обоснования применяемых методов и процедур, а также всего того, что является неотъемлемой частью университетского образования, то для студентов этого профиля данное пособие, к сожалению, не может стать базовым. Так, теоретические проблемы социальной политики, ее становление и развитие в самом общем виде рассматриваются лишь в первой главе «Основы социальной политики», которая состоит из трех параграфов («Что регулирует социальная политика?», «Как осуществляется социальная политика?» и «Роль социальной политики в решении социальных проблем»). Отметим также, что автор пособия практически не рассматривает историю формирования социальной политики ни как направления социального регулирования, ни как направления социальных исследований: этому посвящены только 4 страницы пособия;

- Быков С.В. Социальная политика государства. Учебное пособие. Хабаровск, 1997;

- Управление социальной сферой / Под ред. В.Э. Гордина: Учебник. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1998. В этом учебнике, который был подготовлен профессорами Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, рассматриваются основные аспекты управления деятельностью организаций и учреждений социальной сферы; анализируются особенности функционирования государственного, коммерческого и неприбыльного секторов социальной сферы; исследуются новые формы финансирования, предпринимательской деятельности, стимулирования труда работников. Учебник предназначен для менеджеров организаций социальной сферы, и поэтому в нем выявляются и раскрываются те особенности управления данными организациями, которые возникают в условиях становления рыночных отношений. Структура учебника в целом соответствует поставленной задаче, поскольку большинство его глав посвящены разным аспектам социальной сферы общества (в частности, территориальной организации социальной сферы, государственному финансированию социальной сферы, предпринимательству и менеджменту в социальной сфере, маркетингу услуг организаций социальной сферы, ценообразованию в социальной сфере, ее информационному обеспечению). Отметим, что проблемы организации, управления, финансирования социальной сферы в современном российском обществе органично входят в круг проблем государственной социальной политики, и наличие учебника, в котором подробно рассматриваются данные проблемы, оказывает значительную помощь при рассмотрении этого круга проблем в курсе «Социальная политика», но этот лишь небольшой раздел последнего. Непосредственно к дисциплине «Социальная политика» в рассматриваемом учебнике относится только первая глава «Социальная политика и социальная сфера», в которой рассматриваются сущность и модели социальной политики, экономические отношения в социальной сфере и структура социальной политики.

Перечисленные, а также другие учебные издания, которые подготовлены известными западными и российскими специалистами, могут быть использованы в преподавании дисциплин социального комплекса в различных учебных заведениях. При этом, большинство из них предназначены, как правило, для определенных образовательных и профессиональных направлений. Например, учебник «Управление социальной сферой» предназначен для студентов специальностей «Менеджмент» и «Менеджмент в социальной сфере».

К недостаткам этих и иных, изданных до настоящего времени в России, учебников и учебных пособий по социальной политике следует отнести то, что они предусматривают ознакомление с учебной дисциплиной «Социальная политика» в ограниченном тематическом диапазоне. Поэтому они не могут быть использованы в качестве основной учебной литературы для студентов социологических факультетов, профессионально готовящихся к работе социолога, тем более социолога-экономиста, которым необходимо научиться свободно владеть не только основами социальной политики, но и разбираться как в теоретических проблемах социальной политики, так и в прикладных вопросах ее разработки и проведения.

Известные западные учебные пособия по курсу социальной политики также не могут быть непосредственно использованы в качестве базовых учебников, поскольку в силу национальных особенностей социально-экономического развития России этот курс строится во многом на основе российского эмпирического материала и статистической информации, реально складывающейся в стране социальной ситуации и факторов, которые ее определяют.

Отметим, что существенную помощь в изучении курса социальной политики могут оказать некоторые учебники по смежным областям знаний. В том числе, учебное пособие «Человеческое развитие: новое измерение социально-экономического прогресса» (М., Издательство «Права человека», 2000) под общей ред. проф. В.П.Колесова (экономический факультет МГУ) и Т.Маккинли (ПРООН, Нью-Йорк). Оно подготовлено на основе трехлетнего опыта преподавания студентам экономического факультета МГУ концепции человеческого развития. Первый блок пособия посвящен истории создания и основным положениям концепции человеческого развития и рассматривает вопросы измерения человеческого развития и их статистической интерпретации. Второй блок посвящен экономическим аспектам человеческого развития: в его состав входят вопросы экономического роста и неравенства, занятости и безработицы, уровня жизни. В третьем блоке пособия рассмотрены демографические составляющие человеческого развития – здоровье, продолжительность жизни, старение населения, рождаемость и репродуктивное здоровье. Четвертый блок посвящен проблемам взаимосвязи человеческого развития и образования. Помимо этого, в учебном пособии анализируется роль государства, вопросы гендерного неравенства в человеческом развитии, экологические аспекты человеческого развития. Связь материала этого пособия с курсом социальной политики очевидна: в современном мире формирование социальной политики не может осуществляться в отрыве от передовых исследований именно в области количественного измерения показателей человеческого развития. Среди наиболее значимых из таких измерений могут быть названы: индекс человеческого развития, уровень и качество жизни, рождаемость и смертность, состояние здоровья населения, уровень занятости и безработицы и многие другие.

