Глава VII. Очерки развития отраслей права в отдельных государствах

Данная отрасль занимает ведущее место в системе права каждого государства. Она определяет статус гражданина, права и свободы человека, основы устройства государства и общества, построения и функционирования правовой системы. Общие черты конституционного права, отражающие развитие идей и доктрин конституционализма, современные международные демократические принципы, сочетаются со специфическими особенностями этой отрасли в различных государствах или группах государств². Ниже подробно рассматриваются эти вопросы.

Российская конституционная доктрина сформировалась довольно поздно. Лишь в начале XIX в. усилиями Сперанского вводятся новые учреждения — Государственный Совет и др., начинаются большие работы по кодификации. Влияние Франции выразилось в обсуждениях в кружках декабристов конституционных проектов Пестеля и др. Граф H.H. Новосельцев (1761—1836 гг.) разработал "Государственную Уставную Грамоту Российской империи", которая содержала положения о конституционной монархии. Реформы 60-х гг. дали мощный толчок развитию проектов правовых преобразований. В конце 80-х гг. усилиями министра внутренних дел графа Лорис-Меликова (1825—1888 гг.) был разработан конституционный проект, предусматривающий привлечение к разработке законов выборных от земств. Но и этот проект не был реализован.

¹ См.: Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 1995. ² Рекомендуем ознакомиться с учебным изданием "Иностранное конституционное право" под ред. В. В.Маклакова (1996 г.), в котором рассмотрены конституционные институты 15 государств. Интересна книга "Сравнительное конституционное право" авт. колл., отв. ред. В. Е. Чиркин, М., 1996, в которой содержится универсальный анализ институтов конституционного права многих государств. Сравнительно-нормативное сопоставление сочетается с доктриальной оценкой эффективности способов конституционного регулирования. И это позволяет лучше выявить общемировые и локальные, временные тенденции конституционных процессов. Регулярно выходит в свет "Конституционное право: восточноевропейское обозрение , издаваемое Центром исследований восточноевропейского конституционализма Московского отделения Российского научного фонда.

Начало XX в. ознаменовалось введением начал парламентаризма. Создается Государственная Дума, издаются некоторые основные законы. Все это не могло не отразиться на структуре правосознания людей, не привыкших к приоритету конституционных и парламентских идей. Идеи прямого народоправства и безвластия, непослушания закону приобрели более устойчивое значение.

В вихре современной экономической, политической, судебной и других реформ многим кажется возможным начинать с нуля нашу конституционную историю. Дескать, все было не так и очень плохо... Да, России не везло с конституциями, их не было. И революция в России "родила", по сути дела, впервые Конституцию. В Конституции РСФСР 1918 г. была закреплена концепция прав и свобод гражданина, новая концепция власти. В Конституции 1924 г. — принципы государственного объединения республик. В Конституции 1936 г. отражено изменение форм организации государственной власти, в Конституции СССР 1977 г. и в Конституциях республик 1978 г. — гарантии прав личности, правовые институты регулирования экономики, социальной сферы, звенья политической системы. Во всех случаях конституционные доктрины отражали марксистско-ленинский взгляд на закономерности развития общества и государства как его главного двигателя.

Наука конституционного права не находилась в забвении. В 20-х гг. было немало книг, брошюр, статей, посвященных разъяснению положений конституций, преимущественно о государственных органах. После известного совещания по проблемам юридической науки 1938 г. выходит в свет первый фундаментальный учебник "Советское государственное право", построенный в строгом соответствии с системой действующей Конституции 1936 г. С некоторыми отступлениями от этой схемы был построен учебник по государственному праву, опубликованный в 1948 г. Таков условно первый этап развития науки конституционного права в оболочке "государственного права".

Второй этап начинается с постановки вопроса о конституционном праве с более широким объемом регулируемых отношений¹. В одних случаях государственное право, в других — конституционное право признавалось ведущей отраслью, содержащей основные положения для других отраслей. Предметом конституционного права считались основные черты социально-экономической системы и политической организации общества, закрепление суверенитета народа и наций. Одновременно продолжалась полемика со сторонниками традиционного взгляда на государственное право как отрасль, предмет которой составляют преимущественно отношения государственного властвования², в широком смысле — регулирование общественного и государственного строя, прав и обязанностей граждан, в узком — отношения в связи с организацией государственной власти, государственным устройством и отношениями с гражданами в процессе осуществления власти³.

¹ Подробнее см.: Вопросы советского государственного права. М., 1959. С. 51—93;

Конституционное право социалистических стран. М., 1963. ² См.: Щетинин Б. В. Проблемы теории советского государственного права. Очерк-эссе М.1969.

^:j См.: Лепешкин А. И. Курс советского государственного права: В 2 т. Т. 1. М., 1961. С. 24—34.

Шагом вперед был выход в свет в 1975 г. книги "Советское конституционное право", подготовленной ленинградскими юристами, и монографии "Теоретические основы советской Конституции", выпущенной в 1981 г. коллективом Института государства и права. Конституционное право признается как одна из отраслей права с более ощутимым влиянием на другие отрасли и более широким предметом. Продуктивна и постановка вопроса о конституционализме как своего рода конституционном мировоззрении и ценности¹. И теперь по классификации Высшего Аттестационного Комитета введена специальность "Конституционное право".

Приведенный очерк развития государственного, конституционного права дает основание сделать вывод о его сложной эволюции и плодотворности ряда разработок. И все же отметим слабость исследований реальных конституционных процессов, их забвение на фоне явно преувеличенного внимания к ритуальным конституционным институтам, невысокий престиж конституции в обществе, государстве, недооценку сравнительно-конституционного анализа.

Это и дало повод к резкому отторжению всех прошлых конституционных разработок и стремлению на расчищенном от них месте строить новое конституционное здание. С исчезновением Союза ССР возникли новые конституционные теории с элементами социал-демократических концепций. Конституционное право, несомненно, выходит на передний план в общей системе права ввиду возрастающей роли конституции и конституционных реформ. Оно приобретает важнейшую социальную роль в качестве главного рычага всех общественных преобразований и основного элемента программ и позиций государственных институтов, партий, национальных движений, общественных организаций, международных организаций. Более широким становится предмет конституционного регулирования. Усиливается влияние конституционного законодательства на все отрасли законодательства. В 1990—1993 гг. появилось несколько проектов российской Конституции, различавшихся и по социальной ориентации, и по конструкциям высших органов.

Конституция Российской Федерации принята путем референдума в 1993 г. Она обладает очевидными демократическими ценностями, особенно ввиду широкого содержания главы о правах и свободах человека и гражданина. Отражены общепризнанные принципы конституционного и международного права. Глава 1 об основах конституционного строя имеет приоритетное и системообразующее значение для всех глав и статей конституции. Конституционная структура государства исходит из принципа разделения властей и сильной роли Президента. Гарантирована самостоятельность местного самоуправления.

В то же время не все конституционные аспекты получили полное и четкое отражение, особенно принципы регулирования экономической и социальной жизни, финансов и бюджета, участия в делах международного сообщества и в составе межгосударственных объединений, контрольных функций парламента, разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Дискуссии в стране по этим вопросам продолжаются.

¹ См.: Степанов ИМ. Уроки и парадоксы Российского конституционализма. М., 1996.

В последние два-три года появилось немало книг и учебников по конституционному праву России¹, с которыми полезно ознакомиться. Отметим, что в них преобладает узкий, преимущественно государствоведческий подход к конституционному праву, содержание которого сводится к оси "власть — гражданин". Значительно меньше внимания уделяется месту и роли Конституции в правовой системе, ее соотношению с другими отраслями права, способам конституционного воздействия на общественные процессы.

Стремясь преодолеть эти трудности, автор в ряде своих трудов и в рамках учебной программы "Конституционное право", преподаваемой в Международном университете, дает более широкую панораму конституционного права².

В сжатом виде можно выделить следующие институты конституционного права, составляющие его содержание:

а) конституционное право как отрасль права. Предмет, метод, конституционные нормы, конституционные отношения, источники конституционного права, конституционные понятия и термины;

б) теория конституции. Природа конституции, ее принятие, изменение и отмена, структура конституции, конституционные нормы, действие конституции и ее охрана;

в) конституция в правовой системе. Высшая юридическая сила конституции, прямое действие конституции, правообразующее значение конституции, критерии конституционности правовых актов и их обеспечение, толкование конституции, конституционные основы соотношения национального и международного права;

г) конституционный строй. Конституционные принципы организации общества и государства, статус гражданина, гарантии стабильности конституционного строя, факторы, влияющие на изменения конституционного строя;

д) конституционный статус человека и гражданина. Конституционный приоритет прав человека и гражданина, гражданство, классификация прав, свобод и обязанностей, конституционное обеспечение статуса гражданина;

е) конституционное закрепление суверенитета народа. Принципы выражения народного волеизъявления и самоуправления, гарантирование свободной и легальной самоорганизации социальных, национальных и иных общностей, недопустимость узурпации власти народа. Первичность института народовластия;

ж) конституционное регулирование федеративного устройства. Устройство Российской Федерации, статус субъекта Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между органами Федерации и ее субъектов, согласительные и коллизионные процедуры, режимы территории, территориальное давление.

з) конституционный статус государственных и общественных институтов. Конституционные характеристики государства как демо-

¹ См.: Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России. М., 1994; Конституционное право России: лекции. Саратов, 1995. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М., 1994; Козлова Е. В., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1995.

² См.: Тихомиров Ю. А. Конституционное право: уроки прошлого и взгляд в будущее// Правоведение. 1992. № 6; Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994.

кратического, федеративного, правового, с республиканской формой правления; статуса политических партий, объединений граждан, средств массовой информации, политического многообразия;

и) конституционное регулирование государственной власти. Конституционные основы государственной целостности и взаимодействия органов государственной власти; разделение властей; конституционный статус законодательных, исполнительных и судебных органов; президент; выборы органов государства и должностных лиц;

к) конституционные основы местного самоуправления. Конституционная самоорганизация населения, порядок образования местного самоуправления, компетенция местного самоуправления, гарантии самостоятельности и охраны прав местного самоуправления;

л) конституционные основы развития сфер общественной жизни. Конституционная ориентация на "общее благо", регулирование экономической сферы собственности, предпринимательства, труда, социальных отношений, политической сферы обороны и международных отношений.

В соответствии с научными представлениями и взглядами, программами партий и депутатов в стране развивается конституционное право. Его основными источниками являются Конституции Федерации и республик, устав областей и др., конституционные и федеральные законы, указы Президента, законы субъектов Федерации, а также Декларации о суверенитете республик, государственные договоры, Федеративный Договор, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами Федерации и ее субъектов. Баланс их не всегда соблюдается.

Развивается конституционное законодательство на уровне Федерации и ее субъектов. Приняты конституционные законы о Конституционном суде, об арбитражных судах, о референдуме, об Уполномоченном по правам человека, Законы о выборах, о местном самоуправлении, об общественных объединениях и др. Примечательно, что конституционные аспекты все более отчетливо проявляются в отраслевом законодательстве. На очереди новые законы.

Рассмотрим теперь вопросы развития конституционного права в зарубежных государствах. Ввиду довольно полного освещения их в специальных трудах¹ сделаем акцент на тех странах и институтах, актах и нормах, сопоставление с которыми представляет особый интерес для конституционных процессов в России.

В наибольшей степени к конституционному праву России близко конституционное право государств Содружества. Объяснением служит их общая историческая "корневая"система, а также согласование конституционных принципов в рамках единой политики. Различия касаются в основном устройства государственных органов².

Французское конституционное право является одним из наиболее развитых в общей массе таких отраслей других стран. Объяснение этому следует искать прежде всего в динамичной и многообразной общественно-политической истории страны и ее роли как

¹ Подробнее см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Под ред. Б. А. Страшун. Т. l M., 1993; Конституционное (государственное) право зарубежных стран/Под ред. Б. А. Страшун. Т. 2. M., 1995. ² См., например, Мелащенко В.Ф. Основи конститущйного права Украшы. К1ев, 1995.

"матери" основных демократических и правовых принципов. После Конституции 1971 г. в прошлом веке друг друга сменяли Конституции 1830 г., 1848 г., 1850 г. Во второй половине XX в. наиболее демократической была Конституция Франции 1946 г., затем в 1958 г. была принята Конституция, образовавшая курс на усиление президентской власти. Но все же примечательно, что ее составной частью являются Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и преамбула Конституции 1946 г., в этом выражена конституционная преемственность страны, особенно в части стабильного обеспечения прав и свобод граждан.

Действующая Конституция Франции отличается рядом принципиальных положений как сугубо в конституционном плане¹, так и применительно к правовой системе. Бесспорно усиление роли Президента и Правительства, с одной стороны, и сужение полномочий парламента — с другой. Строго регламентирована сфера за-конодательствования, легализована процедура делегирования Правительству прав на издание законов. Статья 38 Конституции устанавливает, что Правительство может просить парламент о разрешении издавать в течение ограниченного срока ордонансы по вопросам, относимым к сфере закона.

Среди конституционных институтов следует назвать Государственный совет, который участвует в выработке законов и ордонансов, разрешает административные споры. Конституционный совет выполняет функции конституционного контроля, избирательного суда и обладает некоторыми консультативными полномочиями. На основе органического закона действует экономический и социальный совет. Как консультативное собрание при государственных органах Совет представляет основные виды экономической и социальной деятельности, обеспечивает их участие в политике правительства, дает заключения о проектах программных законов и планов, а также консультаций. Подобные институты способствуют укреплению связей между властью и гражданским обществом.

В рамках конституционного права определяются основные элементы национальной правовой системы. В Конституции установлена иерархия правовых актов: Конституция; органический закон;

закон; финансовые и программные законы; законы, принятые на референдуме; акты Президента; ордонансы правительства; международные договоры и соглашения, одобренные или ратифицированные и превышающие силу внутренних законов при условии применения такого договора или соглашения другой страной.

Рассмотрим кратко основные акты конституционного значения². Их можно разделить на несколько групп. Во-первых, законы о государственных институтах — о назначении на гражданские и военные должности государства, о деятельности палат парламента, регламент Национального собрания, о Государственном совете, о Конституционном совете, о Высшем совете магистратуры, о Высокой палате правосудия, Кодексе судоустройства. Во-вторых, законы и иные акты о выборах Президента, Избирательный кодекс, об

¹ Подробнее см.: Демишелъ А., Демишелъ Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. М., 1977.

