КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

решение данного вопроса осуществляется население не самостоятельно, а органами государственной власти с учетом его мнения. Поэтому согласно Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление не относится к вопросам местного значения40.

Правомочия, составляющие содержание права на установление состава территории и границ муниципального образования в сфере градостроительной деятельности связанны с участием населения муниципального образования в решении вопросов местного значения и, следовательно, охватываются формулировкой ст. 130 Конституции РФ. В соответствии со ст. 14, 16 Федерального закона № 131-ФЗ утверждение генеральных планов поселений и городских, муниципальных округов, правил землепользования и застройки данных муниципальных образований отнесено к вопросам местного значения.

Частью 2 ст. 131 Конституции РФ, ст. 12-13.2 Федерального закона № 131-

ФЗ устанавливается, что субъектом соответствующих прав признается население. В большинстве случаев это население муниципального образования, в других -

население населенного пункта.

Вградостроительном законодательстве население муниципального образования не признается в качестве субъекта градостроительных отношений. В соответствии со ст. 5 ГрК РФ субъектами градостроительных отношений являются РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица.

Впредписаниях ГрК РФ используется термин «население муниципального образования».

Вредакции до декабря 2017 г. ч 1 ст. 28 ГрК РФ закрепляла обязательное проведение публичных слушаний по проектам генеральных планов и проектам документов о внесении в них изменений с участием жителей поселений, городских округов. Федеральный закон от 29 декабря 2017 г.41 признал утратившим силу данные положения и ГрК РФ был дополнен ст. 5.1. Согласно ч. 2 ст. 5.1 ГрК РФ,

40Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. проф. В.Д. Зорькина. 3-е изд., пересмотр. – М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2013. С. 996-997.

41О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 29 декабря 2017 г. № 455-ФЗ // Российская газета. 2018. 1 января.

31

публичные слушания или общественных обсуждений по проектам градостроительных документов с проводятся с участием: 1) граждан, которые постоянно проживают на территории в отношении, которой подготавливается проект; 2) правообладателей земельных участков, объектов капитального строительства и помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства, которые находятся в границах соответствующей территории.

Немаловажное значение для реализации данного коллективного права в некоторых случаях имеет количественный фактор, это означает, что коллективное право может быть реализовано лишь определенным количеством граждан. По словам Н.С. Бондаря «…количественные показатели, связаны с тем, что реализация лишь определенным числом членов местного сообщества их индивидуальных муниципальных прав может дать новую качественную величину в виде института муниципальной демократии» 42.

Например, право населения на выступление с инициативой о производстве муниципально-территориальных изменений реализуется в порядке, определяемым федеральным законом и законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Для выдвижения инициативы населения образуется инициативная группа, которую вправе создать гражданин РФ или группа граждан РФ в количестве не менее 10 человек, имеющих право участвовать в референдуме. Согласно ч. 4 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ для поддержания инициативы граждан необходим сбор подписей, количество которых устанавливаются региональным законом, и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Инициатива населения об упразднении поселения или о создании вновь образованного поселения оформляется решением, которое принято на сходе граждан.

42 Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. – М., 2004. С. 327.

32

Право на установление состава территории и границ муниципального образования будучи коллективным правом имеет тесную взаимосвязь и связано с реализацией индивидуальных прав граждан на осуществление местного самоуправления. Это связано с тем, что при реализации данного права одновременно происходит реализация индивидуальных прав. Среди них можно выделить: право граждан на выступление с инициативой о проведении местного референдума, право на участие в голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования,

право на участие в публичных слушаниях и др.

Право на установление состава территории и границ муниципального образования относится к числу субъективных публичных прав. Свою разработку и обоснование концепция субъективных публичных прав получила в исследованиях Г. Еллинека43, А.И. Елистратова44, А.А. Рождественского45, Б.А. Кистяковского46 и др47.

В развитии концепции субъективных публичных прав значимую роль внести труды Г. Еллинека, что подчеркивается в юридической литературе. М. Столиез (М.

Stolleis) отмечает, что «систематическое научное развитие комплекса субъективно-

публичных прав не было завершено до работы Георга Еллинека 1892 года. То, что

внаброске создал Гербер (Gerber), четырьмя декадами позднее реализовал Еллинек

вконтексте правовой защиты, которая была видоизменена введением административного судопроизводства»48.

Г. Еллинек считал, что «члены государства, народ как субъект, составляет совокупность участников государства, т.е. тех лиц, которые имеют правовые

43Jellinek G. System der subjektiven öffentlichen Rechte. Freiburg: Akademische Verlagsbuchhandlung von J.C.B. Mohr, 1892. S. 39-88.

