КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

образования». Следовательно, защита права населения на установление состава территории и границ муниципального образования, как неопределенного круга лиц возможна посредством обращения органов и должностных лицу указанных в КАС РФ с административным иском в суд.

Во-вторых, возможна обращение с коллективным административным исковым заявлением в порядке ст. 42 КАС РФ. Одним из условий подачи такого иска является многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов. Население муниципального образования возможно рассматривать в качестве группы с неопределенным числом её членов.

Исследование конституционно-правовых гарантий и практики реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования

внастоящей главе позволило сделать следующие выводы:

1)В период с 2003 по 2019 г. произошло существенное изменение правового статуса городского округа. Городской округ в результате внесенных изменений в 2017 г. и 2019 г. утратил поселенческую правовую природу, заложенную в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ. Введенное определение понятия «городской округ» в 2017 г. вступает во внутрисистемные противоречия с некоторыми положениями Федерального закона № 131-ФЗ, принятыми ранее.

2)Закрепление в мае 2019 г. нового вида муниципального образования – муниципальный округ позволяет говорить, что в системе территориальной организации местного самоуправления появляются элементы вариативности. Субъекты РФ могут использовать одноуровневую модель местного самоуправления на той части территории субъекта РФ, где применение двухуровневой модели является не целесообразным. Поэтому в субъектах РФ могут сформироваться три основные модели территориальной организации местного самоуправления.

Существенным недостатком указанных новелл является отсутствие в положениях Федерального закона № 131-ФЗ критериев, ограничивающих свободу усмотрения субъектов РФ в возможности разграничения территории субъекта РФ

171

исключительно между городскими и муниципальными округами, что приведет к

отказу от поселенческого уровня местного самоуправления.

3)Производство муниципально-территориальных изменений представляет собой нормативно установленную процессуальную форму реализации правомочий населения муниципального образования в сфере территориальной организации местного самоуправления составляющих содержание права на установление состава территории и границ муниципального образования. Предложены критерии для классификации процедур производства муниципально-территориальные изменений.

4)Механизм судебной защиты права на установления состава территории

играниц муниципального образования возможен средствами конституционного и административного судопроизводства.

172

Глава 3. Проблемы развития и совершенствования законодательства о территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации

3.1. Правовые модели территориальной организации публичной власти в субъектах РФ: опыт Сибирского федерального округа

Соотношение территориальной организации местного самоуправления и административно-территориальное устройства субъектов РФ в науке конституционного и муниципального права рассматривается в качестве краеугольного вопроса, одним из важнейших направлений муниципально-

правовой политики422. В этом плане показательно утверждение А.Н. Кокотова, что административные единицы, такие как сельсовет, район были вытеснены двухуровневой моделью организации местного самоуправления. «В результате в значительной мере «провисло» законодательство субъектов Федерации об административно-территориальном устройстве»423.

Некоторыми исследователями ставиться вопрос о целесообразности правового регулирования административно-территориального устройства субъектов РФ424. Поэтому определим место и роль административно-

территориального устройства субъектов РФ на современном этапе, и выявим как соотносится территориальная организация местного самоуправления и административно-территориальное устройство субъектов РФ.

Первоначально рассмотрим подходы к определению понятия

«административно-территориальное устройство субъектов РФ».

В науке конституционного и муниципального и законодательстве субъектов РФ отсутствуют единые подходы к определению термина «административно-

территориальное устройство». В юридической литературе существует множество

422См.: 1) Костюков А. Н. Основные направления муниципально-правовой политики в России // Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 года / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. С. 585-597. 2) Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 10.

423Кокотов А. Н. Некоторые направления современных конституционно-правовых исследований // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 4. С. 4.

424См.: Щедрин Н.В., Шарнина Л.А. Пределы законодательного усмотрения при нормативно-правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства субъектов Федерации // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2012. № 2 (31). С. 41-48.

173

подходов к определению данной категории. Наиболее развернутые дефиниции были даны С.А. Авакьяном, Е.И. Козловой.

С.А. Авакьян определяет административно-территориальное устройство, как

«… деление территории государства, а в федеративном государстве – его субъектов на части – территориальные единицы, в рамках которых осуществляются определенные государственные функции и (или) самоуправление населения

(местное самоуправление)»425.

Е.И. Козлова считает, что административно-территориальное устройство государства представляет собой «… разделение его территории на определенные части, в соответствии с которым обеспечивается необходимость осуществления федеральной государственной власти на всей территории РФ, а также строится система местного самоуправления»426.