Еще одно издание, которое имеет самое непосредственное отношение к учебному курсу социальной политики – это опубликованное в 2002 г. издательством ЮНИТИ-ДАНА учебное пособие для вузов Е. Черносвитова «Социальная медицина». В основу этого пособия положен курс лекций, который был прочитан автором в Московском государственном социальном университете (МГСУ). Интерес представляет то, что автор курса фактически обосновывает направления социальной политики («социальной медицины»), исходя из известного высказывания Дж. Сэлинджера: «Все вдруг поняли, что общество больно, и эта боль идет не от ран».

Некоторые особенности нашего учебника. Предлагаемый учебник по курсу «Социальная политика» носит во многом пионерный характер. Прежде всего, он рассчитан на российского студента. Поэтому его структура несколько отличается от структуры рассмотренных выше западных учебников и учитывает необходимость решения тех реальных социальных проблем, которые возникли в России с началом рыночных реформ в экономике.

При этом мы принимали в расчет и мировой опыт проведения социальной политики, опыт мировой социальной мысли, накопленный человечеством в течение столетий. Поэтому в учебнике анализируется не только социальная политика, которая проводится государством в постсоветской России. В учебнике рассмотрены история социальной политики и история ее становления в социальной мысли, отражены вопросы эволюции взглядов на социальную политику, развития теоретических основ социальной политики в западной социологии XIX – второй половины XX вв., рассмотрены различные модели социальной политики, формировавшиеся в западных странах на протяжении длительного времени (немецкая «социального рыночного хозяйства», шведская «государства всеобщего благосостояния» и другие), а также пути выхода из современного кризиса государства всеобщего благосостояния.

Структура учебника ориентирована на функциональный подход к изложению материалов курса «Социальная политика». В отличие от отраслевого подхода он предусматривает изложение включенных в курс материалов не с позиции рассмотрения отдельных отраслей социальной сферы (например, здравоохранения, культуры, образования и т.п.), а в проблемном преломлении, т.е. посредством изучения отдельных проблем, которые имеют отношение ко всем направлениям социальной политики. Поэтому в учебнике в качестве самостоятельных присутствуют главы по социальной экспертизе, финансированию социальной политики, рынку труда и занятости, социальной поддержке населения и другим «функциональным» вопросам. Понятно, однако, что ограниченный объем учебника не позволил включить в него все без исключения вопросы, которые могут быть отнесены к функциональному содержанию социальной политики.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ.

1. Общество однородно по видам материальных и нематериальных потребностей своих членов, но неоднородно по возможностям своих членов получать доходы для удовлетворения материальных и нематериальных потребностей: в каждом обществе имеются экономически сильные и экономически слабые граждане.

2. Историческое развитие выработало естественный механизм решения социальных проблем, в том числе поддержки экономически слабых членов общества. Один из таких механизмов - перераспределение финансовых и иных ресурсов в домохозяйствах, что позволяет экономически слабым слоям населения повышать уровень потребления. Однако домохозяйства не в состоянии полностью решить проблемы своих членов за счет собственных ресурсов, в силу чего возникает необходимость участия общества (государства) в повышении уровня потребления экономически слабых граждан.

3. Государство может определить и законодательно конституировать перераспределение ресурсов между экономически сильными и экономическими слабыми домохозяйствами в развитых рыночных экономиках без нарушения социальной стабильности общества только на основе одобренной большинством членов общества социальной политики. Социальная политика представляет собой совокупность принимаемых органами государственного управления, работодателями, профсоюзными и другими общественно-политическими структурами (субъектами социальной политики) учитывающих общественное мнение решений, направленных на формирование целей развития общества, или социальной стратегии, общественно приемлемых социальных установок индивидуума, повышение уровня жизни членов общества (объектов социальной политики), а также мероприятий по практическому осуществлению этих решений.

