1.3 Правовые основы осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения

Землями сельскохозяйственного назначения ЗК РФ (п. 1 ст. 77) признает земли, находящиеся за границами населенного пункта и предо­ставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначен­ные для этих целей. Таким образом, земли данной категории должны отвечать трем признакам. Эти земли, во-первых, находят­ся за границами населенного пункта, во-вторых, предоставлены для нужд сельского хозяйства, в-третьих, предназначены для сель­скохозяйственных нужд¹⁰.

Федеральный закон от 29.12.2006 N 264-ФЗ (ред. от 01.07.2017) "О развитии сельского хозяйства" в статье 2 в качестве основ Правового регулирования отношений в сфере развития сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий называет настоящий Федеральный закон, другими федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые актыами органов местного самоуправления.

Земельное законодательство до принятия Земельного кодек­са РФ 2001 г. развивалось на основе такого важнейшего принципа, как принцип приоритета сельскохозяйственного землепользова­ния, который считался одним из основополагающих принципов земельного права. Как писал Г. А. Аксененок, приоритет земель сельскохозяйственного назначения означает, во-первых, призна­ние сельскохозяйственных земель (особенно пашен и других цен­ных сельскохозяйственных угодий) больше всего необходимыми и по существу незаменимыми в производстве продуктов питания, без которых не может жить человек и существовать человеческое общество; во-вторых, то, что вся земля, и в особенности земли сельскохозяйственного назначения, является продуктом природы, и в этом качестве представляет собой объективную экономиче­скую категорию¹¹

Согласно сведениям Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 году, размещенного на сайте Росреестра, на 1 января 2016 года площадь земель сельскохозяйственного назначения составила 383,7 млн. га (площадь земель данной категории в Республике Крым составила 1450,3 тыс. га). В сравнении с предшествующим годом площадь категории земель в составе земельного фонда Российской Федерации уменьшилась на 1,8 млн. га¹².

Негативные тенденции, связанные с деградацией земель сельскохозяйственного назначения не оставлены без внимания и Указом Президента РФ от 19.04.2017 N 176 "О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года", п. 9 которого гласит, что более половины общей площади сельскохозяйственных угодий страны подвержено процессам деградации.

То есть, анализируя современное состояние и данные статистического учета в динамике последних десятилетий, можно сделать вывод, что в настоящее время возрастающее воздействие природных и антропогенных факторов на земли сельскохозяйственного назначения привели к резкому снижению их плодородия, истощению, загрязнению, затоплению, заболачиванию, разрушению эрозионными и другими процессами, хотя традиционно землям сельскохозяйственного значения придается огромное значение и это неслучайно: земли сельскохозяйственного значения – это особо ценная категория земель, характеризующаяся таким важнейшим для удовлетворения потребностей человека, общества и государства свойством, как плодородие.

Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" в ст. 1 определяет плодородие, как способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений;

В следствие деградационных процессов, страдает, прежде всего, плодородный слой почвы земель сельскохозяйственного назначения, что негативно отражается на состоянии указанной характеристики, сохранение которой, по нашему мнению, должно являться особо приоритетным направлением государственной политики в сфере регулирования земель сельскохозяйственного назначения, их обороту, целевому назначению и рациональному использованию.

Вышеуказанный Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения. В статье 11 данного нормативного акта, определяющей основные направления повышения указанной качественной характеристики, названы проведение учета показателей плодородия земель сельскохозяйственного назначения и осуществление мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

Статья 16 того же федерального закона, указывает, что мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения является составной частью государственного мониторинга земель, порядок проведения которого устанавливается земельным законодательством. В свою очередь, статья 67 Земельного Кодекса Российской Федерации указывает, что порядок осуществления государственного мониторинга земель устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Таким образом, осуществление мониторинга земель сельскохозяйственного значения производится в соответствии с Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 24 декабря 2015 года N 664 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения» в соответствии с которым, государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации осуществляется Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, подведомственными Министерству федеральными государственными бюджетными учреждениями. Также отмечено, что при осуществлении государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения используются, в том числе, сведения о состоянии и использовании земель, полученные в порядке информационного взаимодействия с Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор)

Указанный нормативный акт определяет государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения представляет собой систему оперативных, периодических и базовых (исходных) наблюдений за изменением качественного и количественного состояния земель сельскохозяйственного назначения, в том числе мониторинг плодородия таких земель.

В качестве нормативной базы учета таких показателей, Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 24 декабря 2015 года N 664 назван Порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, утвержденный приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 4 мая 2010 года N 150 (зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 15 июля 2010 года, регистрационный N 17846).

В соответствии с п. 3.1 вышеназванного Порядка, учет показателей проводится в целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных граждан и юридических лиц информацией о состоянии плодородия указанных земель.