По словам Ю.В. Ермолаевой административно-территориальное устройство субъектов РФ – это законодательно закупленная система взаимосвязанных территориальных элементов (составных частей территории) субъекта Федерации,

в пределах которых осуществляются полномочия органов государственной власти РФ и её субъектов427.

С.В. Нарутто определяет административно-территориальное устройство субъекта РФ, как «… разделение его территории на части – административно-

территориальные единицы, в рамках которых в субъектах РФ осуществляется управление государственными делами и отражаются их исторические,

национальные, культурные и социально-экономические особенности»428.

Взаконодательстве субъектов РФ в пределах Сибирского федерального округа в большинстве случаев определяет данное понятие.

ВЗаконе Томской области отмечается, что административно-

территориальное устройство Томской области – территориальная организация

425Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс. Т. 2. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. С.152.

426Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. – Москва: Проспект, 2012. С. 303.

427Ермолаева Ю.В. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы / Ю.В. Ермолаева. – Саратов: Изд-во «Научная книга», 2015. С. 155.

428См.: 1) Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаева И.А., Алебастрова И.А. Территория в публичном праве: монография.

– М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2013. С. 118. 2) Нарутто С.В. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации // Городское управление. 2013. № 1 (198). С. 44.

174

области, установленная в соответствии с настоящим Законом для осуществления функций государственного управления, представляющая собой разделение области на определенные части (административно-территориальные единицы)429.

В Законе Республики Хакасия значится, что административно-территориальное устройство Республики Хакасия - законодательно устанавливаемый порядок территориальной организации Республики Хакасия, представляющий собой систему имеющихся в Республике Хакасия административно-территориальных единиц, в целях обеспечения управляемости территорий и их социально-

экономического развития430.

При определении понятия «административно-территориальное устройство субъектов РФ» в региональном законодательстве, называются следующие существенные признаками: «территориальная организация субъекта РФ» (в

Омской431, Томской областях, Республике Алтай432, Красноярском крае433,

Республике Тыва434, Кемеровской области435) или «законодательно установленная система территориальной организации» (Новосибирская область436), «система административно-территориальных образований» (Иркутская область437) либо

«законодательно устанавливаемый порядок территориальной организации»

(Республика Хакасия).

429Об административно-территориальном устройстве Томской области: закон Томской области от 17 декабря 2009 г. № 2852 // Томские новости. 2009. 24 декабря.

430Об административно-территориальном устройстве Республики Хакасия: закон Республики Хакасия от 5 мая 2004 г. N 20 // Вестник Хакасии. 2004. № 22.

431Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения: Закон Омской области от 15 октября 2003 г. N 467-ОЗ // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2003. N 3(36). Ст.

1997.

432Об административно-территориальном устройстве Республики Алтай: Закон Республики Алтай от 10 ноября 2008 г. N 101-РЗ // Сборник законодательства Республики Алтай. 2008. N 54(60). С. 3.

433Об административно-территориальном устройстве Красноярского края: Закон Красноярского края от 10 июня 2010 г. N 10-4763 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. N 31(402).

434Об административно-территориальном устройстве Республики Тыва: Конституционный закон Республики Тыва от 12 декабря 2011 г. N 1054 ВХ-1 // Шын. 2011. 20 дек.

435Об административно-территориальном устройстве Кемеровской области: Закон Кемеровской области от 27 декабря 2007 г. N 215-ОЗ // Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. 2008. N 71. II часть.

436Об административно-территориальном устройстве Новосибирской области: закон Новосибирской области от 16 марта 2006 г. N 4-ОЗ // Советская Сибирь.2006. 28 марта.

437Об административно-территориальном устройстве Иркутской области: закон Иркутской области от 21 июня 2010 г. N 49-ОЗ // Ведомости ЗС Иркутской области. 2010. N 21 (том 1).

175

Таким образом, обобщая имеющиеся точки зрения, сложившиеся в научной литературе и законодательные дефиниции административно-территориального устройства субъектов РФ можно сформулировать следующие определение – территориальная организация субъекта РФ, представляющая собой разделение его территории на административно-территориальные единицы и населенные пункты в целях осуществления государственного управления.

Цель административно-территориального устройства субъектов РФ в законодательстве субъектов РФ в пределах СФО формулируется различным образом. В некоторых законодательных актах субъектов РФ в качестве цели административно-территориального устройства указывается осуществление функций государственного управления (Томская область, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область). Другие субъекты РФ (Новосибирская область, Омская область, Республика Тыва), напротив цель формулируют как осуществление функций государственного управления и местного самоуправления. В Республике Хакасия в качестве цели административно-

территориального устройства значится обеспечение управляемости территорий и их социально-экономического развития.

