КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

Омским городским Советом при принятии решения о назначении публичных слушаний или общественных обсуждений205.

В положении городского округа Стрежевой206 закрепляется, что выбор процедуры в отношении проекта по градостроительным вопросам (публичные слушания или общественные обсуждения) принимается комиссией.

Как показывает анализ муниципальных правовых актов, органы местного самоуправления, при выборе формы участия населения муниципального образования в решении вопросов сфере градостроительной деятельности отдают предпочтение публичным слушаниям.

Представляется, что общественные обсуждения являются наиболее оптимальной формой участия населения муниципального образования в решении вопросов в сфере градостроительной деятельности в первую очередь для городских округов с большой численностью населения и позволяет выявить весь спектр мнений по обсуждаемому проекту.

По итогам можно сделать следующие выводы:

1. Формами реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования выступают институты муниципальной демократии. Предложены критерии для классификации форм реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования. В

зависимости от механизма реализации населением права на установление состава территории и границ муниципального образования можно выделить:

непосредственные и опосредованные формы реализации. В свою очередь непосредственные формы реализации, в зависимости от степени обязательности

205 Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в городе Омске: Решение Омского городского Совета от 20 июля 2005 г. N 272 [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

206 О Порядке проведения общественных обсуждений и публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства на территории городского округа Стрежевой: решение Думы городского округа Стрежевой от 14 мая 2018 г. № 341 [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

81

принимаемого решения, можно подразделить на императивные и

рекомендательные.

2.Общественные обсуждения проектов градостроительных документов,

закреплённые в законодательстве о местном самоуправлении в декабре 2017 г.

относятся к формам участия населения в осуществлении местного самоуправления и имеют делиберативную природу, т.к. юридическая сила принятого решения имеет рекомендательный (консультативный) характер. Произведено разграничение общественных обсуждений и публичных слушаний, по предмету и процедуре проведения.

3. Исследование 25 муниципальных правовых актов городских округов в пределах Сибирского федерального округа позволяет сделать вывод, что органы местного самоуправления при определении формы участия населения муниципального образования в обсуждении проектов генерального плана, правил землепользования и застройки и проектов документов, предусматривающих внесение в них изменение, отдают предпочтение институту публичных слушаний.

По результатам проведенного исследования в настоящей главе можно сделать следующие выводы:

1. Анализ практики Конституционного Суда РФ позволяет говорить, что посредством решений Конституционного Суда РФ происходит нормативно-

интерпретационная конституционализация прав населения муниципального образования и отдельных граждан на участие в решении вопросов в области территориальной организации местного самоуправления.

2.В сфере производства муниципально-территориальных изменений,

территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований существует ряд субъективных прав населения муниципального образования. Предложено выделение права на установление состава территории и границ муниципального образования в системе публичных прав, которое является по своей правовой природе комплексным коллективным субъективным публичным правом.

82

3. Субъектом права на установление состава территории и границ муниципального образования является население муниципального образования.

Предложено авторское определение понятия «населения муниципального образования». Население муниципального образования – это совокупность граждан, объединенных общностью проживания и интересов, осуществляющих местное самоуправление непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Население муниципального образования, как субъект права на установление состава территории и границ муниципального образования, характеризуется двумя признаками: 1) общностью проживания; 2) общностью интересов.

4. Формами реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования выступают различные институты муниципальной демократии. Предложены критерии классификации форм реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования.

83

Глава 2. Конституционно-правовые гарантии и практика реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования 2.1. Городские округа в системе территориальной организации местного самоуправления

Городской округ как вид муниципального образования был введен в систему территориальной организации местного самоуправления Федеральным законом №

131-ФЗ и с момента принятия закона его правовой статус претерпел существенные изменения.

Конституция РФ 1993 г. до принятия поправок в 2020 г. в самом общем виде определяла территории в границах, которых осуществляется местное самоуправление в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, закреплялись принципы территориальной организации местного самоуправления. Поправкой к Конституции РФ ч. 1 ст. 131 Конституции РФ была изложена в новой редакции, предусматривающей, что пространственной основой местного самоуправления выступает муниципальное образования, виды которых устанавливаются законом. В период с 1991 по 2020 г. произошла смена ряда моделей территориальной организации местного самоуправления.