² См.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989.

опросах общественного мнения, о финансовой гласности политической жизни, о свободе печати, об информатике, о реформе правового положения прессы и др. В-третьих, законы о принципах регулирования отдельных сфер государственной жизни — о реформе планирования, о демократизации государственного сектора, о приватизации и др.

Для норм и актов французского конституционного права характерен ряд особенностей, выражающихся в их структуре, сочетании программных и регламентирующих норм в комбинации норм внутри большого свободного акта, в тщательном согласовании норм материального и процессуального права. В качестве примера сошлемся на Избирательный кодекс (1992 г. Шестое издание).

Вот его содержание.

Книга первая. Выборы депутатов, генеральных и муниципальных советников.

Титул I. "Общие предписания о выборах депутатов, генеральных и муниципальных советников".

Глава I. "Условия, предъявляемые и к избирателю". Глава П. "Избирательные списки". Глава III. "Условия избираемости и неизбираемости". Глава IV. "Несовместимость". Глава V. "Избирательная кампания. Финансирование и предельная сумма избирательных расходов". Глава VI. "Голосование". Глава VII. "Уголовные предписания". Глава VIII. "Споры".

Титул II. "Специальные положения о выборах депутатов".

Титул III. "Специальные положения о выборах генеральных советников".

Титул IV. "Специальные положения о выборах муниципальных советников и членов совета Парижа".

Глава I. "Положения, применимые ко всем коммунам". Глава II. "Специальные положения, применяемые к коммунам с населением менее 3000 жителей". Глава III. "Специальные положения, применяемые к коммунам с населением 3500 и более жителей" Глава IV. "Особые положения, применяемые к Парижу, Лиону и Марселю".

Книга вторая. "Выборы сенаторов". Титул I. "Состав Сената и продолжительность мандата сенаторов". Титул II. "Состав избирательной коллегии". Титул III. "Назначение представителей от муниципальных советов". Титул III-I. "Назначение представителей в Собрание Корсики". Титул IV. "Выборы сенаторов". Титул V. "Условия применения". Титул VI. "Уголовные положения".

Книга третья. Специальные положения о местном коллективе Сен-Пьер и Микелон.

Книга четвертая. "Выборы региональных советников и советников в Собрание Корсики". Титул I. "Выборы региональных советников". Титул II. "Выборы советников в Собрание Корсики".

Приложения даны к избирательному кодексу. Выборы пэра и его заместителей. Выборы Президента Республики. Выборы представителей в Европейский парламент. Финансовая открытость политической жизни. Референдум. Опросы общественного мнения.

Конституционная доктрина Германии исходит из традиционных западных концепций демократии. Принятая Конституция 1949 г. заложила основы ее государственного развития. Были усилены прин

ципы и институты представительной демократии в ущерб плебисцитарным элементам. Ослаблена роль федерального Президента в пользу Федерального канцлера. Были предприняты усилия к возрождению демократических партий, которые постепенно стали основными каналами политического волеизъявления. Серьезное внимание уделяется защите прав и свобод граждан.

Немецкие ученые-юристы связывают действующее конституционное право с конституцией как его предметом. Отсюда широкий спектр конституционно-правовых проблем, для решения которых исходным пунктом является понимание конституции как материального единства, как обеспечения правового порядка процесса государственной интеграции, как правовой основы государства, как средства ограничения и рационализации власти и гарантии свободной политической жизни. Именно в таком контексте дается анализ конституционных проблем в книге К. Хессе "Основы конституционного права в ФРГ"¹ Рассмотрение Конституции сочетается с анализом основ конституционного строя (демократия, социальное правовое государство, федеративное государство) и его черт (прав граждан, функций властей, защиты Конституции). Причем конституционное право рассматривается в тех "пересечениях", которые неизбежны с оккупационным правом, международным правом и правом Европейского сообщества.

Примечательно, что понятие "государственное право", конкурирующее с вышеназванным понятием "конституционное право", имеет, по сути дела, тот же смысл. Авторы семитомного исследования "Государственное право Германии", переведенного на русский язык и изданного в двух томах- так же рассматривают конституционное право, как право "политическое", и раскрывают нормативную природу Основного Закона, способы его толкования. В них дана характеристика основ конституционного устройства ФРГ, способов формирования политической воли народа, системы высших государственных органов, федеративного устройства, конституционных основ финансовой системы, прав и свобод граждан.

Рассмотрим теперь ряд основных конституционных актов. Как уже отмечалось, Конституция ФРГ действует с 1949 г. В Конституции есть разделы об основных правах граждан, о Федерации, о землях, о бундестаге и бундесрате, федеральном Президенте, правительстве, законодательстве Федерации, исполнении федеральных законов, правосудии, финансах. За прошедшие годы в ее текст были внесены изменения: отменены ст. 23, 49, добавлены ст. 12", 45¹, 45¹, 45^е, 53", 80°, 87", 87¹, 87^е, 87^d, 9l", 91" (об общих задачах и совместных действиях Федерации и земель), 115¹¹, 115^е, 115¹¹ (о состоянии обороны).

В структуре конституционного законодательства заслуживают упоминания две группы законов. Первая охватывает законы о государственных институтах — о выборах в бундестаг (1975 г.), о финансовой взаимопомощи Федерации и земель, о выборах федерального Президента, о федеральном Конституционном суде. Рег-

¹ См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981.

² См.: РАН. Институт государства и права. Государственное право Германии. Сокр. пер. нем. Т. 1 и 2. М., 1994.

ламент федерального правительства. Вторая включает акты об институтах гражданского общества — Закон о политических партиях (1967 г.). Закон о процедуре референдума, народной инициативы и народного опроса (1979 г.).

Советуем подробно с ними ознакомиться¹.

Конституционное право Великобритании отличается весьма существенными особенностями. В стране не было и нет писаной конституции как единого, нормативно-сисгематизированного акта. Отсутствует и единая процедура принятия конституционных норм. Ее заменяет совокупность правовых правил двоякого рода. В первую группу можно включить статуты как акты парламента, принятые на протяжении столетий. Многие из них сохраняют силу лишь частично. Число парламентских актов конституционного характера превышает четыре тысячи, и они охватывают разные стороны государственной власти и управления.

К этой же группе относятся и судебные решения-прецеденты, особенно палаты лордов — как высшей судебной инстанции. Ее решения имеют обязательный характер для всех судов.

Во вторую группу включаются своего рода неписаные нормы, скорее обычаи, сложившиеся в практике государственной деятельности. К ним относятся, например, правила о назначении министров, о коллективной ответственности Кабинета Министров, о роспуске парламента и др. Подобные правила весьма устойчивы, что объясняется глубоко традиционалистским укладом английской жизни и мировоззрения.

Источником английского конституционного права считаются и труды крупных ученых-юристов. В них содержатся описания, обобщения и оценки писаных и неписаных конституционных норм, которые нередко используются при решении конкретных дел.

Публикуется немало книг и учебников, пособий по конституционному праву. Сошлемся на книгу Дж. Албера "Конституционное и административное право", в которой достоинством английской конституции признается ее гибкость и эволюционная приспособляемость к меняющимся условиям. Начиная с XVII в. осью государственного развития является "сбалансированная конституция", сочетающая элементы монархии, аристократии и демократии и обеспечивающая ограничение властей правом. Конституционализм рассматривается не только как сумма "строгих норм", но и как отражение ценностей — политических (господство права, разделение властей, парламентское верховенство), юридико-консолидирующих (федеральные и унитарные элементы, образование Британского содружества наций, сочетание национального права и права Европейского сообщества)².

Приведем некоторые наиболее значительные правовые акты Англии, имеющие конституционное значение. Это — Билль о правах (1688 г.), Акт короля о признании парламента (1689 г.), Акт о Союзе с Шотландией (1706 г.), Акт о публичных собраниях (1908 г.),

¹ См.: Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М-, 1991.

² См.: Constitutional and Administrative Law. Second Edition. London, 1994. P. 3—115.

Акт об управлении Ирландией (1970 г.), статут Вестминстера (1931 г.), Акт об общественном порядке (1936 г.), Акт о публичной регистрации актов (1958), Акт о публичных органах (1960 г.), Акт о местном самоуправлении (1972, 1992 гг.), Акт о Конституции Северной Ирландии (1973 г.), Акт о министрах Короны (1975 г.), Акт о представительстве народа (1983, 1985 гг.), Акт о выборных властях (1989 г.), Акт о Европейских сообществах (1972, 1993 гг.), Акт о Европейском союзе (1994 г.). Примечательно, что краткие извлечения из названных и иных актов регулярно публикуются в сборниках "Статуты публичного права"¹.

Помимо очевидной источниковедческой специфики английское конституционное право отмечает и ряд конституционных институтов. Великобритания является монархией, права Короны очень широки и охватывают, по сути дела, все сферы государственной деятельности. Но фактически они намного уже, поскольку большинство полномочий Короны осуществляет Кабинет министров, и особенно Премьер-министр. Последний назначается монархом и является лидером партии, победившей на выборах. Само Правительство состоит как бы из двух частей — оно включает всех министров и одновременно более узкую группу министров и иных высоких должностных лиц (Кабинет). По сути дела, Кабинет и ведет все дела государственного управления, его же линия определяется Премьер-министром.

Английские юристы считают эффективным секретом британской Конституции единение исполнительной и законодательной властей. Почти все законопроекты исходят от Правительства.

Парламент состоит из двух палат. Палата общин формируется путем всеобщих выборов, Палата лордов (в ней около 1200 лордов) — путем назначений, пожалований и по наследству. Консерватизм второй палаты давно является объектом критики в стране, но до сих пор не преодолен.

Еще одна особенность английского строя — отсутствие института конституционного контроля в отличие от большинства стран континентального права.

Своеобразно и государственное устройство Великобритании, построенное на актах-униях. Будучи унитарным государством, оно допускает широкую самостоятельность для Уэльса и особенно для Шотландии. Для них есть квоты мест в палате общин, имеются специальные министерства, ведающие их делами, могут приниматься специальные законы для Шотландии.

Конституционное право Соединенных Штатов Америки представляет собой сложную совокупность правовых идей, концепций, норм и способов толкования. Чтобы разобраться в нем, необходимо прежде всего дать характеристики американской Конституции. Принятая в 1787 г. Конституция США представляет собой краткий и концентрированный документ, посвященный в основном системе государственных органов и их взаимоотношениям между со-

¹ См.: Blackstone¹s. Statutes on Public Law, 1995—6. Fifth Edition. P.Wallington M. A., LLM, Barrister and. Robert G. Lee L.L.B.

бой, отношениям федерации и штатов, порядку вступления в силу и последующим изменениям. В ней почти отсутствуют статьи о правах и свободах граждан, о ряде важных государственных и общественных институтах, о партиях и т.д.

Поэтому первоначальный текст Конституции изменялся с помощью поправок, уточнений и дополнений, а также путем отмены ряда статей. Двадцать семь поправок служат естественным элементом Конституции, особенно Билль о правах, включавший десять поправок. Процедура внесения конституционных изменений довольно сложная.

В США существует двухуровневая конституционная система. Конституции штатов признают верховенство федеральной Конституции, но отличаются от нее большим объемом и разнообразием. В них полнее закреплены права граждан, а также такие институты прямой демократии, как выборы, народная инициатива, отзыв должностных лиц, референдум.

Государственная власть в США строится на основе доктрины "разделения властей" и четкого правового регулирования как статуса Президента, Конгресса и Верховного суда, так и определения их взаимоотношений. Президент обладает широкими полномочиями, но он не вправе досрочно распускать Конгресс. Его послания к Конгрессу содержат основные цели внутренней и внешней политики страны. Правительство в традиционно-европейском смысле не существует, и действующие министры и государственные секретари напрямую подчиняются президенту. Конгресс состоит из двух палат — Палаты представителей и Сената — и занят в основном законодательной деятельностью.

Отсутствие конституционного суда с успехом компенсируется функцией Верховного суда развивать право и осуществлять конституционный контроль. Верховный суд вправе объявлять соответствующими или не соответствующими Конституции, недействительными акты Президента, Конгресса и властей штатов. Даваемое при этом толкование Конституции приобретает нормативно-обязательный смысл¹.

Интересны правила конституционного толкования штата Нью-Йорк², сложившиеся в судебной практике.

Правило 1. "Цель толкования писаной Конституции — придать силу намерениям народа, принимавшего ее, и эти намерения должны быть обнаружены в самой Конституции, если только слова и выражения ее не являются спорными. Суд должен руководствоваться духом в той же мере, что и буквой Конституции. Она должна истолковываться с учетом ее специальных и общих целей, общего и обычного значения ее предписаний, а не на основе буквального и специализированного значения употребленных в ней слов. Там, где необходимо придать действенность какому-либо положению

¹ О роли Верховного суда США в развитии конституционных доктрин прецедентного права. См.: Жидкое О. А. Верховный суд США: право и политика. М, 1985. С. 89—142. ² Лафитский В. И. Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма.М.,1993. С.152—156.

Конституции, независимо от того, предоставляет ли оно права, либо ограничивает или запрещает, следует в самом положении искать, что за ним стоит и какие цели ставит оно. Определяя подходы к толкованию, суд, как утверждается, не должен принимать во внимание какие-либо соображения удобства либо подчинять конституцию требованиям сиюминутного права".

Правило 2. "Основополагающее правило в отношении писаных конституций — применение единообразного и неизменного толкования".

Правило 3. "В поисках правильного толкования конституционного положения результат, который станет следствием того или иного толкования, всегда убедительный, а в ряде случаев и решающий фактор. Толкование Конституции должно основываться на указанных целях и не препятствовать политике общего блага. Вместе с тем значение конституционных норм не должно выходить за сформулированные рамки только по той причине, что расширительное толкование целесообразно либо удобно".

Правило 4. "Должное уважение необходимо оказывать тому, как законодательная власть понимает конституционное положение, особенно в том случае, если оно сформулировано одновременно с самим положением и если можно предположить, что оно испытывало воздействие тех же политических взглядов и того же образа мышления, которые господствовали среди авторов обсуждаемого положения. Если толкование, данное законодательной властью, подтверждено многолетней практикой следования ему со стороны исполнительных и административных органов, за ним признается значение основы судебного толкования, и оно имеет силу почти судебного толкования. Но этот источник толкования непригоден, если законодательство не единообразно, если не было указанного подтверждения или его неоднократно ставили под сомнение суды".