44Елистратов А.И. Основные начала административного права. Издание Г.А. Лемана. – М., 1914. С. 87-97, 140-152.

45Рождественский А.А. Теория субъективных публичных прав: Критико-систематическое исследование. Основные вопросы теории субъективных публичных прав. Ч. 1. – М.: Печ. А. И. Снегиревой, 1913.

46Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. Очерки по методологии социальных наук и общей теории права. М.: Издание М. и С. Сабашниковых, 1916. С. 515-551.

47Кулишер А.М. Защита субъективных публичных прав посредством иска // Юридический вестник. – М., 1913.

Книга IV. С. 78-123.

48Stolleis M. Public law in Germany, 1800-1914. – New York: Berghahn, 2001. P. 350

33

притязания по отношению к государственной власти»49. Субъективные публичные права порождают притязания индивида, «…которыми исчерпывается практическое значение этих прав, вытекает непосредственно из способностей, признаваемых правопорядком за индивидом»50.

Любое публично-правовое притязание индивида, по мнению Г. Еллинека,

вытекает из его положения по отношению к государству, которое Г. Еллинек назвал статусом лица51. В качестве критерия для классификации субъективных публичных прав Г. Еллинеком был предложен критерий статуса лица. Ученый выделил четыре статуса: пассивный статус субъекта (status passivus, status subiectionis), статус свободы от государства (status negativus, status libertatis), статус предъявления требований к государству (status positivus, status civitatis), статус участия в государственных делах (status activus)52.

В российской науке административного права начала 20 столетия велась научная дискуссия о концепции субъективных публичных прав. А.И. Елистратов не согласился с теорией воли и интереса и цивилистической конструкции субъективного публичного права предложенной Г. Еллинеком. По словам ученого, «… публичные права характеризуются не властью лица использовать по своему усмотрению, в своем интересе, то положение, какое ему обеспечено правом, а

служебным или общественным долгом, связывающим лицо в осуществлении присвоенных ему публичных правомочий»53.

А.А. Рождественский выделял субъективные публичные права государства,

публично-правовых союзов (общин, округов), населения54.

Следовательно, в 19 в. - начале 20 века концепция субъективных публичных прав сформировалась преимущественно для защиты интересов индивидов и их индивидуальных субъективных публичных прав в сфере публичного права. Однако современный мир разнообразнее и в правовой защите нуждаются не только

49Еллинек Г. Общее учение о государстве. Право современного государства. Т.1. – С.- Петербург: Издание юридического книжного магазина Н.К. Мартынова, 1908. С. 297.

50Еллинек Г. Указ. Соч. С. 304.

51Там же. С. 304.

52Цит. по: Stolleis M. Op. cit. P. 350.

53Елистратов А.И. Указ. Соч. С. 90.

54Рождественский А.А. Указ. Соч. С. 248.

34

индивидуальные субъективные публичные права, но интересы и права отдельных групп, в том числе и населения муниципального образования. Стоит отметить, что ещё Г. Еллинек допускал возможность распространения концепции субъективных публичных прав не только на индивидов, но и на союзы, которые существуют в государстве. По словам Г. Еллинека «… для всех этих союзов … признание их личности означает в то же время наделение их субъективными публичными правами»55.

Концепция субъективных публичных прав в современных научных исследованиях изучается преимущественно в науке административного права56,

исключения составляют работы некоторых ученых по муниципальному праву,

которые рассматривают право на осуществление местного самоуправления, право на представительство в местном самоуправлении в качестве субъективных публичных57. Поэтому обратимся к основным положениям выработанными наукой административного права для целей нашего исследования.

Субъективные права приобретают характер публичных прав, когда «… речь идет об обеспечении и удовлетворении публичного или общественного интереса»58. В основе права на установление состава территории и границ

55 Еллинек Г. Указ. Соч. С. 309.

56См.: 1) Талапина Э.В. Право на информацию в свете теории субъективного публичного права // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 6. С. 70-83. 2) Васильева А.Ф. Защита субъективного публичного права в позитивном государственном управлении // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 3 (12). С. 182-187. 3) Винницкий А.В. Учение о субъективных публичных правах vs «государственно-управленческого подхода» в науке // Право и политика.2018. № 12 (205). С. 27-40. DOI: 10.7256/2454-0706.2018.12.28440. 4) Винницкий А.В. Учение о субъективных публичных правах: формирование, кризис и возражение // Право и политика. 2018. № 12. С. 12-26. DOI: 10.7256/2454-0706.2018.12.28431. 5) Харинов Н.Н. Субъективное право на получение публичных услуг: правовая природа и проблемы защиты // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2017. № 5. С. 116-128. 6) Соловьев М.С. Специальная административная жалоба в сфере публичных закупок: о формировании нового квазисудебного процесса // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2018. № 4. С. 104-119.