Видится, что при определении в качестве цели административно-

территориального устройства субъектов РФ осуществление не только функций государственного управления, но и местного самоуправления является не обоснованным. В данном случае, происходит дублирование цели территориальной организации местного самоуправления. Именно эта система имеет цель организацию и функционирование местного самоуправления.

На сегодняшний день, взаимосвязь административно-территориального устройства субъектов РФ с осуществлением государственного управления является условной. Федеральным законом № 131-ФЗ введена двухуровневая модель местного самоуправления, субъекты РФ не могут образовывать в своих административно-территориальных единицах местные органы государственной власти общей компетенции.

176

Следует согласиться с мнением А.Н. Кокотова, что обособление административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления изменило функциональные задачи административно-территориальных единиц (населенных пунктов), которые перестали быть опорными единицами публичного управления в регионах438.

Вадминистративно-территориальных единицах субъекты РФ могут создаваться только территориальные исполнительные органы государственной власти специальной компетенции.

Вданном случае видится верным утверждение И.В. Лексина, что только в некоторых субъектах РФ административно-территориальные единицы выступают округами общего управления (например, округа и районы г. Москвы, районы г.

Санкт-Петербурга). Административно-территориальное деление в большей части субъектов РФ выступает основой для пространственных пределов деятельности территориальных подразделений региональных органов исполнительной власти специальной компетенции439.

Отдельную дискуссию в научной литературе составляет вопрос в чьем ведении находиться законодательство об административно-территориальном устройстве субъектов РФ.

Конституция СССР 1977 г.440 закрепляла, что Союзная республика определяет свое краевое, областное, окружное, районо деление и решает иные вопросы административно-территориального устройства. В 1982 г. был принят Указ Президиума ВС РСФСР441, который урегулировал вопросы в сфере административно-территориального устройства РСФСР. Стоит отметить, что данный Указ продолжает действовать в настоящее время, и не признан утратившим силу.

438 Кокотов А.Н. Государственная власть и местное самоуправление в территориальной организации субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2016. № 11. С. 44.

439 Лексин И.В. Дуализм территориального состава Российской Федерации и её субъектов // Государственное управление. Электронный вестник. 2014. № 47. С.345-346.

440Конституция (Основной Закон) СССР от 7 ноября 1977 г. // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

441О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР: Указ Президиума ВС РСФСР от 17 августа 1982 г. // Свод законов РСФСР. 1988. Т.1. Ст. 51.

177

После подписания Федеративного договора 31 марта 1992 г.442 произошло изменение конституционно-правового статуса краев, областей, автономных округов, автономной области и городов Москвы и Санкт-Петербурга из разряда административно-территориальных единиц они получили статус субъектов РФ443.

Федеративным договором были разграничены полномочия РФ и ее субъектов в сфере административно-территориального устройства. Для краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург, автономных округов и автономной области было закреплено, что установление общих принципов территориального деления444

относится к совместному ведению указанных субъектов РФ и РФ. Республики вопросы своего административно-территориального устройства решали самостоятельно. Впоследствии в Конституцию РФ 1978 г. были внесены соответствующие изменения445. В 1993 г. был разработан проект «Основ законодательства РФ об административно-территориальном устройстве краев, областей, автономных округов, автономных областей, города Москвы и Санкт-

Петербурга»446, однако он не был принят Верховным Советом РФ.

Отношения в сфере административно-территориального устройства субъектов РФ не регламентируются Конституцией РФ 1993 г. и не разграничиваются полномочия в указанной сфере. Конституционный пробел был восполнен практикой конституционного правосудия. В постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П суд отметил, что «… в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении

442Федеративный договор был составной частью Конституции РСФСР 1978 г. Более подробнее об этом См.: Сафина С.Б. Договоры в конституционном законодательстве республик в составе Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2018. № 1 (157). С. 60-61.

443См.: Федерализм, верховенства права и права человека: коллективная монография / Авт. коллектив: А.Ю. Головкова, М.В. Гончаров, Н.Е. Колобаева, С.С. Кузнецова, А.Н. Мочалов, С.Э. Несмеянова, М.С. Саликов. Под ред. М.С. Саликова – Екатеринбург: Издательство УМЦ УПИ, 2020. С. 37.