Правило 5. "Конституция должна толковаться таким образом, чтобы она воспринималась как целостный и единый документ, различные части которого тесно связаны и взаимодействуют друг с другом. Должно применяться такое толкование, которое признает за каждым положением силу, а не абсолютизирует какое-либо одно из них в ущерб другим положениям, тем самым превращая их в неработающие либо в недейственные. Когда между различными частями Конституции есть очевидное противоречие, необходимо обратиться к духу и целям каждой из них, и если в этом отношении между ними нет противоречия, хотя оно и существует по буквальному смыслу, затруднений в придании силы каждой из частей Конституции, как и было задумано авторами Конституции, возникать не должно. Если общее положение несовместимо с каким-либо отдельным или конкретным положением, последнее должно рассматриваться как исключение из первого и за ним как таковым должны быть признаны полная сила и действие".

Правило 6. "В широком смысле при толковании Конституции применяются те же правила, которые используются при толковании статутов и других писаных источников права. Но формулиров-

ки Конституции считаются отобранными с большей тщательностью и точностью, чем формулировки статутов, и, когда они имеют определенное значение, повода для толкования не возникает, и в функции суда не входит размышлять, что под этим подразумевалось".

Правило 11. "Суды не могут игнорировать конституционное положение по тем мотивам, что прекратили свое действие либо изменились политические цели, послужившие основой его принятия. Однако, если изменение конституционной политики подтверждено убедительным доказательством и по сути никем не оспаривается и не отрицается, и если действие подобного изменения подтверждено формулировками поправок по меньшей мере одного раздела Конституции, и если оказывается, что положение какого-либо иного раздела, хотя и не отменено формально, фактически утратило силу по причине принятия последующих поправок, в подобных случаях изменения или поправки, которые были сделаны с целью политических изменений, на самом деле фактически и косвенно устранили действие либо отменили положение, которое в связи с принятием последующих поправок не имеет дальнейшего основания для существования.

Обстоятельства, касающиеся традиций, изменений в социальных приоритетах и обретенного нового знания, не изменяют Конституцию как таковую, но они изменяют господствующие представления о том, что является обоснованным".

Рассмотрим кратко основные акты американского конституционного законодательства¹. Они доступны либо как отдельные законы, либо как органические части Свода законов США, в структуре которого они действуют (с указанием титулов, глав и параграфов). Применительно к федеральным органам можно назвать Постоянные правила Сената Соединенных Штатов, Закон о преемственности должности Президента, Закон о судебной власти, Правила Верховного суда Соединенных Штатов, Закон о регулировании лоббизма, общие положения о правительственных органах и план реорганизации (1977 г., № 1), "исключительный аппарат Президента", акты о национальном чрезвычайном положении и военных полномочиях, Закон о реформе гражданской службы.

Детально регламентирован статус граждан. Действует Закон о гражданских правах. Подробно урегулированы положения об избирательном праве граждан и выборах. Есть Закон о федеральных избирательных кампаниях.

Американская конституционная доктрина и практика уделяют большое внимание механизму согласования правовых актов штатов. Как отмечают специалисты Института законодательства и сравнительного правоведения, федеральное законодательство не может обеспечить должный уровень унификации или единообразия правового регулирования на всей территории США. Сфера действия федерального законодательства ограничена Конституцией США, в которой закреплено жесткое разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Федеральные законы,

¹ См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993.

нарушающие права штатов, могут быть признаны Верховным судом США неконституционными. Решительно противятся вмешательству федерации и органы власти штатов, создавшие специальные институты координации законодательной политики.

Действует Совет правительств штатов как коллективный орган правительств всех штатов, представленных губернатором и двумя законодателями от каждого штата. У него есть четыре региональных представительства. Совет оказывает содействие правительствам штатов в совершенствовании администрации и управления, в выработке общих подходов к решению социально-экономических и политических проблем, в сборе, обработке и распространении информации, представляет интересы штатов в федеральных органах власти. Совет дает рекомендации губернаторам, легислатурам и Верховным судам штатов, которые оказывают влияние на формирование правовой политики в штатах. Издаются периодические обзоры и сборники.

Важную роль играет национальная конференция уполномоченных по унификации законов штатов, которая более ста лет успешно занимается унификацией законодательства штатов. В ее составе назначенные губернаторами штатов крупные американские юристы, ученые и практики. Унифицированные или единообразные, а также типовые законодательные акты разрабатываются комитетами Национальной конференции и рассматриваются на пленарных ее заседаниях. После одобрения унифицированные или типовые законодательные акты передаются легислатурам штатов, которые вправе отклонить предложенные им проекты или внести в их тексты поправки. Национальной конференцией было разработано более 100 актов. Национальная конференция имеет ряд периодических изданий.

Национальная конференция легислатур штатов оказывает содействие легислатурам штатов в повышении эффективности их деятельности, проведении научно-исследовательских работ, координации внутриполитических программ и законотворческой деятельности. Представляет интересы легислатур штатов в федеральных органах власти. Разрабатывает проекты законов по вопросам образования, энергетики, здравоохранения и др. Имеет ряд периодических изданий. Собрания Национальной конференции проводятся ежегодно.

Назовем и Национальную ассоциацию губернаторов, которая действует с 1908 г. и объединяет губернаторов всех штатов и пять территориальных владений США. Национальная ассоциация информирует федеральные власти о требованиях штатов, координирует деятельность правительств штатов по широкому кругу внутриполитических проблем. Имеет семь отраслевых комитетов.

Изложенные кратко основные положения американского конституционного права интенсивно развиваются в труде ученых-конституционалистов. В них заметно тяготение к трем полюсам — исследованиям конституционных проблем в широком контексте политологии и политического поведения, в русле конституционной социологии и своего рода "конституционный позитивизм". Примером

последнего может служить фундаментальная книга Л. Трайба "Американское конституционное право", выдержавшая ряд изданий¹.

Читателю будет интересно краткое содержание этой книги. В ней раскрыты подходы к конституционному анализу. Модель I — модель отдельных и разделенных властей. Подробно рассматриваются федеральная судебная власть, федеральная исполнительная власть, федеральная законодательная власть (полномочия Конгресса и подразумеваемые прерогативы суверенитета штатов). Поясняются ограничения власти штатов и местной власти, основанные на федерализме: регулирование и налогообложение коммерческой деятельности, федеральное верховенство и проблемы дискриминации между штатами.

Дается анализ прямой защиты индивидов и групп: модели, не охватывающиеся отделением и разделением властей.

Далее рассматривается модель II — модель подразумеваемых ограничений деятельности правительства — подъем и упадок договорной свободы. Модель III — модель урегулированных ожиданий: некомпенсируемые реквизиции и договорные нарушения. Модель IV — модель правительственного регулирования законов с обратной силой, парламентские осуждения виновных в государственной измене и процедуры надлежащего судебного разбирательства. Модель V — модель предпочитаемых прав: свобода вне договора. Особое внимание уделено праву коммуникации и выражения. Праву политического участия. Праву религиозной автономии. Праву частной жизни и индивидуальности. Модели равной защиты. Пояснены проблемы действия штатов.

Довольно близка к американской теории и практике конституционализма канадская концепция конституционного права. Конституционный акт действует с 1867 г. Выделим два момента. Первый касается механизма функционирования канадского федерализма, в котором обращают на себя внимание "своего рода остаточные полномочия" федерации, исключительная компетенция провинций в области образования и культуры, их широкие права в финансовой сфере и использование системы "выравнивающих выплат". И все же провинция Квебек настойчиво стремится к выделению из состава федерации.

Второй момент связан со стабильным регулированием конституционных институтов. Назовем в данной связи Закон о парламенте Канады 1985 г., в котором подробно урегулирован статус Сената и Палаты общин, их комитетов, депутатов, аппарата и парламентской библиотеки.

Данная отрасль является одной из ведущих и наиболее устойчивых отраслей в системе права любого государства. Регулируемые ею отношения имущественного и неимущественного характера

¹ См.: American constitutional Law. Tribe L. H. New York, 1978.

требуют стабильности и большей сопоставимости, сравнимости, даже совпадения. Поэтому применительно к предмету, принципам и методам регулирования наблюдается много общего.

В то же время есть и немало особенностей в гражданском праве различных стран, когда неодинаковы объем отношений, регулируемых гражданскими кодексами, соотношения гражданских кодексов с земельными, трудовыми, брачно-семейными кодексами, не совпадают отдельные институты и подотрасли, правовые решения. Различаются и способы правовой защиты гражданско-правовых норм. Все это можно лучше понять благодаря краткой характеристике гражданского права ряда государств¹.

Российское гражданское право прошло весьма длительный и противоречивый путь развития. Введение нэп и принятый в 1922 г. Гражданский кодекс дали мощный толчок развитию гражданско-правовых отношений в стране на классической товарно-денежной основе. Но уже в 20-х гг. развиваются взгляды о возможности широкого огосударствления хозяйства, о тотально-государственном регулировании поведения граждан, особенно в экономической сфере. Даже Е. Б. Пашуканис отдал им дань, утверждая в книге "Общая теория права и марксизм" о преодолении с полной победой планового хозяйства "юридической личности" предприятий, о нарастании технико-целесообразных связей в народном хозяйстве².

Постепенно административно-правовые методы 30—40-х гг. резко сужают сферу применения гражданско-правовых методов. Интенсивно развиваются положения науки хозяйственного права, воскресшие в 60—70-х гг. Тем не менее цивилистическая мысль активно влияет на развитие теории юридического лица, собственности (преимущественно государственной), договоров и ответственности. Кодификация гражданского законодательства 60-х гг. отразила этот этап вполне отчетливо.

Нарастание кризисных явлений в советской экономике в 80-х гг. потребовало более интенсивных разработок в сфере гражданского права. Принимаются Законы о госпредприятии, кооперации, индивидуальной трудовой деятельности, а в начале 90-х гг. — о собственности, предприятиях и предпринимательской деятельности. Новый Гражданский кодекс 1994—1995 гг. открыл новую эру в гражданско-правовом регулировании.

Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Установлено, что граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав

¹ См.: Гражданское и торговое право капиталистических государств. М., 1993.

² См.: Пашуканис Е. Б. Избранные произведения по общей теории права и государства. М., 1980. С. 74—130.

и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Причем гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Расширился круг отношений, регулируемых гражданским законодательством. Оно определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке¹.

Правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Неотчуждаемые права и свободы человека и другие нематериальные блага защищаются гражданским законодательством, если иное не вытекает из существа этих нематериальных благ.

Четко определены основания возникновения гражданских прав и обязанностей из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Гражданские права и обязанности возникают: из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, но не противоречащих ему; из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей; из судебного решения, установившего

¹ См.: Гражданский кодекс Российской федерации. Ч. I. M., 1994; Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. II. M., 1996.

гражданские права и обязанности; в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом; в результате создания произведений науки, литературы, искусства, изобретений и иных результатов интеллектуальной деятельности; вследствие причинения вреда другому лицу; вследствие неосновательного обогащения;

вследствие иных действий граждан и юридических лиц; вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий.

Не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд (далее — суд).

Защита гражданских прав осуществляется путем: признания права; восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признания оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной сделки; признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; самозащиты права; присуждения к исполнению обязанности в натуре; возмещения убытков; взыскания неустойки; компенсации морального вреда; прекращения или изменения правоотношения; неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления; самозащиты права;

присуждения к исполнению обязанности в натуре; возмещения убытков; взыскания неустойки; компенсации морального вреда; прекращения или изменения правоотношения; неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.

Установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 Гражданского кодекса.

В данной связи представляет интерес сравнительный анализ способов защиты экономических прав и свобод предпринимателей в России и в иностранных государствах¹.

¹ См.: Гадясшв Г. А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации. M., 1995.

Гражданское законодательство развивается на основе признания равенства участников гражданско-правовых отношений, автономии их воли, широкого применения диспозитивного метода правового регулирования, признания равенства форм собственности, свободы договоров, судебной защиты прав и законных интересов участников гражданско-правовых отношений¹. Законы о залоге, ипотеке, о приватизации, об акционерных обществах, о регистрации юридических лиц, сделок с недвижимостью и др. развивают коренные начала гражданского права.

Вместе с тем существует немало сложных проблем, связанных с разграничением государственной собственности между Федерацией и ее субъектами, с режимом муниципальной собственности, с обеспечением прав предпринимателей, с управлением федеральной собственностью, с разграничением норм, содержащихся в "смежных" кодексах, регулированием банковской деятельности. Их решения — в повестке дня. Одно из них связано с рекомендациями V Международного банковского конгресса (1996 г.) применительно к России — совершенствовать нормативную базу привлечения иностранных инвестиций, вексельного обращения, изменения ряда законов и т. д.

Во Франции длительное время формировалось единое гражданско-правовое мышление. Усилия юристов — ученых и практиков дали свои плоды в виде постепенной кристаллизации универсальных правовых принципов. Революция 1789 г. требовала новых правовых решений. И поэтому можно считать, что гражданское право в своем современном облике ведет начало с принятия Гражданского кодекса 1804 г. В нем бережно сохранены некоторые прежние нормы, но сформулированы, по сути дела, новые правила регулирования гражданских отношений. Его предыстория, порядок подготовки и принятие, содержание обстоятельно раскрыты в научной литературе². Отсылая к ней читателя, приведем лишь краткое содержание Французского гражданского кодекса.

Вводный титул Гражданского кодекса 1804 г. "Об опубликовании, действии и применении законов вообще" (ст. 1—6).

Книга первая "О лицах" (ст. 7—515).

Титул I. О пользовании гражданскими правами

Титул III. Место жительства.

Титул IV. О безвестно отсутствующих.

Титул V. О браке.

Титул VI. О разводе.

Титул X. О несовершеннолетии, об опеке и об освобождении из-под родительской власти.

Титул XI. О совершеннолетии и совершеннолетних, которые находятся под защитой закона.

Книга вторая "Об имуществах и различных видоизменениях собственности" (ст. 516—710).