В законодательстве СССР и РСФСР о местном самоуправлении, при определении территорий, на которых осуществлялось местное самоуправление, не использовалось понятие «муниципальное образование». Закон СССР от 9 апреля 1990 № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»207 (далее – Закон СССР № 1417-1) предусматривал, что территориальными пределами осуществления местного самоуправления выступают административно-

территориальные единицы (ст. 2).

В Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»208 (далее – Закон РСФСР № 1550-1) закреплялось, что местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Образование, упразднение,

207СЗ СССР. 1990. Т 1. Ст. 267.

208О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 (в ред. от 25 октября 1991 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР.1991. N 29. Ст. 1010. (утратил силу).

84

объединение, установление границ указанных территорий устанавливалось законодательством, с учетом исторически сложившегося расселения, перспектив социально - экономического развития, демографической ситуации и иных местных особенностей.

Таким образом, после учреждения местного самоуправления в РСФСР, его территориальной основой стали существующие низовые административно-

территориальные единицы, в пределах которых ранее действовали местные органы государственного управления.

Закон СССР № 1417-1 в отличие от Закона РСФСР № 1550-1, выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления – сельсовет, поселок (район), город (район в городе). В Законе РСФСР № 1550-1 не использовалось понятие «первичного территориального уровня».

Построении системы территориальной организации местного самоуправления были перенесены принципы построения административно-

территориального устройства, которые предусматривали соподчинение органов власти различного территориального уровня209.

Статьей 55 Закона РСФСР № 1550-1 за районным Советом закреплялось полномочие по отмене противоречащих законодательству решений нижестоящих местных Советов. Закон РСФСР № 1550-1 содержал специальную главу, посвященную основам организации управления городом. В законе закреплялось четыре схемы управления городом, которая утверждалась Городским Советом.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154-ФЗ)210 изменил подход к правовому регулированию территориальной организации местного самоуправления. В ст. 1 Федерального закона № 154-ФЗ содержалось следующие определение понятия «муниципальное

209Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика. – М.: Юрлитинформ, 2012. С. 84.

210Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ.1995. N 35. Ст. 3506. (утратил силу).

85

образование»211 - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Таким образом, в Федеральном законе № 154-ФЗ при определении муниципального образования выделялись существенные признаки данной категории:

1)населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

2)имеется муниципальная собственность;

3)имеется местный бюджет;

4)имеются выборные органы местного самоуправления.

Территории в пределах, которых осуществлялось местное самоуправление определялись законами субъектов РФ. Субъекты РФ могли самостоятельно установить модель территориальной организации местного самоуправления. В период действия Федерального закона № 154-ФЗ сформировалось несколько моделей территориальной организации местного самоуправления в регионах212.

Система территориальной организации местного самоуправления могла быть как одноуровневой, так и двухуровневой213.

211 Стоит отметить, что муниципальное образование как юридическая конструкция впервые была введена в

российское законодательство частью первой Гражданского кодекса РФ в 1994 г. (ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301).

212См.: 1) Шарнина Л.А. Указ. Соч. С. 52. 2) Костюков А.Н. Указ. Соч. С. 87-88. 3) Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты. Монография.

– М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 200-201.

213По словам И.В. Бабичева и Б.В. Смирнова в период действия Федерального закона № 154-ФЗ в субъектах РФ было сформировано несколько типов территориальной организации местного самоуправления: 1) местное самоуправление осуществлялось в административных районах в 6 субъектах РФ; 2) местное самоуправление осуществлялось в административных районах и городах в 37 регионах; 3) местное самоуправление в 23 субъектах РФ осуществлялось в административных районах, городах и сельских округах; 4) местное самоуправление осуществлялось в 5 регионах в сельских округах и поселках; 5) местное самоуправление осуществлялось в городских районах и округах в 2 субъектах РФ; 6) в 11 регионах местное самоуправление осуществлялось в городах и сельских округах. В 5 регионах не определялись территории муниципальных образований или только некоторые территории наделялись статусом муниципального образования. См.: Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Указ. Соч. С. 200-201.