4. Социальную политику рассматривают в широком и узком смыслах. В первом случае, она представляет собой одно из важнейших направлений деятельности государства – государственную социальную доктрину, определяющую стратегию и цели развития общества, в контексте перераспределения общественных ресурсов. А во втором – социальные решения и мероприятия по основным направлениям социальной политики: политике занятости, политике в области здравоохранения, пенсионного обеспечения, образования и других, представляющих социальные потребности общества и его слоев.

5. Существуют два основных (базовых) типа моделей социальной политики – 1) модель государственного патернализма, ориентированная на определение государством качественных (идеология) и количественных (социальная сфера) параметров всех без исключения форм отношений в обществе и элиминирование (недопущение возникновения) альтернативных видов этих отношений и 2) либеральная модель, разделяющая членов общества на экономически сильных и экономически слабых, возлагающая на общество обязанность по поддержке уровня потребления слабых и созданию условий для раскрытия экономического потенциала сильных.

6. Социальная политика как учебный предмет изучает отношения, складывающиеся в обществе по поводу принятия и реализации решений, которые влияют на уровень жизни населения (благосостояние домохозяйств).

Контрольные вопросы и задания.

А. Контрольные вопросы.

1. Объясните причины, которые вызывают гетерогенность общества по уровню потребления.

2. Как происходит перераспределение доходов между членами домохозяйства?

3. В чем состоит социальная ответственность государства и домохозяйств?

4. Дайте определение социальной политики и объясните, чем отличается социальная политика, понимаемая в широком смысле от социальной политики, понимаемой в узком смысле.

5. В чем состоят принципиальные различия между моделью социальной политики, основанной на государственном патернализме, и либеральной моделью социальной политики?

6. Определите предметную область, объекты и основной метод в учебном курсе «Социальная политика».

Б. Задание для самостоятельной работы.

Проведите тематический обзор публикаций периодики по отдельным направлениям социальной проблематики за последний год (по выбору – пенсионное обеспечение, жилищно-коммунальная сфера, образование, здравоохранение), выделите ключевые проблемы и обоснуйте свою позицию по их решению. Рекомендуемый объем вашего обзора – 4 – 5 страниц (гарнитура 12, интервал 1,5).

Литература.

1. Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. Учебное пособие. М.: Гардарика, 1996.

2. Быков С.В. Социальная политика государства. Учебное пособие. Хабаровск, 1997.

3. Валлерстайн И. Анализ мировых систем: современное видение мирового сообщества // Социология на пороге ХХI века: основные направления исследований. М.: РУСАКИ, 1999. С. 144-163.

4. Луман Н. Глобализация мирового сообщества // Социология на пороге ХХI века: основные направления исследований. М.: РУСАКИ, 1999. С. 128-143.

5. Парсонс Т. Понятие общества: компоненты и их взаимоотношения // TESIS. Т.I. Вып. 2. 1993. С. 94-122.

6. Радаев В.В., Шкаратан О.И. Социальная стратификация. М.: Аспект-Пресс, 1996.

7. Социальная политика, уровень и качество жизни. Словарь. М.: Издательство ВЦУЖ, 2001

8. Социальная энциклопедия. М., 2000.

9. Управление социальной сферой / Под ред. В.Э. Гордина: Учебник. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1998.

10. Человеческое развитие: новое измерение социально-экономического прогресса / Под общей ред. В.П.Колесова и Т.Маккинли: Учебное пособие. М.: Изд-во «Права человека», 2000

11. Черносвитов Е. Социальная медицина. Учебное пособие для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

12. Шиллз Э. Общество и общества: макросоциологический подход // Американская социология. Перспективы, проблемы, методы. М.: Прогресс, 1972. С. 341-359.

13. Geyer R.R. Exploring European Social Policy. Cambridge. Polity. 2000.

14. Pierson K. Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare. Cambridge. Polity. 1998.

15. Readings in Social Welfare. Theory and Policy / Ed. by Robert E. Kuenne. Oxford. Blackwall Publishers. 2000.

16. Social Policy / Еdited by Nick Manning. Oxford. University Press. 1999.

17. Social Policy and Social Justice. The IPPR. Reader / Ed. by Jane Franklin. Cambridge; Polity. 1998. 316 p.

18. The Welfare State Reader / Ed. by Pierson K. And F. Casteles. Cambridge. Polity. 2000.