¹ Подробнее см.: Гражданское право России. Курс лекций. Ч. I. M., 1996; Гражданское право/ Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева Ч. I. СПб., 1996; Гражданское право. Словарь-справочник, составители Тихомиров M. Ю., Тихомирова Л. В., M., 1996. ² Подробнее см.: Цвайгерт И., Кетц X. Указ. соч. С. 127—183; Сборник нормативных актов: гражданские и торговые кодексы. M., 1986.

Титул I. О различиях имуществ. Титул II. О собственности.

Титул III. Об узуфрукте, пользовании и проживании. Титул IV. О сервитутах или земельных повинностях. Книга третья "О различных способах, которыми приобретается собственность. Общие правила". Титул I. О наследовании.

Титул II. О дарениях между живыми и о завещаниях. Титул III. О договорах или договорных обязательствах вообще. Титул IV. Об обязательствах, которые возникают без соглашения. Титул V. О брачном договоре и о режимах имущественных отношений между супругами. Титул VI. О продаже. Титул VIII. О договоре найма. Титул IX. О товариществе. Титул IX БИС. О соглашениях, относящихся к осуществлению неделимых прав.

Титул X. О займе.

Титул XIII. О поручении. Титул XIV. О поручительстве.

Титул XVI. О третейском соглашении.

Титул XVII. О залоге.

Титул XVIII. О привилегиях и ипотеках.

Титул XX. О давности и о владении.

Торговый кодекс Франции 1807 г. включал Книгу первую "О торговле вообще", в которой были титулы: О коммерсантах, О бухгалтерской отчетности коммерсантов, О торговом реестре, О торговых биржах, биржевых маклерах и куртье, О доказывании торговых сделок, О давности.

Книга вторая посвящена морской торговле. Книга третья — несостоятельности и судебным урегулированиям, реабилитации и банкротству. Книга четвертая — торговой юрисдикции.

"Юридическая классика" ГК и победа Наполеона привели к тому, что Французский гражданский кодекс оказал мощное влияние на развитие гражданского права в Европе. В Бельгии, Голландии, Люксембурге, Испании, Италии и других странах он явился основой гражданско-правового регулирования. Даже в Квебеке (Канаде) и Луизиане (США) его воздействие весьма ощутимо. Многочисленные новые редакции лишь придавали новую силу Кодексу Наполеона и подтверждали жизнеспособность и устойчивость его положений.

Дифференциация форм регулирования гражданско-правовых отношений породила серию новых законов. Отметим среди них Закон "О торговых товариществах" от 24 июня 1966 г., в котором урегулированы их виды, порядок издания, управления, доли участия и др.

В Германии своего рода базовым актом стало Германское гражданское уложение 1896 г. В Книге первой "Общая часть" есть разделы о лицах, вещах, юридических сделках, давности, осуществле-

нии права, самозащите, самопомощи. В Книге второй "Обязательственное право" есть разделы — Содержание обязательств; Обязательства, возникающие из договоров; Погашение обязательств; Отдельные виды обязательств. ß Книге третьей "Вещное право" есть разделы — Владение; Общие положения о правах на земельные участки; Собственность. В Книге четвертой "Семейное право" есть разделы — Гражданский брак; Родство. В Книге пятой "Наследственное право" разделы — Наследование; Правовое положение наследников.

Германское торговое уложение 1897 г. состоит из Книги первой "Торговое сословие" и разделов — Коммерсанты; Торговый реестр; Торговая фирма; Торговые книги; Торговое полномочие;

Торговые представительства; Книги второй "Торговые товарищества и негласное товарищество" — Полное товарищество; Коммандитное товарищество; Негласное товарищество; Книги третьей "Торговые сделки".

В 1909 г. принят Закон о недобросовестной конкуренции.

В 1898 г. издается Закон о товариществах с ограниченной ответственностью, в 1965 г. — Акционерный закон.

В Испании действует Гражданский кодекс 1889 г. В нем есть вводный титул "О правовых нормах, их применении и действии".

Книга первая "О лицах" включает титулы О возникновении и прекращении гражданской правоспособности; О браке; Об алиментных обязательствах между родственниками; Об отношениях между родителями и детьми; О совершеннолетии и освобождении от родительской власти.

Книга вторая "Об имуществах, собственности и ее видоизменениях".

Книга третья "О различных способах приобретения собственности".

Книга четвертая "Об обязательствах и договорах".

В Кодексе содержится 1976 статей.

Новая редакция: 1981 г.

Торговый кодекс 1885 г. состоит из Книги I "О коммерсантах и торговле вообще", Книги Л "О торговых договорах". Книги III "О морской торговле". Книги ГУ "О приостановлении платежей, несостоятельности и сроках".

Новые редакции даны в 1951, 1953, 1973, 1982, 1984 гг.

В США в сфере гражданско-правовых отношений действуют гражданские кодексы штатов, титулы Свода законов о гарантиях и безопасности потребительской продукции, а также Модельный закон о предпринимательских корпорациях (1984 г.). С конца 30-х гг. применяются Правила гражданского судопроизводства в федеральных районных судах*.

¹ См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 382—484, 505—576, 702—739.

² Подробнее см.: Мозолин В. П., Фарневор Е. А. Договорное право в США и СССР. История и общие концепции. М., 1988.

Договоры служат важным регулятором. Их "парное сопоставление" с договорным правом Союза ССР поучительно².

Весьма своеобразно складываются договорные отношения. Источником правовых норм, применяемых для разрешения договорных споров, является договор, а не общие правовые нормы. Американские юристы принимают активное участие в совершении предпринимательских сделок. Для договорной документации характерны детализация и многословие, она состоит из стандартных условий, подчас заимствованных из других соглашений. Стороны могут использовать путем ссылки стандартную форму, которая уже была составлена юристом для конкретного предприятия либо для отдельного лица. Это повышенное внимание к деталям объясняется стандартизацией общераспространенных сделок или желанием избежать неопределенности, когда в соглашении фигурирует право нескольких штатов. Поэтому юристы предусматривают в договоре все, что касается споров по конкретным вопросам, происшедших в прошлом или могущих возникнуть в будущем.

Как отмечают американские исследователи, в США ежегодно возникает множество договорных споров. Некоторые из них разрешаются неформальным путем, без вмешательства судей, арбитров или в порядке "альтернативного решения споров" (включая арбитраж). Используются и такие способы, как посредничество и примирение, установление фактов и "мини-суды". По этим спорам трудно собрать статистические данные, поскольку никакой документации не ведется. В судах же споры рассматриваются реже: так, в судах штатов ежегодно разрешается около 15 млн гражданских исков, в федеральных судах — 0,25 млн. Свыше 90% исков отзываются, отклоняются судом или заканчиваются соглашением сторон, т. е. разрешаются до судебного разбирательства (после вынесения решения судом первой инстанции или после подачи апелляции).

Гражданские кодексы стран Латинской Америки отражают сильное влияние принципов и норм гражданского права Испании и Португалии. Исторически данное явление вполне объяснимо условиями господства этих стран в Южной Америке. В целом же оказалось очень сильным воздействие принципов континентального права на развитие частного права, в частности гражданского права. Восприятие классических доктрин и норм Кодекса Наполеона и его модификаций сочетается с конкретностью регулирования, отражающей специфику гражданско-правовых отношений на этом континенте¹. Так, в Гражданском кодексе Перу (1984 г.) разд. IV посвящен крестьянским и индейским общинам как традиционным, постоянно существующим организациям, отвечающим публичному интересу. Приобретение правосубъектности общинами предполагает помимо регистрации в реестре наличие их официального признания. Общинные земли не подлежат отчуждению (ст. 134—136).

¹ Подробнее см.: Гражданское и семейное право развивающихся стран. Гражданские кодексы стран Латинской Америки. М., 1988.

Дополняя "страноведческий" анализ гражданского права институциональным, отметим и ряд примечательных тенденций. Исследователи обращают внимание на такие новые тенденции договорного права, как усиление в нем императивных методов. Это выражается в предписании некоторых принципов заключения договоров, установлении общих или ограничивающих правил, стандартизации целого ряда договоров. Происходит "социализация" договорного права, которая особенно ярко выражается в "праве потребления¹".

Можно сослаться и на материалы сравнительного анализа недобросовестной конкуренции².

Недобросовестные конкурентные действия по законодательству стран романо-германской системы права можно объединить в несколько категорий однотипных противоправных действий, обязательных для стран — членов ЕЭС и подлежащих запрету по Парижской конвенции:

1) все действия, способные каким бы то ни было способом вызвать смешение в отношении предприятия, продуктов, промышленной или торговой деятельности конкурента;

2) ложные утверждения при осуществлении коммерческой деятельности, способные дискредитировать предприятие, продукты, промышленную или торговую деятельность конкурента;

3) указания или утверждения, использование которых при осуществлении коммерческой деятельности может ввести общественность в заблуждение относительно характера, способа изготовления, свойств, пригодности к применению товаров.

Перечисленным категориям актов недобросовестной конкуренции так или иначе соответствует законодательство стран романо-германской системы права.

В упомянутом Законе Российской Федерации о конкуренции такими действиями являются самовольное использование товарного знака, фирменного наименования или маркировки товара, а также копирование фирмы, упаковки, внешнего оформления товара (ст. 10 Закона). Их объединяет способность повлечь за собой смешение на рынке между товарами конкурентов и получить экономический эффект за счет других предпринимателей.

Действия, ведущие к смешению между товарами, предприятиями и услугами конкурентов, проявляются в конкретных актах недобросовестной конкуренции. Законодательство ФРГ, Швейцарии, Италии относит к ним недобросовестное использование различительного знака конкурента.

Так, в соответствии с Законом ФРГ о недобросовестной конкуренции от 7 июня 1909 г. тот, кто в торговом обороте пользуется

* Подробнее см.: Свядосц Ю. И. Тенденции развития договорного права капиталистических стран//Советское государство и право. 1991. ² См.: Парощук С. Недобросовестная конкуренция по российскому и зарубежному законодательству//Право и экономика. 1995. 12 апр. № 14.

наименованием, фирменным наименованием или особым обозначением коммерческого или промыслового предприятия или использует печатное произведение таким образом, который служит смешению с наименованием, фирмой или особым обозначением, которыми с полным правом пользуется другое лицо, по требованию последнего может быть обязан прекратить такое использование, а также возместить ущерб.

Осуждаются ложные утверждения о предприятии и продукции конкурента. Во Франции прямая дискредитация предполагает недоброжелательную критику в отношении конкурента как в письменной, так и в устной форме (при условии предоставления соответствующих документов). Косвенной дискредитацией считается сравнительная реклама изделий или услуг конкурентов.

Закон Российской Федерации о конкуренции запрещает предпринимателям совершение таких недобросовестных действий, как некорректная сравнительная реклама (п. 3 ст. 10) и распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки конкуренту или нанести ущерб его деловой репутации (п. 1 ст. 10). На недопустимость недобросовестной сравнительной рекламы также направлен Указ Президента Российской Федерации "О защите потребителей от недобросовестной рекламы".

Законодательство некоторых стран романо-германской группы (ФРГ, Японии) содержит перечень недобросовестных конкурентных действий, направленных на дискредитацию конкурента, но, однако, не связанных с распространением ложных заявлений. К ним относятся: разглашение деловых секретов предприятия, подстрекательство к разрыву договорных отношений, сманивание служащих конкурента.

В странах англосаксонской системы права сложилась другая классификация действий, составляющих недобросовестную конкуренцию. Основным противоправным конкурентным действием является "ведение дел под чужим именем". В судебных решениях английских судов указывалось, что никакое лицо не должно продавать свои товары с претензией, что это товары другого лица. Как ведение дел под чужим именем квалифицируется также деятельность лиц, которые претендуют на профессиональную подготовку, которая у них отсутствует, что вводит потребителей в заблуждение. В эту категорию входит и ложное описание товара.

Среди распространенных видов недобросовестной конкуренции в странах англосаксонской группы следует назвать "предумышленную неправду". Вместе с тем в судебной практике Англии, Канады, США не всегда четко разграничивается предумышленная неправда и ведение дел под чужим именем. Различаются разновидности предумышленной неправды: злословие в отношении правового титула и злословие в отношении товаров. В первом случае подвергается сомнению право собственности на товары (услуги), которые реализуются собственником на рынке. Во втором случае

ложные заявления касаются существа самого товара, реализуемого на рынке.

Нормы гражданского права нередко сочетаются с нормами других отраслей права при регулировании комплексных объектов. Примером может быть использование при подготовке проекта российского Закона "О свободных экономических зонах" соответствующих актов иностранных государств, содержащих нормы как гражданского, так и административного и финансового права. Причем сопоставление давалось как с Законами об экономических зонах и зонах свободного предпринимательства государств СНГ — Казахстана, Молдовы, Кыргызстана, так и с актами Республики Корея, Китайской Народной Республики и Турции, т. е. стран, где подобные зоны создавались недавно¹.

В "Американском журнале сравнительного права" (т. 43,1995. № 4) опубликован ряд статей, знакомство с которыми дает некоторое представление о "правовой мозаике". Это статья В. Эвальда "Сравнительная юриспруденция: логика правового влияния", в которой дается обзор трудов известного американского компаративиста Алана Вотсона о "перенесении" концепций римского права в национально-правовые системы. Статья X. Мотомура посвящена проблемам семьи и иммиграции, статья Дж. Лондбестна — влиянию сравнительных процедур в США, статья Д. Гордлел — роли сравнительных исследований для развития гармонизированного права, статья Ш. Ванга — юридическому объяснению в китайском уголовном праве, Р. Майнера — применению иностранного права в судах США (по гражданским делам скорее как третьей категории между фактом и законом)².

Каждое государство уделяет большое внимание организации управления. Без управления как целенаправленного воздействия субъекта на объект нельзя обеспечить оперативное и квалифицированное решение государственных дел. Административное право является той отраслью права, которая призвана регулировать управленческие отношения. Их непременными участниками являются администрация, органы исполнительной власти, служащие государственного аппарата. Причем преобладающие императивные методы регулирования сочетаются с методами убеждения и поддержки, создания условий для жизнедеятельности граждан и организаций.

Административное право обладает устойчивым предметом регулирования и обеспечивает строгие принципы государственного

¹ См.://Свободные экономические зоны Право и экономика. Специальный выпуск. 1995. № 8. С. 88—125.

