9.3. Местное управление

Первые преобразования Временного правительства включали в себя мероприятия по обеспечению управления на местах в условиях широкого стихийного процесса ликвидации местных органов власти и должностных лиц.

Уполномоченными Временного правительства на местах стали губернские, городские, уездные комиссары, заменившие упраздненные должности и учреждения. Распоряжением от 5 марта временно эти обязанности возлагались на председателей губернских и уездных земских управ и городских голов.

Наиболее характерной чертой развития системы местного управления после Февраля было усиление роли существующих органов местного самоуправления; расширению полномочий и компетенции городских и земских органов самоуправления содействовали законодательные акты Временного правительства.

23 марта 1918 г. Постановлением Временного правительства было создано Особое совещание по реформе земского и городского самоуправления, возглавляемое министром-председателем (он же министр внутренних дел) князем Г.Е. Львовым. Была принята серия законодательных актов (совещание разработало 46 законопроектов). В соответствии с ними по Временным Городовому и Земскому положениям от 9 июня 1917 г. значительно расширялась компетенция органов самоуправления:

– было дано право заведования милицией,

– предоставлялись обязанности по охране труда и т.п.,

– органы местного самоуправления получили право издавать обязательные постановления.

Важнейшей новацией стало создание земств на уровне волости, что на практике рождало массу проблем, в частности, наталкивалось на нежелание населения идти на укрупнение волостей.

Мероприятия Временного правительства решали задачу, не выполненную земской реформой 1864 г.: были введены земства в тех губерниях и областях, где их не существовало, в первую очередь, на Европейском Севере, Сибири и Дальнем Востоке.

Наряду с земствами, значительную роль в местном управлении играли и вновь возникающие структуры – Комитеты общественных организаций, в которые входили гласные городских и земских органов самоуправления, представители различных общественных организаций, словом, те, кто не отождествлял себя с управлением Временного правительства и, тем более, Советами. По данным МВД, весной 1917 г. в России были созданы 79 общественных комитетов в губерниях и областях и 651 – в уездах. В момент их создания они характеризовались представительством интересов широких социальных слоев. В городских комитетах были представлены, главным образом, средние слои и интеллигенция, а в сельских быстро набирала силу тенденция изменения разнородного в сословном отношении состава к односословному, крестьянскому представительству.

Общественные исполнительные комитеты не были органами, подотчетными Временному правительству, они отличались от более демократичных по составу Советов и, представляя в определенной степени «третью силу», настойчиво подчеркивали «внепартийно-надклассовый характер работы». Но «третий путь» в местном самоуправлении не был пройден: распоряжением Временного правительства городские комитеты должны были прекратить свое существование «с момента конструирования новых городских дум, а волостные по образованию волостных земств».

Решающие причины упадка общественных исполнительных комитетов состояли в усилении социального размежевания, обострении борьбы за власть, отходе представителей средних слоев от активной политической деятельности.

Для подготовки земельной реформы и для неотложных временных мер, впредь до разрешения земельного вопроса Учредительным собранием законом от 21 апреля 1917 г. учреждались губернские, уездные и волостные земельные комитеты. Их состав формировался из представителей местных органов самоуправления и чиновников центральных ведомств – Министерства земледелия и Министерства финансов.

В целом, местное управление, как это закономерно происходит в условиях слабой и неустойчивой государственной власти, более всего отражало ее кризисное состояние. В условиях нарастающей анархии санкционированные правительством учреждения и должностные лица не могли сдерживать самочинных действий на местах, сами комиссары Временного правительства констатировали, что их власть на местах без опоры на Советы «равна нулю».