Обзор развития теории субъективных публичных прав в немецкой юридической науке представлен в работе Армина фон Богданди, Петера М. Хубера. См.: Армин фон Богданди, Петер М. Хубер Государство, государственное управление и административное право в Германии // Дайджест публичного права. 2014. № 1. С. 36, 52-63.

57По словам Н.В. Джагарян, А.А. Джагаряна «по своей конституционно-правовой природе местное самоуправление интегрировано одновременно в институциональные системы публичной власти и конституционно-правового статуса личности, выступая особой формой публичной власти народа и при этом консолидированной совокупностью субъективных публичных прав». См.: 1) Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Разграничение регулятивных полномочий между уровнями власти в сфере организации местного самоуправления (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 2. С. 16 - 22. 2) Джагарян Н.В. Указ. Соч. С. 49.

58Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. –

35

муниципального образования лежит, и оно направленно на удовлетворение местных интересов, которые имеют публичный характер.

Субъективные публичные права «… опосредуют властеотношения, в

которых одним из обязательных участников является государство (в лице его органов) в качестве управляющей, повелевающей или координирующей власти,

управомоченной или правообязанной»59. Поэтому субъективное публичное право обеспечивается соответствующей обязанностью органа публичной власти.

Например, право на выражение мнения и его учет при принятии решений компетентными органами по вопросам муниципально-территориальных изменений, обеспечивается соответствующей обязанностью органа публичной власти выявлять и учитывать мнение населения муниципального образования при производстве муниципально-территориальных изменений. Поэтому данное право является субъективным публичным.

Подводя итоги стоит отметить следующее:

1)Исследование практики Конституционного Суда РФ позволяет говорить, что посредством решений Конституционного Суда РФ происходит нормативно-интерпретационная конституционализация прав населения муниципального образования и отдельных граждан на участие в решении вопросов

вобласти территориальной организации местного самоуправления.

2)В сфере территориальной организации местного самоуправления,

территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований существует ряд субъективных прав населения муниципального образования. Нормативно-правовая регламентация указанных прав имеет комплексный (межотраслевой) характер и осуществляется нормами конституционного, муниципального и градостроительного законодательства.

3) Предложено выделение права на установление состава территории и границ муниципального образования в системе публичных прав, которое является

Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. – Вып. 7 / отв. ред. Ю. Н. Старилов. – Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2013. С. 74.

59 Зеленцов А.Б. Субъективное публичное право: учеб. пособие. – М.: РУДН, 2012. С. 53.

36

комплексным коллективным субъективным публичным правом населения муниципального образования.

4) Содержание права на установление состава территории и границ муниципального образования составляют следующие правомочия: 1) право населения на выступление с инициативой о производстве муниципально-

территориальных изменений 2) право на выражение мнения и его учет при принятии решений компетентными органами по вопросам муниципально-

территориальных изменений; 3) право на выражение мнения по вопросам территориального планирования поселений и городских округов (по проекту генерального плана, и внесению в него изменений); 4) право на выражение мнения по проекту правил землепользования и застройки и проектам документов о внесении в них изменений.

1.2. Население муниципального образования - субъект права на установление состава территории и границ муниципального образования

При производстве изменений в территориальной организации местного самоуправления участвует значительное число субъектов, которые наделены и не наделены властными полномочиями. Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ субъектом соответствующего права на выражение мнения, при изменении границ в пределах, которых осуществляется местное самоуправление признается население соответствующих территорий. В главе 2 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляются полномочия органов публичной власти по участию в производстве муниципально-территориальных изменений.

Население муниципального образования в положениях Федерального закона № 131-ФЗ рассматривается в качестве субъекта, имеющего право выступить с инициативой о производстве муниципально-территориальных изменений, а также на выражение мнения по производимым изменениям в территориальной организации местного самоуправления (ст. 12-13.2 Федерального закона № 131-

37

ФЗ). Это может быть население муниципального образования или население населенного пункта.

В науке муниципального права отмечается, что в положениях ч. 2 ст. 131 Конституции РФ население рассматривается в качестве субъекта соответствующих правоотношений, наделенное исключительным правом на выражение согласия / несогласия по производимому муниципально-территориальному изменению60.

Т.Г. Гунина исследуя законодательство зарубежных стран и России, а также практику его применения выделяет несколько групп субъектов, участвующих в производстве муниципально-территориальных изменений: законодательные органы государства или субъектов федерации; население муниципального образования либо его часть; органы местного самоуправления и иные участники, которые могут принимать участие в данной процедуре61.