Как отмечают А.Н. Бармин, И.В. Бузякова, М.В. Дмитриева государственный мониторинг сельскохозяйственных земель осуществляется в целях предотвращения выбытия земель сельскохозяйственного назначения и вовлечения их в сельскохозяйственное производство, разработки программ сохранения и восстановления плодородия почв, обеспечения государственных органов, включая органы исполнительной власти, осуществляющие государственный земельный надзор, юридических и физических лиц, а также сельскохозяйственных товаропроизводителей всех форм собственности достоверной информацией о состоянии и плодородии сельскохозяйственных земель и их фактическом использовании¹³. Этой же позиции придерживается и законодатель, что подтверждается ст 1. ч. 3 п. 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", где в качестве основополагающего принципа оборота земель сельскохозяйственного назначения признается сохранение целевого использования земельных участков;

Помимо всего прочего, Распоряжение Правительства РФ от 30.07.2010 N 1292-р (ред. от 30.05.2014) «Об утверждении Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020» устанавливает, что специфика учета сельскохозяйственных земель как природного ресурса, используемого в качестве главного средства производства в сельском хозяйстве, требует иных подходов и более широкого перечня показателей состояния таких земель и их плодородия. В качестве целей государственного мониторинга, указанный нормативный-правовой акт, являющийся, по нашему мнению, центральным в данном аспекте, определяет предотвращение выбытия земель сельскохозяйственного назначения, вовлечение их в сельскохозяйственное производство, разработку программ сохранения и восстановления плодородия почв, обеспечения государственных органов, включая органы исполнительной власти, осуществляющие государственный земельный контроль, юридических и физических лиц, а также сельскохозяйственных товаропроизводителей всех форм собственности достоверной информацией о состоянии и плодородии сельскохозяйственных земель и их фактическом использовании.

Эффективным инструментом решения части поставленных задач является создаваемая Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. N 446 (далее - Государственная программа), система дистанционного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, совмещенная с наземными обследованиями сельскохозяйственных угодий, которая является составной частью системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства.

Ч. II «II. Современное состояние государственного мониторинга сельскохозяйственных земель» Распоряжения Правительства РФ от 30.07.2010 N 1292-р (ред. от 30.05.2014) определяет органы, непосредственно и косвенно осуществляющие мониторинг земель сельского хозяйства. Так, центральным органом, координирующим данную сферу и занимающим центральное положение в сфере осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Минсельхоз РФ, в рамках делегированных ему полномочий, осуществляет государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения. Это подтверждается также п. 5.2.25.8 Постановления Правительства РФ от 12.06.2008 N 450 (ред. от 19.06.2017) "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации", называющим в качестве полномочий Минсельхоза осуществление данного мониторинга.

Помимо Минсельхоза РФ, на основании положений Распоряжения Правительства РФ от 30.07.2010 N 1292-р (ред. от 30.05.2014), а именно ч. II названного распоряжения, к органам, осуществляющим государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, можно отнести такие органы, как Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, которая организует работы по созданию, внедрению, сопровождению и ведению автоматизированной системы Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, автоматизированной системы государственного кадастрового учета объектов недвижимого имущества, а также информационно-коммуникационной системы, необходимой для функционирования данных автоматизированных систем, дистанционное зондирование Земли в целях обеспечения геодезической и картографической деятельности. Таким образом, можно сделать вывод, что и Росреестр задействован в осуществлении мониторинга земель сельскохозяйственного назначения.

Помимо Росреестра РФ, Федеральное космическое агентство обеспечивает поставку данных только высокого и среднего пространственного разрешения, получаемых с космических аппаратов дистанционного зондирования Земли "Ресурс-ДК" и "Метеор-М, что также способствует отслеживанию изменений качественных и количественных характеристик исследуемой категории земель.

В то же время, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет сбор и формирование пространственно распределенных агрометеорологических данных и пространственно распределенных характеристик биоклиматического потенциала земель с учетом изменения климата.

Научно-методическое сопровождение государственного мониторинга сельскохозяйственных земель осуществляется Министерством сельского хозяйства Российской Федерации при участии организаций Российской академии наук и Российской академии сельскохозяйственных наук.

В качестве вывода к параграфу можно сказать, что на сегодняшний день землям сельскохозяйственного назначения, ввиду их особой ценности, как ресурса, уделяется огромное внимание и придается большое значение, чем обусловлено наличие обширной правовой базы регулирования общественных отношений, связанных с рациональным использованием, охраной и мониторингом земель сельскохозяйственного назначения.

Государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения – это единая система наблюдений за изменением качественных и количественных характеристик указанной категории земель. Его первоочередной задачей является отслеживание возможных негативных последствий антропогенной нагрузки на земли сельскохозяйственного назначения, вследствие хозяйственной и (или) иной деятельности человека.