² См.: The American Journal of Comparative Law. Volume 43. Number 4. Yale 1995.

управления — иерархичность, подзаконность и др., построения и деятельности государственного аппарата. В этом, несомненно, заключаются общие моменты, характерные для развития административного права в разных странах. Есть и немало особенностей в объеме регулируемых отношений и структуре исполнительной власти¹. Ниже дается краткий обзор развития административного права в ряде стран.

Административное право России регулирует широкий круг общественных отношений. Традиционно к его предмету относят те общественные отношения, которые возникают и развиваются в процессе организации и деятельности исполнительной власти. В первые два десятилетия советской власти речь шла об органах исполнительных и распорядительных, которые в функциональном и структурном отношении были слитны с Советами как органами государственной власти. После Конституции СССР 1936 г. складывается более самостоятельная система исполнительно-распорядительных органов, которая в основном была сохранена по Конституции СССР 1977 г.

Чаще всего в научных трудах ученых-юристов отождествлялась деятельность исполнительно-распорядительных органов и государственного управления. Термин "органы государственного управления" общей и специальной компетенции широко использовался в научной литературе и законодательстве, в практике управления. Вместе с тем государственное управление иногда связывалось и с деятельностью Советов, что вполне отвечало их статусу как полновластных государственных органов.

Изменения в концепции исполнительной власти объясняются ее мощной ролью в государстве и обществе. Гегемония управленческого аппарата, "сращенного" с партийным аппаратом, сказывалась во многих сферах жизни. В последние годы жесткая критика административно-командной системы сопровождалась явной недооценкой аппарата управления и его кадров. Нигилизм привел к ослаблению управленческих связей и рычагов воздействия, что осознается явно с опозданием в условиях формирования рыночной экономики.

Принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации и конституций, уставов ее субъектов, новых законов отразило иные концептуальные подходы. Понятие "органы государственного управления" заменено понятиями "исполнительная власть" и "органы исполнительной власти", которые нельзя отождествлять. Закрепление принципа разделения властей привело к признанию самостоятельности этой ветви власти, к ее большей независимости от представительных органов. Вместо "двойного подчинения" сохранены в основном функциональные связи по вертикали, которые оказались ослабленными. Между тем в соответствии с ч. 2 ст. 77

¹ См.: Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. М., 1995; Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994.

Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Но это не универсальная система, ибо ее единство очерчено рамками предметов ведения Федерации и предметов ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации. Вне их последние самостоятельны, и данное обстоятельство нужно полностью учитывать.

Признание учеными подобных и иных проблем не привело, однако, к изменению предмета административного права и его структуры. По-прежнему выделяется общая часть, посвященная аппарату управления, актам и госслужбе, и особенная часть, в которой раскрывается деятельность органов исполнительных органов и управление разными сферами — экономической, социально-культурной и административно-политической¹. Но ведь в этих сферах теперь далеко не все процессы можно воспринять через призму управления, поскольку увеличивается удельный вес самоорганизации, саморегулирования, нормативного режима.

По нашему мнению, для административного права России характерно прежде всего формирование новой исполнительной власти. Здесь нужно раскрыть признаки исполнительной власти, понятие органа исполнительной власти, классификацию органов исполнительной власти, задачи, функции, полномочия, взаимоотношения органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Федерации, исполнительных органов местного самоуправления, администрации предприятий, учреждений и организаций.

В разделах о государственной службе следует дать понятие службы, принципов государственной службы, прохождения службы, классификации служащих, прав, обязанностей и ответственности, поощрения служащих.

Раздел о правовых актах управления включает понятие и признаки акта органа исполнительной власти, классификацию актов, подзаконный характер актов управления, процесс подготовки и принятия осуществления актов управления; раздел об управленческих договорах — особенности договоров в сфере управления, виды договоров, субъекты договорных отношений, предмет договора, ответственность сторон; раздел об обеспечении законности в управлении — содержание законности, гарантии законности, приостановление и отмену актов управления, судебный контроль в сфере управления; раздел об административной ответственности — понятие и признаки административных правонарушений, виды административных правонарушений, основания применения мер ответственности, виды ответственности, процедуры применения мер ответственности.

Современные методы управления можно понять путем анализа их понятия и видов, показа методов убеждения, организации,

¹ См.: Вихрах Д. Н. Административное право. М., 1993; Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. II. М., 1995.

регистрации и разрешения, регулирования, пресечения, контроля, надзора, принуждения. Особо следует выделить административный процесс, показав административно-процессуальные отношения и нормы, регламенты и процедуры, стадии административного процесса.

Далее нужно охарактеризовать управление в разных сферах. Государственное управление в сфере экономики означает анализ предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере управления, полномочий органов исполнительной власти в сфере экономики, их взаимоотношений, программ, государственного заказа, управления федеральной собственностью, методов регистрации, разрешений, стандартизации, лицензирования, регулирования, статус предприятий и иных хозяйствующих субъектов законодательства в сфере управления экономики.

Государственное управление в социально-культурной сфере включает разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, систему органов исполнительной власти в социально-культурной сфере, их полномочия и взаимоотношения, виды управленческих действий, государственную поддержку стимулирования, правовое положение социально-культурных учреждений, отраслевое законодательство.

Государственное управление в политической сфере требует анализа полномочий Российской Федерации и ее субъектов в политической сфере, компетенции федеральных органов исполнительной власти в области международных отношений, обороны, охраны государственных и таможенных границ, компетенции органов субъектов Федерации в области охраны правопорядка, статуса специальных структур и должностных лиц, отраслевого законодательства. Наконец, таможенное регулирование. Законодательство в административно-правовой сфере развивается по четырем направлениям. Первое охватывает статутные законы о правительстве, о федеральных органах исполнительной власти, об общих принципах организации представительных и исполнительных органов субъектов Федерации, положения конституций и уставов субъектов Федерации об органах исполнительной власти и специальные акты об этих органах, иные акты. 10 января 1994 г. издан Указ Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

В рамках второго направления действуют законы о государственной и муниципальной службе, Кодекс административных правонарушений (на уровне Федерации лучше готовить "Основы"), Закон об обжаловании в суд действий и актов должностных лиц, нарушающих права граждан. Нужен административно-процессуальный кодекс.

Третье направление охватывает законодательные акты, содержащие набор средств административно-правового регулирования — о стандартизации, о лицензировании, о порядке регистрации юридических лиц, сделок с недвижимостью и т. п. Действует Таможенный кодекс Российской Федерации.

Четвертое направление связано с административно-правовыми нормами, включаемыми в тематические и иные законы (о культуре, о недрах, об охране здоровья и др.).

Издаются и другие акты, касающиеся управления. Таковы, например, Указы Президента Российской Федерации "О передаче субъектам Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации, от 27 февраля 1996 г., "О Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям" от 4 марта 1996 г., "О сокращении численности работников федеральных органов исполнительной власти и государственных органов при Президенте Российской Федерации" от 9 марта 1996 г., Постановления Правительства Российской Федерации "О правительственных координационных и консультативных органах" от 20 марта 1996 г., "Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства" от 19 февраля 1996 г., "Об утверждении Положения о лицензировании лизинговой деятельности в Российской Федерации" от 26 февраля 1996 г.

Вместе с тем предстоит существенное улучшение деятельности всех звеньев исполнительной власти.

Система исполнительных органов существенно изменилась в связи с общими экономическими и социальными преобразованиями. Исчезли или видоизменились многие прежние органы, появились другие структуры. Новые регулятивные функции управления привели к созданию органов по управлению госимуществом, налоговых, таможенных органов. Правда, специализация иногда оказывается чрезмерной. Наряду с этим заметна тенденция большего взаимодействия исполнительных органов с инфраструктурой экономики. Стало необходимым укрепить партнерство с банками, фондами, институтами предпринимательства, государственными акционерными обществами. Здесь еще предстоит многое сделать.

В то же время многочисленные перестройки системы исполнительных органов не устранили некоторых ее пороков. Это — отсутствие или игнорирование четких критериев построения органов с учетом объема и характера функций, объектов управления. Это — дробление и множественность органов, в частности комиссий, советов при Президенте, Правительстве, министерствах, проистекающее из-за неверного определения типов органов и их задач. Это — недооценка схем и процедур управления в отраслях, комплексах и т. д., которые помогли бы упорядочению управленческих "сигналов" и "действий".

Не отработаны до конца взаимоотношения органов исполнительной власти "по уровням". В конституциях республик урегулированы лишь некоторые вопросы организации исполнительных органов, преимущественно кабинетов министров. В уставах краев, областей подробнее регулируется статус губернатора, правительства и администрации. Им "на откуп" отдано определение функций отраслевых департаментов, управлений и отделов, и нередко это

делается вне связи с положениями об одноименных федеральных министерствах, ведомствах. К тому же обилие территориальных органов последних осложняет управление на территории края, области. Тут возможны разные варианты — межрегиональные координационные органы, укрупнение органов (например, в Калмыкии действует единое Министерство социальной политики), регламенты взаимодействия органов разных уровней (как в Тверской области), согласительные процедуры.

От органов исполнительной власти во многом зависит эффективность управления государственными делами. Она достижима, если верно определены их функции, четко разграничены полномочия, установлены процедуры взаимодействия, основания и виды ответственности. Пока же картина иная, во многом зависящая от понимания содержания управления в новых условиях. То сводят его к оперативному руководству, то к жесткой регламентации, то к регулированию, то к контролю, то к пассивному наблюдению. Главным для государственного управления является нормативное регулирование и стимулирование, а в конкретных отраслях и сферах возможны различные "наборы функций" и режимы регламентации, поддержки, информационного обеспечения, распорядительства. На каждом уровне следует точно определить полномочия органов в решении общих и "своих" задач, меры их взаимодействия с партнерами, основания и виды ответственности. Тогда можно будет реально управлять процессами, "владеть информацией" и заранее предотвращать критические ситуации.

Важно переломить старую традицию и реально добиться того, чтобы органы исполнительной власти были реально заняты реализацией законов. Собственно, в этом и заключается главный смысл их деятельности, выраженный в самом наименовании и предназначении этих органов. Пока же ситуация остается почти такой же, как и в прошлые годы, когда управление развивалось по формуле "усмотрение и целесообразность", а не путем применения закона. Между тем деятельность на основе и во исполнение закона служит не только формальным ориентиром, но и важнейшим фактором оптимизации управленческой деятельности.

Административное право Франции является одной из наиболее развитых отраслей среди аналогичных отраслей других стран. Строго следуя доктрине публичного права, французские административисты детально разработали многие аспекты администрации и осуществления исполнительной власти в широком контексте государственной власти. И здесь к предмету административного права относят ряд вопросов, которые в России являются частью предмета теории государства и права и конституционного права. Это — государство как юридическое лицо, территориальные коллективы, судебная ответственность. В качестве иллюстрации сошлемся на ряд оригинальных трудов.

Ж. Ведель в книге "Административное право Франции" рассматривает конституционные основы административного права и

управления в контексте осуществления публичной власти. Административное право регулирует деятельность администрации, включая административную юстицию. Подробно раскрываются соотношение административных и судебных властей, процедуры обеспечения законности, административный режим, режим административных актов и публичная ответственность. Большое внимание уделено структуре администрации, центральным органам и местным коллективам, включая департаменты. В рамках административной деятельности дается характеристика административной полиции и публичной службы¹.

Некоторые особенности в трактовке административного права можно обнаружить в книге Г. Брэбана "Французское административное право". Область его применения — государство, это — территориальные коллективы, государственные учреждения. Раздел об основных принципах административного права включает в себя полномочия — право принятия решений, правовую защиту служащих и имущества, принцип законности, принцип ответственности. Подробно характеризуется государственная служба. Большая часть книги посвящена юрисдикционному контролю за аппаратом управления, т.е. административной юстиции и процедурам ее деятельности и решениям².

Отметим и издание "Общие сведения об административном праве Франции", которое вышло в свет в 1995 г. в российско-французской серии "Информационные и учебные материалы" (распространяется Посольством Франции в России). И здесь акцент сделан на анализе административной организации, децентрализации и деконцентрации, административных спорах, административных актах и контрактах. Обзор публичных служб — административных, промышленных, коммерческих, коммунальных, департаментских и районных — дает картину "вторжения" административного права в разные сферы общественной жизни.

Доктрина французского административного права повлияла на развитие законодательства в данной сфере. Его структура отличается тщательным регулированием административных отношений и хорошим сочетанием материальных и процессуальных норм, отработкой процедур принятия решений и ответственности. Много принято статусных и тематических актов и среди них — органический Закон об экономическом и социальном совете (1984 г.), Закон, уполномочивающий Правительство принимать различные меры экономического и социального характера (1986 г.), Закон о мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью (1978 г.), Закон о мотивации административных актов и улучшении отношений между органами управления и общественностью (1979 г.).

Особого внимания заслуживает Административный кодекс, который к 1992 г. выдержал 22 издания. Часть первая посвящена Конституции и публичным властям, местным коллективам, административной юстиции. Часть вторая регулирует 45 видов деятельно-

См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. См.: Врэбам Г. Французское административное право. М., 1988.

сти — афиширование, вооруженные силы, бега, бухгалтерия, энергетика, образование, иностранцы, информатика (есть Закон 1978 г. "Об информатике, картотеках и свободах"), полеты, полиция, реквизиция, собрания, спасатели и т. д. Примечательно включение в текст Административного кодекса соответствующих положений "отраслевых кодексов". В разделе "Имущество" есть положения Кодекса государственного имущества, в разделе "Государственные служащие" — Уголовного, Трудового и Семейного кодексов, в разделе "Шахты и карьеры"— Горного кодекса и других актов и т.д., в разделе "Зрелища" — Кодекса кинематографической промышленности. Всего — извлечения из 12 кодексов.

Такая двухслойная структура административного кодекса обеспечивает полную кодификацию всех административно-правовых норм — и того, что у нас относится к Общей части, и того, что относится к Особенной части.

Административное право США включает две основные группы правовых актов. Это законы и иные акты, посвященные статусу государственных органов (общие положения о правительственных органах, правила административной процедуры, законы и акты об этике служащих государственных органов и др.). В 1993 г. принят Закон о внедрении "управления по результатам", ориентирующего органы на оптимизацию их деятельности.