444Пункт «в» ч. 1 ст. II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга Российской Федерации от 31 марта 1992 г. и Пункт «в» ч. 1 ст. II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г. [Электронный ресурс]. URL: http://constitution.garant.ru/act/federative/170280/#block_200 (дата обращения 03.04.2017).

445Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-

1// Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.

446О проекте Основ законодательства РФ об административно-территориальном устройстве краев, областей, автономных округов, автономных областей, города Москвы и Санкт-Петербурга: Постановление Президиума ВС РФ от 12 июля 1993 г. № 5362-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 30. Ст. 1117.

178

республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решить сама …»447. В последующих своих решениях Конституционный Суд РФ подтвердил и уточнил данную правовую позицию448.

Подобного подхода придерживается и Верховный Суд РФ, и суды общей юрисдикции в своей практике449.

Вопрос в чем ведении находится административно-территориальное устройство субъектов РФ в юридической науке представляет предмет научной дискуссии. Большинство ученых считаю, что административно-территориальное устройство субъектов РФ находится в ведении субъектов РФ450, некоторые правоведы относят к предмету совместного ведения РФ и её субъектов451.

Представляется, что административно-территориальное устройство субъектов РФ относится к предмету ведения субъектов РФ.

Важное значение имеет вопрос о содержании, пределах, и реальности полномочий субъектов РФ в сфере административно-территориального устройства субъектов РФ.

Административно-территориальные единицы, Федеральным законом от 18 декабря 1997 г. «О наименованиях географических объектов»452 (далее – Федеральный закон № 152-ФЗ) были отнесены к числу географических объектов.

447Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 1.

448Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. № 406-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 6.

449См.: 1) Определение Верховного Суда РФ от 27 сентября 2006 г. по делу № 72-Г06-8 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2) Определение Верховного Суда РФ от 28 ноября 2010 г. по делу № 88-Г10-9 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 3) Решение Пермского краевого суда от 10 октября 2012 г. по делу № 3-173-2012 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

450См.: 1) Конституционное право России: учебник для бакалавров / отв. ред. док. юрид. наук, проф. И.В. Выдрин.

– М.: Юрлитинформ, 2015. С. 297. 2) Гагиев А. К. Проблемы территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации (на примере Республики Ингушетия) // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 3. С. 45. 3) Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. – М.: Юстицинформ, 2015. С.

50.4) Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты. Монография. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 417.

451Ермолаева Ю.В. Проблемы и перспективы совершенствования нормативно-правовых основ территориального устройства субъектов России // Право. Законодательство. Личность. 2014. № 1(18). С. 41.

452О наименованиях географических объектов: федеральный закон от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ // Российская газета. 1997. 24 декабря.

179

Пунктом «р» ст. 71 Конституции РФ устанавливается, что наименования географических объектов находиться в ведении Российской Федерации. Получается ряд полномочия в сфере административно-территориального устройства субъектов РФ законодательно были отнесены к полномочиям по предмету ведения в области наименования географических объектов. И.А. Кравец приходит к выводу, что Федеральный закон № 152-ФЗ был направлен «… на перераспределение полномочий в области переименования различных территориальных образований в пользу федеральных органов государственной власти»453.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, Федеральным законом № 152-ФЗ был наделен полномочиями по рассмотрению предложений о присвоении наименований или о переименовании географических объектов, информированию населения соответствующих территорий о необходимых затратах и выявлению его мнения об указанных предложениях. Наименование и переименование административно-

территориальных единиц осуществляется постановлением Правительства РФ (за исключением административных центров (столиц) субъектов РФ, городов, осуществляемое федеральным законом – по представлению законодательного (представительного) органа субъекта РФ). Например, постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2013 г. № 130 деревня Малая Романова в Усольском районе Пермского края была переименована в деревню Малое Романово454.

Органы государственной власти субъектов РФ зачастую выходят за рамки предоставленных им полномочий в указанной области, что подтверждается материалами судебной практики455. Например, в Приморском крае в реестре

453Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. – СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. С. 464.

454О присвоении наименования географическому объекту и переименовании географических объектов в Пермском крае: постановление Правительства РФ 18 февраля 2013 г. № 130 // Российская газета. 2013. 22 февраля.

455См.: 1) Определение Верховного Суда РФ от 11 апреля 2007 г. по делу № 4-Г07-7 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2) Определение Верховного Суда РФ от 12 ноября 2008 г. по делу № 71-Г08-25 Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 3) Определение Верховного Суда РФ от 18 мая 2011 г. по делу № 56-Г11-48 Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

180