86

Федеральный закон № 131-ФЗ изменил подход к правовому регулированию системы территориальной организации местного самоуправления. В отличие от Федерального закона № 154-ФЗ в Федеральном законе № 131-ФЗ не выделяются признаки характеризующие муниципальное образование. При определении данной категории перечисляются только виды муниципальных образований. Законом в редакции от 1 июля 2021 г. закрепляется восемь видов муниципальных образований: 1) сельское поселение; 2) городское поселение; 3) муниципальный район; 4) городской округ; 5) внутригородское муниципальное образование; 6) городской округ с внутригородским делением; 7) внутригородской район; 8) муниципальный округ. Возможность введения двухуровневой модели организации местного самоуправления в городских округах было закреплено в мае 2014 г. Последний вид муниципального образования – муниципальный округ введен в

законодательство о местном самоуправлении в мае 2019 г214.

Федеральный закон № 131-ФЗ ввел двухуровневую модель территориальной организации местного самоуправления «поселения –муниципальные районы» (за исключением организации местного самоуправления в городах федерального значения), закрепил исчерпывающий перечень видов муниципальных образований.

Первичный уровень местного самоуправления представлен сельскими и городскими поселениями. Муниципальный район объединяет несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорий. Муниципальный район представляет собой публично-правовую единицу межмуниципального сотрудничества, органы местного самоуправления которого осуществляют решение вопросов местного значения межпоселенческого характера, действуя по принципу «поселения – для населения, район для поселений»215.

Городской округ как вид муниципального образования не входит в состав муниципального района (п. 14 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ) и

214О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ // Российская газета. 2019. 8 мая.

215Диденко А.Н., Бабичев И.В. Современные тренды и желательные перспективы отечественной модели местного самоуправления // Местное право. 2017. № 6. С. 6.

87

образует верхний территориальный уровень осуществления местного самоуправления наряду с муниципальными районами. Анализ положений Федерального закона № 131-ФЗ позволяет выделить несколько видов городских округов216, которые наделены общим или специальным правовым статусом (городские округа - ЗАТО217, городские округа - наукограды218).

Муниципальный округ как новый вид муниципального образования введенный Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ (далее – Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ), определяется как: несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая установленного п. 3.4 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия,

передаваемые органам местного самоуправления.

Муниципальный округ не входит в состав муниципального района (п. 14 ч. 1

ст. 11 ФЗ № 131-ФЗ) перечень вопросов местного значения муниципального округа совпадает с кругом вопросов местного значения городского округа и образует верхний территориальный уровень осуществления местного самоуправления,

наряду с городскими округами и муниципальными районами.

Анализ положений законодательства позволяет говорить, что категория

«муниципальный округ» используется в муниципальном законодательстве для обозначения нескольких территориальных образований. Если в положениях Федерального закона № 131-ФЗ муниципальный округ – это один из видов муниципальных образований. В законодательстве городов федерального значения категория «муниципальный округ» рассматривается в качестве разновидности

внутригородского муниципального образования города федерального

216См.: 1) Докучаев А.Ю. Городской округ в системе муниципальных образований Российской Федерации: автореф. дис. …канд.юрид. наук: 12.00.02 / Докучаев Андрей Юрьевич. – Барнаул, 2011. С. 11, 13. 2) Шугрина Е.С. Особенности правового статуса различных видов муниципальных образований // Lex Russica. 2017. № 2 (123). С. 20.

217О закрытом административно-территориальном образовании: закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 // Российская газета. 1992. 26 августа.

218О статусе наукограда Российской Федерации: федеральный закон от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ // Российская газета.

1999. 14 апреля.

88

значения219.Таким образом, в законодательстве о местном самоуправлении категория «муниципальный округ» используется в нескольких значения.

Стоит отметить, что в Федеративной Республике Германия в законодательстве большинства Земель ФРГ закрепляется двухуровневая модель территориальная организация местного самоуправления. Немецкая двухуровневая модель местного самоуправления состоит из районов (Kreise, Landkreise), общин

(Gemeinden) и городов со статусом районов (kreisfreie Städte)220. По словам Х.