Периодически издается "Руководство по управлению", содержащее сведения о структуре и функциях министерств и департаментов, правительственных служб и агентств.

Значительная роль Президента США находит выражение в его многочисленных распоряжениях, посвященных исполнительным органам. Следует упомянуть в данной связи о распоряжении "О стандартах обслуживания потребителей органами федерального Правительства" от 11 сентября 1993 г., в котором этим органам предписывалось идентифицировать своих потребителей и определить характер их требований, опубликовать перечень выполняемых услуг и обеспечить к ним легкий доступ, повысить уровень обслуживания в ведомствах до уровня лучших фирм.

Функционирует служба высших руководителей, основанная на политической ответственности в отличие от законодательной системы¹.

В американских университетах широко преподается административное право. Для студентов периодически выпускаются сборники "Административное право. Случаи и комментарии", в которых раскрываются конкретные административно-правовые ситуации и способы разрешения коллизий.

Административное право Италии развивается применительно к широкому спектру задач государственного управления. Оно располагает как специальными источниками, так и теми, которые есть в других отраслях права².

¹ См.: Лобанов В. В. Служба высших руководителей в США// Государство и право. 1996. № 6. ,, _ ² Подробнее см.: Колибаб А. К. Источники административного права Италии// Государство и право. 1996.

В нем встречаются нормы административного права. К первым же можно отнести прежде всего конституционные нормы, закрепляющие общие начала функционирования государственного управления как полномочий Президента и Правительства, так и государственной администрации (государственные учреждения) и вспомогательных органов. Предусмотрено, что закон устанавливает организацию бюро Совета Министров, а также число, функции и организацию министерств.

Королевский декрет 1901 г. "О полномочиях Совета Министров" был заменен в 1988 г. Законом о деятельности правительства и организации Президиума Совета Министров. Правительство может издавать законодательные декреты, декреты-законы, собственно декреты. Королевские декреты почти полтора столетия регулируют статус ряда министерств. Но все это не сдерживает частые правительственные кризисы.

Закон "Полномочия исполнительной власти издавать юридические нормы" от 31 января 1926 г. ввел иерархию норм, регулирующих исполнение законов, осуществление полномочий исполнительной власти, организацию и деятельность административных органов, структуру персонала в этих органах, устройство государственных учреждений и институтов. Действуют Национальный совет экономики и труда как консультативный орган, Государственный совет, Счетная палата. Закон-рамка о государственной службе от 29 марта 1983 г. определяет порядок ее регламентации, нормативные принципы унификации, охрану профсоюзами прав государственных служащих.

Административная децентрализация в Италии отчетливо выражается в статутах областей, отличающихся особой автономией. В них закреплена широкая самостоятельность областных органов в решении вопросов собственности, финансов, областных предприятий, построения местных органов.

Административное право Польши характеризуется тщательной правовой регламентацией всех сторон деятельности администрации. По мнению польских юристов, детальная законодательная регламентация полномочий и структур административных органов, процедур их деятельности и отношений с гражданами намеренно ограничивает сферу административного усмотрения. Четко очерчены границы издания административных актов.

Для российского читателя особенно интересен комплекс актов и норм административно-процессуального законодательства, объединенных как бы в административно-процессуальный кодекс. Речь идет о Законе "Административно-процессуальный кодекс" от 14 июня 1960 г., о Законе от 24 мая 1990 г. об изменении Закона "Административно-процессуальный кодекс", о Постановлениях Совета Министров об организации приема, рассмотрения и разрешения жалоб и заявлений (1980 г.), о Книгах жалоб и предложений в торговых точках, предприятиях общественного питания и обслуживания, о территориальной сфере деятельности налоговых органов по делам о некоторых налоговых обязанностях и пошлинах, по жалобам на

административные решения, о Законе от 17 июня 1966 г. об административном исполнительном производстве, о Законе от 11 мая 1995 г. о Высшем административном суде, о ряде распоряжений министра финансов и министра внутренних дел и др. Всего 23 акта имеют отношение к данной сфере.

Административное право Австрии можно охарактеризовать как хорошо развитое регламентарное право. Среди его источников выделим те два, которые представляют особый интерес для России. Это — Федеральный закон от 11 июля 1973 г. о федеральных министерствах, сфере их деятельности и структуре, в котором дан перечень министерств (их 15), определены их сферы и полномочия (в частности, изучать и комплексно рассматривать вопросы координации долгосрочного планирования сферы), распределение функций между структурными подразделениями, порядок разрешения вопросов, связи с зарубежными странами. Это — Федеральный закон от 12 октября 1945 г. об организации, компетенции и производстве Административного суда, переопубликованный федеральным Правительством 17 ноября 1964 г. как Закон об Административном суде 1965 г.

Данная отрасль приобретает в современный период важнейшее значение не только для обеспечения национальных экономик, но и для внешнеэкономических отношений в мировом сообществе. Речь идет о правилах ведения денежных операций, взаимных расчетов, уплаты налогов, платежей и сборов, их аккумуляции на государственные нужды, о финансировании государственных и региональных программ, о механизме принудительного обеспечения финансовых обязательств. Это — общие моменты для финансового права государств.

Финансовое право как комплексная отрасль включает ряд подотраслей — бюджетную, валютную, налоговую, учетно-отчетную, отчасти кредитную, страховую, отчасти таможенную. Но степень их развитости и дифференциации неодинакова в разных странах, равно как средства обеспечения сбора и использования денежных средств. В этом заключается специфика развития финансово-правовых институтов в разных странах¹. Ниже кратко рассматривается развитие финансового права в ряде государств.

Финансовое право России в прежние десятилетия не было достаточно развитым. Советское финансовое право рассматривалось как отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе планомерного осуществления советским государством финансовой деятельности. Это — отношения по поводу образования, распределения и использования денежных средств, необходимых для решения задач коммунистического строительства².

¹ Подробнее см.: Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М., 1996.

² См.: Советское финансовое право. М., 1985. С. 5—36.

Жесткое огосударствление всей финансовой деятельности и ее сугубо централизованное осуществление выражались в источниках финансового права. Среди них почти не было законов, кроме ежегодно утверждаемых законов о государственном бюджете. Преобладали подзаконные акты и особенно инструкции Министерства финансов СССР. Тем самым права другой стороны финансовых правоотношений всегда определялись в ведомственном порядке.

В период громадных экономических преобразований в России возникла острая потребность в стремительном и масштабном развитии финансового права. Социально ориентированная рыночная экономика с широкой самостоятельностью хозяйствующих субъектов требовала строгих правил их финансовой деятельности и соблюдения обязательств перед государством. Происходят крупные изменения не только в объеме и содержании финансового права, но и в его понимании.

Во-первых, финансовое право существенно расширилось по своему объему. В Номенклатуре отраслей юридических наук, утвержденной Министерством науки и технической политики Российской Федерации в 1995 г., среди юридических наук выделена под шифром 12.00.12 наука "Финансовое право, бюджетное право, налоговое право, банковское право, валютно-правовое регулирование, правовое регулирование выпуска и обращения ценных бумаг, правовые основы аудиторской деятельности". Тяготение названных отраслей к финансовому праву как к "материнскому" объяснимо, хотя требуется более точно определить его собственный предмет. К нему относятся отношения, связанные с государственным бюджетом и бюджетным правом; налоговым правом; кредитными органами; внебюджетными фондами; финансовой санкцией предприятий, включая процедуры банкротства, правовое регулирование денежного обращения; ведением и обслуживанием государственного долга, страхованием, финансовым контролем¹.

Во-вторых, среди источников финансового права значительно возрос удельный вес законов. Причем наряду с федеральными принимаются и законы субъектов Российской Федерации в сфере бюджета и налогов. Закон становится основным регулятором финансовых отношений, хотя еще многие их стороны регламентируются ведомственными актами. Законодательная программа должна быть обширной на основе научных концепций отрасли финансового права и его подотраслей².

Рассмотрим некоторые подотрасли финансового права.

Развивающееся бюджетное законодательство посвящено установлению основ бюджетной системы, правовому регулированию государственных доходов и расходов Федерации и ее субъектов, местного самоуправления, нормативам формирования бюджета, бюджетному процессу, правам и обязанностям субъектов бюджетно-

¹ См.: Жданов А. А. финансовое право РФ. М., 1995. ² Подробнее см.: Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 1995.

правовых отношений, ответственности за невыполнение бюджетных обязательств, гарантиям бюджетного самообеспечения, дотациям, механизму регулирования бюджетного дефицита, субвенциям и бюджетным кредитам. На уровне Федерации действует Закон о бюджетной системе и бюджетном процессе. Аналогичные законы есть в республиках и областях.

В области налогового законодательства важнейшими являются Законы: об основах налоговой системы в Российской Федерации, о подоходном налоге с предприятий, о налоге на прибыль предприятий и организаций, о налоге на имущество предприятий, об инвестиционном налоговом кредите, о налоге на операции с ценными бумагами, о налогообложении доходов банков, о налогообложении доходов от страховой деятельности, о налоге на добавленную стоимость, об акцизах, о подоходном налоге с физических лиц, о налогах на имущество физических лиц, о государственной пошлине.

Вводятся и развиваются основные институты налогового законодательства — система налогов, обязанности и права налогоплательщика, объекты налогообложения, полномочия налоговых органов, налоговый процесс и др.

Налоговые законы пока весьма подвижны, и в них часто вносятся изменения. 23 мая 1996 г. издан Указ Президента Российской Федерации "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины". На очереди Налоговый кодекс Российской Федерации.

Назовем и другие законы, относящиеся в том или ином объеме к сфере финансового права. Это — Закон " О страховании", Закон "О банках и банковской деятельности"¹, Закон "О Центральном Банке России", Закон "О валютном регулировании и валютном контроле". В законодательных и иных актах (указах Президента и постановлениях Правительства Российской Федерации) установлен статус контрольных органов в данной сфере — Государственной налоговой службы, органов налоговой полиции, Федерального казначейства, аудиторских структур, Федеральной службы по надзору за страховой деятельностью.

Финансовое право США представляет собой разветвленный массив правовых актов, регулирующих разные стороны финансово-денежной деятельности в стране. Федеральная компетенция в данной сфере весьма широкая и означает отнесение к ведению Конгресса налогообложения и взимания налогов, пошлин, сборов и акцизов; занятия денег под гарантию США; чеканку монеты и регулирование ее ценности; выпуск ценных бумаг. Штатом закреплены действия такого рода, кроме иных финансовых действий (введение и сбор местных налогов и др.).

Большое внимание уделяется обеспечению устойчивости бюджетной системы. Закон о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом (1985 г.) установил график утверждения бюджета Конгрессом в каждом финансовом году. Последовательность подготовки и рассмотрения бюджета сочетается с рег-

¹ См.: Госукян Г. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. М., 1995.

ламентацией порядка утверждения законопроекта об ассигнованиях на следующий финансовый год. Утверждающая резолюция Конгресса по бюджету включает общие суммы расходов, выплаты по долговым обязательствам и займам, общие суммы бюджетных поступлений, остаток или дефицит бюджета, государственный долг. Процедура бюджетного процесса считается одной из важнейших и неукоснительно соблюдается палатами Конгресса, министрами и Президентом.

Американцы не любят платить налоги, размер которых ниже, чем в других странах. Меньше полагаются на помощь государства, чем в Европе. И тем не менее много внимания уделяется развитию и эффективному воздействию норм налогового законодательства на экономическую и научно-техническую деятельность.

Акты общего характера типа Кодекса подоходного налога (1954 г.) сочетаются с более конкретными актами, которые гибко влияют на стимулирование хозяйственной инициативы. В 1981 г. был принят Закон "О налогах в целях оздоровления экономики", содержавший налоговую скидку для расходов на исследования и разработки. Более тридцати лет действует инвестиционный налоговый кредит. В 80-х гг. принят Закон "О справедливом налогообложении и финансовой ответственности", сокративший сроки амортизации материальных активов НИОКР. В 1982 г. принят Закон о развитии мелких инновационных фирм, который действует в системе мер поддержки мелкого бизнеса.

США отличаются высокоразвитой системой законодательных актов о банках и банковской деятельности. Специалисты насчитывают их свыше 300, выделяя Закон о деятельности национальных банков 1864 г., Закон о Федеральном резерве 1913 г., Закон Эджа 1919 г. о внешних операциях банков, Закон Макфэддела 1927 г. о деятельности иностранных банков, Законы о финансовой деятельности 1933 и 1935 гг., Закон о кредитовании собственников жилья 1933 г., Законы о слиянии банков 1960 и 1968 гг., Закон о достоверной информации в кредитовании 1968 г., Закон о равных кредитных возможностях 1974 г., Закон о международных банковских операциях 1978 г.

Основные положения банковских законов включены в Свод законов (разд. 12 "Банк и банковская деятельность"). Они относятся к контролю за денежным обращением, национальным банкам, системе федерального резерва, налогообложению, зарубежной банковской деятельности¹.

В сфере финансового права обеспечивается специализация юристов — по налоговым, банковским делам, ценным бумагам и т. д.

Финансовое право Германии занимает видное место в общей системе права. Основой его является разд. Х "Финансы" федеральной Конституции, в котором в ст. 104а, 105, 106¹, 107¹, 108—115 закреплены начала и принципы финансовой деятельности в стране. К ним относятся раздельные расходы Федерации и земель для решения своих задач, финансовая помощь землям, исключительная федеральная компетенция по таможенному делу и финансовым

¹ См.: Основы законодательства капиталистических стран о банковской системе. М., 1992. С. 46—48.

монополиям, перечень федеральных доходов и налогов, о выравнивании финансовых потенциалов земель, независимость Федерации и земель в ведении своего бюджетного хозяйства.

Урегулирована процедура рассмотрения и утверждения бюджета Федерации на один финансовый год или на несколько лет. Установлены элементы Закона о бюджете и полномочия Правительства в случае его непринятия, порядок одобрения сверхбюджетных и внеплановых расходов, представления в палаты парламента отчета о всех доходах и расходах, о состоянии государственного имущества и о государственном долге.