Таким образом, население муниципального образования выступает одним из участников муниципальных правоотношений, наряду с органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ взаимодействуя с ними при производстве изменений в территориальной организации местного самоуправления. Однако в некоторых случаях, согласно нормам Федерального закона № 131-ФЗ население муниципального образования непосредственно не является участником соответствующих муниципальных правоотношений, закон допускает возможность выражения мнения / согласия населения, представительными органами муниципальных образований, отдавая указанной форме предпочтение. Например, частью 2.2 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что при изменении границ городских округов, которое влечет отнесение территорий населенных пунктов, входящих в состав городских округов, к территориям поселений соответствующих муниципальных районов, согласие

60См.: 1) Пешин Н.Л., Никитина В.М. Конституционно-правовые аспекты изменение границ территорий муниципальных образований в России и Италии // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 1. С. 59-66. 2) Фасеев И.Ф. Конституционно-правовые принципы регулирования учета мнения населения при изменении территорий местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 13. С.15-23. Доступ из СПС «КонсультанПлюс». Абзац 37.

61Гунина Т.Г. Местные сообщества как субъекты решения территориальных вопросов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 11. С. 25.

38

населения поселений и городских округов выражается представительными органами данных муниципальных образований.

В градостроительном законодательстве население муниципального образования не признается в качестве субъекта градостроительных отношений. В

соответствии со ст. 5 ГрК РФ субъектами градостроительных отношений являются:

РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица.

Между тем, в Градостроительном кодексе РФ используется категория «население муниципального образования». Например, в ч. 3 ст. 25 ГрК РФ закрепляется, что для соблюдения интересов населения муниципальных образований, проект генерального плана подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, городским округом, подготовившими проект генерального плана.

Часть 1 ст. 28 ГрК РФ в редакции до декабря 2017 г. предусматривала, что публичные слушания по проектам генеральных планов проводятся с участием жителей поселений, городских округов. Федеральный закон от 29 декабря 2017 г.

признал утратившим силу данные положения и ГрК был дополнен статей 5.1. В

соответствии с ч. 2 ст. ст. 5.1 ГрК РФ публичные слушания или общественные обсуждения по проектам градостроительных документов проводятся с участием: 1)

граждан, которые постоянно проживают на территории в отношении, которой подготавливается проект; 2) правообладателей земельных участков, объектов капитального строительства и помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства, которые находятся в границах соответствующей территории.

В научной литературе некоторые исследователи высказывают мнение о необходимости законодательного признания населения муниципального образования в качестве субъекта градостроительных отношений62. В пользу данного похода Е.С. Болтанова отмечает, что «… субъектом градостроительных отношений также должно признаваться сообщество граждан, объединенных по

62 См.: Гурнак Е.В. Городское сообщество как субъект градостроительных отношений // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 11(42). С. 96-100.

39

территориальному (территориально-соседскому) признаку для обеспечения рационального использования территории, эколого-комфортного проживания,

развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры,

удовлетворения иных общих интересов и достижения общих целей, решения общих задач в градостроительной сфере»63.

Следовательно, субъектом права на установление состава территории и границ муниципального образования в большинстве случаев является население муниципального образования.

Население муниципального образования в научной литературе рассматривается в качестве основного субъекта в системе местного самоуправления64, в том числе и в сфере решения вопросов, связанных с производством муниципально-территориальных изменений, территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований. В

действующем законодательстве о местном самоуправлении отсутствует определение категории «население муниципального образования» не выделяются ее существенные признаки.

Поэтому раскроем характеристику правового статуса населения муниципального образования как субъекта права на установление состава территории и границ муниципального образования.

По мнению Н.Л. Скворон термин «население» в действующем законодательстве употребляется в нескольких значениях:

- «субъект, самостоятельно решающий вопросы местного значения, т.е.

граждане Российской Федерации, достигшие возраста, установленного для реализации своих прав на осуществление местного самоуправления»;

- жители, объединенные общей территорией;

63Болтанова Е.С. Виды и состав градостроительных правоотношений // Журнал российского права. 2017. № 10. С.

85-86.

64См.: 1) Крамаренко С.В. Местное сообщество как научно-теоретическая и правовая категория // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2012. № 2. С. 110. 2) Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. – М.: Норма, 2010. С. 100. 3) Усманова Р.М. Население как субъект местного самоуправление // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 30-35. 4) Бялкина Т.М. Представительные органы в структуре органов местного самоуправления: правовые основы и практические проблемы // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2018. № 4. С. 43.

40