Волльманна (H. Wollmann) город со статусом района (kreisfreie Städte) «…

совмещает функции района и общины, и играет значительную роль в политических и финансовых вопросах на местном уровне»221.

Введение повсеместно двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления в России было направлено на достижение двуединой цели222. Первая цель заключалась в приближение муниципальной власти к населению223. Такую близость должен был обеспечить поселенческий уровень местного самоуправления. По словам А.Н. Кокотова, второй целью является объединение поселений в муниципальные районы, т.к. многие из них экономически слабы224. Между тем, заявленная цель муниципальной реформы не была достигнута в полной мере, на это обстоятельство обращается в науке муниципального права. А.А. Джагарян считает, что поселенческий уровень местного самоуправления в действительности не обладает реальной самостоятельностью225.

219 См.: 1) ст. 3 Об установлении границ и статусе муниципальных образований в городе Севастополе: закон г. Севастополь от 3 июня 2014 г. № 17-ЗС // Севастопольские известия. 2014 4 июня. 2) ч. 2 ст. 2, ст. 7 О территориальном устройстве Санкт-Петербурга: закон Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. № 411-68 // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2005. № 8. 3) ч. 2 ст. 1 Об организации местного самоуправления в городе Москве: закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 // Ведомости Московской городской Думы. 2002. № 12. Ст. 276.

220См.: 1) Wollmann H. Op. cit. P.78. 2) Local government in the member states of the European Union: a comparative legal perspective / Angel-Manuel Moreno (editor). – Madrid: Instituto Nacional de Administracion Publica, 2012. P. 234.

221Wollmann H. Op. cit. P. 78.

222См.: Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Сильное местное самоуправление – сильное государство: история и современность // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 4. С. 72-73.

223См.: 1) Выдрин И.В. Муниципальная реформа 2003 года: итоги и перспективы // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2012. № 7 (107). С. 72. 2) Кокотов А.Н. Децентрализация местного самоуправления в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2015. № 1 (100). С. 43-44.

224Кокотов А.Н. Указ. Соч. С. 44.

225Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / под ред. А.Н. Медушевского. – М.: Институт права и публичной политики, 2013. С. 268.

89

Для некоторых видов муниципальных образований общим является понятие «поселение», закрепляемое изначально в Конституции РФ (до принятия поправок в 2020 г.) в качестве территории в пределах, которой осуществляется местное самоуправление.

С принятием Федерального закона № 131-ФЗ произошло разделение правовых понятий «поселение» и «населенный пункт»226. Термин «поселение» стал означать территорию, в границах которой осуществляется местное самоуправление (т.е. один из видов муниципальных образований первичного уровня), а категория «населенный пункт» представляет собой, первичную единицу расселения людей, элемент административно-территориально-территориального устройства субъектов РФ227. Населенный пункт, является юридической конструкцией законодательства субъектов РФ об административно-территориальном устройстве, которое находиться введении субъектов РФ.

При определении отдельных видов муниципальных образований, Федеральный закон № 131-ФЗ, используется категория «населенный пункт» (при определении городского, сельского поселения, городского, муниципального округа). Например, в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ «городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления». Следовательно, при образовании городского поселения, следует учитывать наделен ли населенный пункт статусом города или поселка. Критерии для отнесения населённых пунктов к числу городов и поселков определяются законодательством субъектов РФ. Таким образом, в основе некоторых видов муниципальных образований (городского, сельского поселения, городского округа) лежит один или несколько населенных пунктов, которые объединены территориально.

226См.: 1) Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 66. 2) Максимов А. Н. Проблемы реализации поселенческого и территориального принципов организации местного самоуправления в российском законодательстве и судебной практике // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 5 (72). С. 112. 3) Шугрина Е.С., Нарутто С.В. Территориальная организация государственной власти и местного самоуправления. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. С. 203.

2271) См.: Максимов А.Н. Указ. Соч. С. 112. 2) Бабичев И.В. Указ. Соч. С. 66.

90