Закон о финансировании стабильности и роста экономики (1967 г.) определил цели бюджетной политики Федерации и земель. Речь идет о стабильности уровня цен, высокой степени занятости, внешнеэкономической сбалансированности, постоянном и соразмерном росте экономики. Совет финансового планирования занят согласованием бюджетов всех уровней.

Налогообложение и сбор налогов регулируются комплексом законов. Всего более 20 важнейших налогов. Вот их важнейшие виды: налог на трудовые доходы; подоходный налог, взимаемый с заявленного дохода; налог с оборота; налог на нефтепродукты; табачный налог. Налоговые поступления в 1992 г. распределены следующим образом: Федерация — 48,1%, земли — 34,2%, общины — 12,1%. Успешно действует механизм межземельного финансового балансирования, а также балансирования между землями и общинами. Это позволяет смягчать региональные финансовые различия. С 1991 г. существует фонд "Германского единства".

Все общие правила, касающиеся налогов, объединены в так называемом общем законодательстве о налогах или Положении о налогах, принятом в 1977 г. Это положение включает установления оснований для налогообложения, процесс сбора налогов, а также приведение в исполнение положений данного акта в случае нарушения налогового законодательства в виде денежного штрафа.

В то время как отдельные законы о налогах регулируют, в каких случаях какие именно налоги надлежит платить, Положение о налогах 1977 г. определяет, каким образом это происходит. Это Положение касается всех налогов, в том числе таможенных пошлин и сельскохозяйственных выплат, которые определяются законодательством Федерации или законодательством ЕЭС и осуществляются соответствующими инстанциями Федерации или земель. Кроме того, это Положение применяется на основании законодательных положений земель для сбора многочисленных выплат.

Положение о налогах 1977 г. разделено на девять частей. Первые части содержат вводные предписания и положение о налоговых задолженностях, в них освещаются основные положения, касающиеся всех налогов. Здесь имеется общее определение понятия о налоге: "Налоги — это денежная повинность. Это невыполненная работа в обмен на другую работу. Эта денежная повинность возлагается по общественному праву для получения дохода на общую пользу на тех, у кого имеется состав поступков, подлежащих по закону этой повинности. Получение дохода может быть побочной целью".

В Положении поясняется, кто является налогоплательщиком и какие требования вытекают из долговых налоговых обязательств. Перечисляются причины и условия, при которых возможен арест задолжавшего налогоплательщика, правила установления или продления сроков уплаты налогов. В Положении подчеркнуто, что необходимо соблюдать тайну налога, так как налогоплательщик в рамках своих отношений с налоговыми службами полностью раскрывает свое финансовое положение, поэтому тайна его сообщений должна полностью сохраняться.

Положение о налогах 1977 г. содержит основные принципы процесса налогообложения. Особенно подчеркивается необходимость соблюдения принципа соразмерности при обложении налогом. Сведения о платежеспособности отдельных персон, привлечение к участию в работе авторитетных специалистов, правила предоставления документов и ценных бумаг — все это регулируется в данном Положении. Говорится и о том, при каких условиях персона вправе уклониться от дачи сведений о своих доходах, в каких случаях финансовые инстанции помогают налогоплательщикам советами и должны предоставить им необходимую информацию.

Основу Положения о налогах 1977 г. составляют предписания о процессе налогообложения и установлении налогов. Дается подробное изложение прав и целей финансовых инстанций и налогоплательщиков. Особо регулируется выяснение цели налогов и их учета, причем весь путь использования налогов открыт для ознакомления всем желающим (предлагаются микрофильмы). Далее устанавливается, в какой форме, при каких условиях и в какой срок может быть опубликована информация о налогах.

Банковское законодательство Германии ориентировано на либерализацию правового регулирования. Универсальные банки действуют мягче, чем в США. Среди банковских законов можно назвать Закон о Немецком федеральном банке (1957 г.), Закон о кредитном деле (1976, 1985 гг.), Закон о Немецком кооперативном банке (1975 г.), Закон о Немецком компенсационном банке¹.

В Канаде систематически издаются справочники и пособия по налоговому делу с указанием системы и видов налогов федерации и штатов, структуры расходов, порядка определения налогооблагаемых доходов, имущества и др., способов защиты прав налогоплательщиков.

Для понимания тенденций развития финансового права в России и зарубежных странах важно иметь в виду три тенденции. Первая связана с укреплением правовых основ бюджетной системы, вторая — с децентрализацией финансов, третья — с увеличивающейся "долей" международно-правового регулирования в данной сфере.

В зарубежных государствах уделяется серьезное внимание бюджетному праву и бюджетному процессу как его составной части. Полномочия парламентов, президентов и правительств в данной сфере имеют немало общего, но есть и особенности. Тщательная регламентация прав и обязанностей участников, их взаимоотношений, жесткие контрольные механизмы представляют интерес

¹ См.: Указ. соч., С. 48—49.

для российского читателя. Рекомендуем ознакомиться с некоторыми специальными материалами по данному вопросу¹.

В 1995 г. был опубликован доклад "Реформа местных финансов в Центральной и Восточной Европе", подготовленный Центром информации и документации Совета Европы в России. Сошлемся на него.

Местные органы власти в Венгрии предоставляют более широкий круг услуг, чем местные власти в большинстве государств — членов СЕ. Конкурентный характер их функций определен в ст. 8 Закона от 1990 г.

Из этих функций следующие считаются обязательными: обеспечение чистой питьевой водой; начальное школьное образование;

основные виды медицинских и социальных услуг; освещение улиц;

содержание местных дорог и кладбищ.

Доход местных органов власти можно разделить на прямые источники дохода (собственные ресурсы) и доход, общий с государственными властями (делимые налоги). Местные налоги составляют пока 1% всего дохода местных органов власти, но могут значительно возрасти в течение следующих нескольких лет. Местное налогообложение состоит из следующих четырех основных налогов:

земельный налог; налог на строения; коммунальный налог (альтернативный двум вышеуказанным налогам); налог на туризм; налоги на предприятия (налог с оборота).

Другой важный источник местных доходов — это плата за услуги, продажу лицензий на строительство и доход от хозяйственной деятельности предприятий, ранее принадлежавших местному совету. В будущем источником дохода станет налог на новое местное имущество. Создание такого имущества — очень трудная задача для местных властей, ибо они не имеют права владеть предприятиями, приносящими прибыль, и должны ограничить свою деятельность предприятиями бытового обслуживания, но этого на практике нет. В любом случае возможности местных властей приобретать предприятия ограничены вследствие экономического кризиса.

Еще одна острая проблема — это муниципальное жилищное строительство, которое "парализует" местные власти. Квартплаты, а также различные сборы и тарифы за общественные услуги устанавливаются центральным правительством на таком уровне, что это вынуждает местные власти предоставлять их по сильно дотированным ценам.

Другой основной источник местных доходов, помимо дотаций государства, — это налоги, делимые между местными и центральной властью (делимые налоги определяются в ст. 83 Закона от 1990 г.). В Законе установлено два вида делимых налогов: "определенная часть личного подоходного налога" и "другие делимые налоги", которые могут "переводиться парламентом отдельным актом". На практике единственным делимым налогом является личный подоходный налог, который составляет 13% дохода местных властей.

¹ См.: Лафитский В. И. Бюджетный процесс в США//Право и экономика 1995. № 3—4;

Трещетенкова H. Ю. Бюджетный процесс в Польше//Право и экономика. 1995. № 5—6;

Троценко И. Д. ФРГ. Правовая база бюджетно-финансовой политики//Право и экономика. 1995. № 15—16; Касаткина H. M. Бюджетный процесс в Канаде//Право и экономика. 1994. № 1—2.

Доля от этого подоходного налога передается местным властям на основе домицилия плательщика. Хотя он определен как делимый налог, в метод его распределения входит большая мера по уравниванию. На практике для обеспечения баланса между местными доходами правительство решило выплачивать только половину налога, причитающегося местным властям по душевому показателю на основе домицилия плательщика. Другая половина этой части личного подоходного налога распределяется между местными органами власти так, чтобы обеспечить каждому из них средний доход.

Еще один источник прямого финансирования местных бюджетов — это заемные средства. Местные власти по закону имеют право "брать займы и выпускать облигации". Утверждается, что в целях инвестиций местным властям в будущем придется использовать динамичную финансовую стратегию и быть готовыми брать займы. На данном этапе можно сделать вывод, что успех политики займов местных властей зависит от финансовых возможностей местных властей и наличия подходящих кредитных учреждений.

При рассмотрении расходов видно, что свыше 50% идет на здравоохранение и образование, которые финансируются главным образом за счет дотаций на специальные цели центрального правительства и частично за счет государственных нормативных дотаций. Другими расходами являются строительство и содержание дорог, общественный транспорт, культура и спорт и другие коммунальные услуги. Нынешние бюджеты местных властей ограничены и не позволяют им удовлетворять все потребности.

Владение государственным жилым фондом, который был недавно передан центральным правительством местным властям, можно назвать еще одной важной статьей расходов местных органов власти.

Дотации государства составляют половину дохода органов власти в Венгрии. Они делятся на дотации общего назначения, распределяемые по всей стране по нормативным критериям, и дотации на специальные цели (или дотации специального назначения), которые выплачиваются на осуществление специального проекта или деятельности каждому местному органу власти. Дотация общего назначения является главной из дотаций государства, составляющей 43% дохода местных властей, а дотации специального назначения составляют лишь 7% местного дохода.

Структура доходов и расходов местных органов власти в Польше показывает, что уровень их расходов относительно низкий по сравнению с полными затратами на общественные нужды. Расходы местных властей в совокупности составляют 20% от всех расходов на общественные нужды. Областные бюджеты, бюджеты воеводств и госпредприятий включаются в долю правительства в госбюджете. Упор делается на финансовую политику центрального правительства, и относительно мало внимания уделяется финансовой автономии местных властей и уравниванию ресурсов между ними.

Закон 1990 г. предусматривает для польских местных властей четыре основные категории дохода: местные налоги, долю в общегосударственных налогах, дотации специального назначения и дотации общего назначения. Местные налоги включают налоги на имущество, на автомобили, на собак, на наследство и подарки и на

хозяйственную деятельность. Многие местные власти имеют также поступления от сельскохозяйственного налога, от муниципальной собственности и от местных сборов и пошлин. Одной из проблем местных властей в Польше является множество льгот при уплате местных налогов. Существенным примером является освобождение фермеров от уплаты местных налогов на имущество на том основании, что они платят сельскохозяйственный налог. Поэтому у некоторых местных органов власти в сельских районах Польши нет значительных налоговых ресурсов, поскольку уровень сельскохозяйственного налога может быть очень низким.

Местные власти получают также долю от общегосударственных налогов. Например, они получают 5%-ную долю поступлений от государственного подоходного налога на заработную плату и уравнительного налога, который платят предприниматели, и 50%-ную долю поступлений от государственного личного подоходного налога, который платят граждане, имеющие "независимый" источник дохода (такие, как люди, имеющие свои коммерческие предприятия, или лица свободных профессий, такие, как адвокаты, архитекторы и т.п.).

Местные органы власти имеют право брать займы у коммерческих банков для финансирования своей деятельности. Законом ограничивается объем кредитов и займов, которые сможет получить местный орган власти. В отношении текущих расходов займы ограничиваются 8% от запланированных расходов в первой половине года и 4% — во второй половине. В отношении капитальных расходов годовой кредит не должен превышать 5% от запланированных расходов.

Местные органы власти получают от центрального правительства дотации общего назначения. Такие дотации содержат два элемента: элемент, по формуле связанный с количеством населения, и элемент, цель которого — достичь определенной степени финансового уравнивания между местными властями с разными налоговыми потенциалами. Элемент финансового уравнивания дотации общего назначения связан с налоговым потенциалом и идет местным властям, у которых менее 85% среднегосударственных налоговых поступлений на душу населения. Сама дотация для финансового уравнивания составляет 90% от разницы между налоговыми поступлениями на душу населения отдельного местного органа власти и среднегосударственным уровнем. Местные власти с большими финансовыми возможностями обязаны вносить средства в фонд финансового уравнивания, только если их налоговые поступления на душу населения превышают 150% от среднегосударственного уровня.

Местные власти также получают дотации специального назначения от центрального правительства для обеспечения выполнения обязанностей, переданных им центральным правительством. Как и в случае с дотациями общего назначения, есть определенная свобода принятия решений о выплате дотаций специального назначения отдельным местным органам власти.

Заметно усиливается влияние международно-правовых норм на финансовое право различных государств. Образуется своего рода согласованное или унифицированное "поле финансовых действий",

которое можно рассматривать как часть национального финансового права. Таков смысл "Унифицированных правил и обычаев для документарных аккредитивов" (1983 г.), а также "Унифицированных правил по инкассо" (редакция 1978 г.). В рамках ЕС принимаются предписания о гармонизации налогов внутри ЕС. Большую часть международного налогового права составляют соглашения государств об избежании двойного налогообложения (доходов и имущества). ФРГ заключила около 60 таких соглашений.

Следует отметить и большое значение "Базового мирового налогового кодекса и Комментария", подготовленного в 1992 г. специалистами Гарвардского университета в рамках международной налоговой программы. В этом документе особенно полезны типовые дефиниции и процедуры налогообложения.

Выделение данной отрасли права для сравнительного анализа объясняется ее устойчивостью и важной ролью в системе права всех государств. Для нее характерны четко фиксированные правовые нормы с присущим им трехэлементным составом, преимущественная концентрация норм в уголовных кодексах.

Уголовное право с древних времен выполняет охранительную функцию в сфере взаимоотношений государства и граждан и острого противоборства выражаемых ими публичных и частных интересов Оно впитывало в себя исторические доктрины права, обогащаясь в XX в. новыми идеями. Демократические принципы уголовного права получают общее признание и поддержку международных организаций. Активно влияют модельно-нормативные принципы справедливых приговоров, защиты прав обвиняемых, осужденных и др. Межпарламентская Ассамблея СНГ одобрила модельный уголовный кодекс для государств-участников.

Как отмечают российские исследователи, первым фундаментальным компаративистким трудом в области уголовного права является книга французского профессора Ж. Праделя "Сравнительное уголовное право", изданная в Париже в 1995 г.¹ Автор выделяет две модели уголовной юстиции — авторитарную и либеральную — на основе такого критерия, как понятие "репрессия".

В введении дается анализ понятия " сравнительное уголовное право", соотношение его со смежными дисциплинами, методологии исследований. В общей части изложены источники материального и процессуального права (обратим внимание на их объединение), классификация уголовно-правовых моделей. Особенная часть посвящена трем проблемам сравнительного анализа — преступлениям (классификация, элементы, субъекты), процессу (органы, доказательства, стадии, показания) и порядку исполнения решений.

¹ Подробнее см.: Головко Л.В. Рецензия на книгу Ж. Праделя "Сравнительное уголовное право"// Государство и право. 1996. № 6.

Учитывая сравнительно-аналитическую разработанность проблем уголовного права в юридической литературе¹, как применительно к его источникам, структуре, институтам, так и отдельным составам преступлений, мы ограничиваемся сжатой характеристикой.

Российское уголовное право развивалось в соответствии с доктринами и политическим курсом государства. В начале XX в. оно оформилось с учетом традиционных принципов уголовного права, характерных для стран континентальной системы права. После Октябрьской революции формируется по сути дела новое уголовное право, которое "отторгало" ранее существовавшие принципы, институты и нормы. Уголовный кодекс РСФСР 1922 г. отразил идеи социалистического права с его классовыми и государственными приоритетами, жесткостью карательных санкций.

С дополнениями и поправками УК существовал до конца 50-х гг., когда в СССР развивается концепция "двухуровневого" законодательства. Основы уголовного законодательства заложили юридическую базу для принятия в союзных республиках новых похожих уголовных кодексов. В России более тридцати лет действовал уголовный кодекс, "залатанный" множеством поправок, дополнений и изменений.

Концепция уголовного права тех десятилетий развивалась довольно интенсивно, и в системе юридической науки оно считалось наиболее популярным и развитым. На фоне других наук проблемы уголовного права активно разрабатывали сотни и тысячи юристов, выходили в свет многочисленные книги и статьи, были защиты диссертаций. В научном плане можно выделить несколько крупных теоретических проблем уголовного права, которые были предметом научных исследований.

Во-первых, плодотворные изучения проблем преступности, пределов неправомерного поведения и профилактики правонарушений². Во-вторых, разработка принципов и институтов уголовного права, особенно признаков преступлений и типологии наказаний³. В-третьих, аналитическое изучение отдельных составов преступлений и разработка предложений об объеме Особенной части. В-четвертых, анализ соотношения преступлений и иных правонарушений, тенденции декриминализации деяний.

В конце 80-х гг. в стране развернулись работы по подготовке концепции и проекта нового уголовного кодекса. Уголовное законодательство согласно п. "о" ст. 71 Конституции России было отнесено к исключительному ведению Федерации. После многотрудной подготовительной работы, в ходе которой рассматривались вопросы приоритетной охраны прав личности, равной защиты всех форм собственности, учета международно-правовых актов, отражения новых составов преступлений, изменения санкций, 24 мая 1996 г.

¹ Подробнее см.: Уголовное право буржуазных стран. Общая часть. Сборник законодательных актов. М., 1990.

² См.: Кудрявцев В. Н. Причины правонарушений. М., 1976; Его же. Закон, посту-пок.ответственность. М., 1986.

³ В 1970-1971 гг. в издательстве "Наука" был выпущен в свет шеститомник "Курс советского уголовного права". Особенная часть открывалась томом III "Государственные преступления против социалистической собственности", том V посвящен преступлениям против личности, хозяйственным преступлениям.

Государственной Думой был принят и 13 июня подписан Президентом новый Уголовный кодекс Российской Федерации.

В Общей части определены задачи и принципы Уголовного кодекса. Важно подчеркнуть, что уголовное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в настоящий Кодекс. Кодекс основывается на Конституции Российской Федерации и общепризнанных принципах и нормах международного права.

Его задачи: охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений.

Для осуществления этих задач Кодекс устанавливает основания и принципы уголовной ответственности, определяет, какие опасные для личности, общества или государства деяния признаются преступлениями, и устанавливает виды наказаний и иные меры уголовно-правового характера за совершение преступлений.

Закреплены принцип законности, принцип равенства граждан перед законом, принцип вины, принцип справедливости, принцип гуманизма.

Дано понятие преступления. Преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания. Не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного настоящим Кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности, то есть не причинившее вреда и не создавшее угрозы причинения вреда личности, обществу или государству.

В зависимости от характера и степени общественной опасности деяния, предусмотренные настоящим Кодексом, подразделяются на преступления небольшой тяжести, преступления средней тяжести, тяжкие преступления и особо тяжкие преступления. Преступлениями небольшой тяжести признаются умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное настоящим Кодексом, не превышает двух лет лишения свободы-Преступлениями средней тяжести признаются умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное настоящим Кодексом, не превышает пяти лет лишения свободы. Тяжкими преступлениями признаются умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное настоящим Кодексом, не превышает десяти лет лишения свободы. Особо тяжкими преступлениями признаются умышленные деяния, за совершение которых настоящим Кодексом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше десяти лет или более строгое наказание.

Определены понятие и цели наказания. Наказание есть мера государственного принуждения, назначаемая по приговору суда. Наказание применяется к лицу, признанному виновным в соверше

нии преступления, и заключается в предусмотренных настоящим Кодексом лишении или ограничении прав и свобод этого лица.

Оно применяется в целях восстановления социальной справедливости, а также в целях исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений.

Видами наказаний являются:

а) штраф;

б) лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;

в) лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград;

г) обязательные работы;

д) исправительные работы;

е) ограничение по военной службе;

ж) конфискация имущества;

з) ограничение свободы;

и) арест;

к) содержание в дисциплинарной воинской части;

л) лишение свободы на определенный срок;

м) пожизненное лишение свободы;

н) смертная казнь.

Особенная часть начинается с раздела VII "Преступления против личности", в чем выражается конституционный приоритет прав и свобод человека и гражданина. В разделе VIII "Преступления в сфере экономики" выделены преступления против собственности, безотносительно к ее формам. Раздел IX посвящен преступлениям против общественной безопасности и общественного порядка.

Предстоит глубокое изучение нового уголовного кодекса и масштабная и последовательная работа по его правильному применению. На очереди УПК, законы о борьбе с организованной преступностью, с коррупцией и другие.

Уголовное право США развивалось весьма противоречиво. С получением независимости отдельные штаты подтверждали в своих конституциях и ордонансах продолжение действия старого, английского права. Допускалась его переработка и включение отдельных положений в новые акты. В течение XIX в. многие штаты принимают свои уголовные кодексы, и тем самым формируется "двухуровневое" уголовное право США и штатов. Две уголовно-право-вые системы до сих пор развиваются параллельно.

В федеральном уголовном законодательстве базовая роль принадлежит положениям Конституции 1787 г., имеющим уголовно-правовой характер. Но их некоторая неопределенность позволила расширять сферу регулирования. В 1948 г. Конгресс издал акт, которым нормы уголовного права были переработаны и включены в виде закона в раздел 18 (ч. 1) Свода законов США. Первая глава посвящена общим положениям, остальные главы расположены в алфавитном порядке. Часть уголовно-правовых норм находится в других разделах Свода.

Исследователи — американские и отечественные — отмечают сложность юридических формулировок и отсутствие терминологического единообразия. Попытки реформ уголовного законодатель-

ства в 60—70-х гг. не завершились каким-либо общим результатом. Принимались лишь отдельные федеральные законы, в частности Закон о реформе системы назначения наказаний (1984 г.). По-прежнему заметна роль подзаконных актов Президента, министерств и ведомств.

Наиболее мощным федеральным правотворческим фактором явился Примерный уголовный кодекс 1962 г., подготовленный Комиссией Института американского права. Многие штаты при обновлении своих уголовных кодексов восприняли — полностью или частично — его положения. И в настоящее время уголовный кодекс штата обычно включается в Свод законов штата (в виде его раздела или главы). Например, уголовный кодекс штата Огайо отчасти включен в разд. 29 пересмотренного Свода законов. Глава 2901 — это общие положения (в ней содержатся определения, классификация посягательств, нормы о неприменении общего права, правила толкования, бремя и степень доказывания). Другие главы посвящены отдельным составам преступлений, наказаниям, вынесению приговора, обжалованию (их 32).

Исследователи дали подробный анализ общей и особенной части уголовного права США. Воспользовавшись их трудами¹, кратко выделим лишь ряд положений. Отмечается, что в новых уголовных кодексах содержатся нормы либо о целях УК, либо уголовного законодательства, либо уголовного правосудия. Это либо "вред личным или публичным интересам", либо охране "основных социальных институтов", либо интересам "всего общества".

Определение преступления содержится чаще всего в статьях, посвященных разъяснению понятий, терминов. Оно характеризуется такими признаками, как запрещенность деяния уголовным законом и наказуемость. Сохранено прежнее деление преступлений на фелонии как наиболее тяжкие и мисдиминоры со своими классами. Обновлена классификация основных форм виновности, их четыре ("с целью", "с сознанием", "неосторожно", "небрежно"). В американской доктрине и праве особо выделяется "строгая ответственность". Привлекает внимание институт уголовной ответственности корпораций наряду с физическими лицами. Речь идет об их имущественной ответственности.

Цели наказания — воздаяние (кара), устрашение, лишение возможности совершать преступления, исправление. Их баланс колеблется в связи с ростом преступности.

Специфичный дуализм уголовного права США обусловливает необходимость разграничения норм уголовного законодательства федерации и штатов. Федеральные акты непосредственно действуют на всей территории страны при определенных условиях (при посягательствах с "федеральным элементом") и в отношении всех , преступлений на федеральных территориях (в национальных парках, кораблях, самолетах и т. п.). И тем не менее не всегда удается избежать "двойного наказания".

¹ См.: Никифоров Б. С., Решетников Ф. М. Современное американское уголовное право. М., 1990. С.6—105.

Французское уголовное право последних двух столетий развивалось под воздействием Декларации прав человека и гражданина 1789 г. В ней были такие принципиально важные положения, как равенство граждан перед законом, нет преступления и нет наказания, не указанных в законе, презумпция невиновности и др. В Конституции Франции 1958 г. есть ссылка на эту Декларацию, что придает конституционный смысл названным положениям. Заметим попутно, что в Конституциях ФРГ и Италии содержатся положения уголовно-правового характера.

Уголовный кодекс Франции 1810г. был классическим источником уголовного права, защищавшим от посягательств право частной собственности. В дальнейшем УК подвергался пересмотрам и уточнению, изменению целого ряда его положений в 1832, 1863 годах. Изменения вносились и подзаконными актами — декретами, ордонансами, декретами-законами. Такая практика сохранилась и после Конституции 1958 г., хотя именно новые законы демократизировали содержание уголовного законодательства. К их числу можно отнести Закон "Безопасность и свобода" 1981 г., Закон 1986 г. об отмене смертной казни, Закон 1983 г. о возможности замены тюремного заключения выполнением "общественно необходимой работы".

Крупнейшая реформа уголовного права произошла в июле 1992 г., когда были утверждены четыре Закона: об изменениях общих положений уголовного кодекса, об изменениях положений У К, относящихся к наказанию за преступления и проступки против человека, об изменениях Положений УК, относящихся к наказанию за преступления и проступки против собственности, об изменениях положений УК, относящихся к наказанию за преступления и проступки против нации, государства и общественного порядка.

Таким образом, после 180 лет во Франции появился новый уголовный кодекс. Авторы предисловия к изданию УК на русском языке отмечают четыре основные идеи уголовного кодекса: защита прав человека, его жизни, здоровья, благоприятной окружающей природной среды, безопасности труда (Особенная часть начинается с раздела о преступлениях против человечества), строгое следование принципу законности в правовом государстве, обновление кодекса в связи с современными потребностями борьбы с преступностью (организованная преступность, терроризм, наркомания и др.), гуманизация уголовной ответственности и наказания¹.

Приложением к первому закону является книга I "Общие положения", в которой в разделе I "Об уголовном законе" главы I "Общие принципы" преступные деяния классифицируются, в зависимости от их тяжести, как преступления, проступки и нарушения. Уголовный закон имеет точное толкование. Главы П и III посвящены действию уголовного закона во времени и пространстве. Раздел П "Об уголовной ответственности", раздел III "О наказаниях" включают нормы об исполнении наказания.

Книга IV "О преступлениях и проступках против нации, государства и общественного порядка" содержит положения Уголовно-

¹ См.: Новый Уголовный кодекс Франции. М., 1993.

го кодекса применительно к данной сфере, т. е. посягательствах на институты Республики или на неприкосновенность национальной территории. В частности, выделены посягательства на секреты национальной обороны, содержащиеся в документах, в памяти ЭВМ.

Уголовное право Англии является отражением доктрины общего права. Статуты и судебные прецеденты являются его основными источниками. В стране отсутствует уголовный кодекс, и в этом заключается наиболее примечательная особенность английского уголовного законодательства. Оно развивалось и развивается преимущественно путем издания законов, регулирующих Особенную часть уголовного права. К ним можно отнести Закон об убийстве 1957 г., Закон об уголовном праве 1967 г., Закон об уголовном праве 1977 г. (ответственность за сговор), Закон об уголовно наказуемом покушении 1981 г., Закон о преступном причинении вреда имуществу 1971 г. (формула неосторожности), Законы о краже 1968 г. и 1978 г., Закон о ложных сообщениях 1988 г.

И в законах, относящихся к другим отраслям права, нередко содержатся уголовно-правовые нормы. Ими устанавливается ответственность за те или иные виды преступлений. Специалисты отмечают также наличие норм материального уголовного права в законах уголовно-процессуального характера¹.

В содержательном плане интересны следующие положения. Во-первых, в последние годы отменено деление преступных деяний на фелонии и мисдиминоры, которое было установлено законом об уголовном праве 1967 г. Введена новая классификация преступных деяний: "арестные" и "неарестные". Во-вторых, преступные деяния различают по процессуальным основаниям (преступления, преследуемые по обвинительному акту, в порядке суммарного производства магистратами, смешанная юрисдикция). В-третьих, к основным видам наказания отнесены лишение свободы, пробация (испытание), штраф².

¹ Подробнее см.: Уголовное право буржуазных стран. Общая часть. С. 6—18. 2 См.: Решетников Ф. М. Правовые системы стран мира. М., 1993. С. 32—36.