Козбаненко В.А. - Правоведение
.pdfПоскольку государственными органами вырабатываются и реализуются властно-управленческие решения, их следу ет отличать от тех организационных структур государства, в которых создаются материальные, социальные и духовные продукты: от государственных предприятий, осуществляю щих экономическую деятельность на базе государственной собственности; от государственных учреждений, связанных, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; от
государственных организаций, выполняющих обычно орга низационные функции в различных социальных сферах. Мож но выделить специфические признаки, отличающие госу дарственные органы от других организаций, имеющихся в государстве и обществе:
• регламентация конституционно-правового статуса орга
на;
•наличие у него государственно-властных полномочий; законодательные особенности учреждения;
•порядок деятельности в присущих ему организацион но-правовых формах;
•наличие определенной компетенции, включающей в себя предметы ведения и полномочия в отношении этих предметов ведения в соответствующей сфере государственной деятель ности.
Таким образом, государственный орган — это учреж денное в структуре государства в установленном порядке организационно-правовое образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осу ществлению определенного вида государственной деятельно сти, характеризующееся задачами, функциями, структур ными особенностями, формами и методами.
Государственные органы образуются для осуществления государственной власти и реализации функций государствен ного управления. Социальное предназначение их властноуправленческой деятельности в основном сводится к следую щим функциям:
• регулятивной, связанной с принятием нормативных актов, правил поведения людей;
331
•организаторской, обеспечивающей исполнение прини маемых решений;
•охранительной, заключающейся в обеспечении право порядка, безопасности граждан, защите их прав и свобод.
Названные функции лежат в основе соответствующих видов государственной деятельности — нормотворческой, орга низаторской (исполнительной, распорядительной), правоох ранительной. Функции государственной власти и виды дея тельности государства обусловливают первичную специали зацию государственных органов по практическому осуществ лению государственного управления.
Наиболее существенный признак государственных орга нов — наличие государственно-властных полномочий. Вмес те с другими этот признак позволяет четко разграничить го сударственные органы, являющиеся носителями государствен ной власти, и государственные организации, учреждения, предприятия, а также и негосударственные органы и орга низации. Государственно-властные полномочия выража ются в компетенции государственных органов и практически реализуются в принимаемых ими властно-управленческих решениях. Они закрепляются в издаваемых государственны ми органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных правовых актах, а также находят свое отражение в конкретных действиях и предпри нимаемых мерах. Во исполнение принятых решений государ ственные органы осуществляют наблюдение за неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных актах, обеспечивают защиту этих требований от нарушений путем применения разнообразных мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях и госу дарственного принуждения. Они совершают многие другие действия, имеющие юридическое значение, например вы дают документы, удостоверяют юридические факты, регис трируют общественные объединения, лицензируют виды де ятельности и т. д.
Для реализации государственных функций государствен ные органы наделяются государственно-властными полномо-
332
чиями как внешнего, так и внутреннего характера. Их дея тельность облекается в правовые формы, а принимаемые ими акты имеют иерархию по юридической силе и значению. Они осуществляют правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность, в процессе которой опи раются на интеллектуальную, организационную, материаль ную и принудительную силу государства. Каждый из них пред ставляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата. Вместе с тем государственные органы образуют в своей совокупности оп ределенную систему, которая основывается на конституци онно закрепленных принципах.
Государственные органы в Российской Федерации состав ляют единую систему осуществления государственной вла сти. Такое единство определяется федеративным устройством
игосударственной целостностью России (ч. 3 ст. 5 Конститу ции РФ), что производно от полновластия народа. Являясь носителем суверенитета и единственным источником государ ственной власти, он осуществляет ее непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 3). Граждане России, реализуя свои права участия в управлении делами государства, могут влиять на формиро вание государственных органов через выборы и своих пред ставителей. Под системой государственных органов в Россий ской Федерации понимается совокупность ее федеральных, региональных (субъектов федерации) и местных государствен ных органов. Система органов местного самоуправления обра зует самостоятельную совокупность органов, которые не от носятся к органам государственной власти. Однако органы местного самоуправления обладают властными полномочия ми. Но они не носят государственного характера и, в отли чие от государственно-властных полномочий, не осуществ ляются от имени Российской Федерации.
ВРоссийской Федерации единство системы государствен ных органов проявляется в разграничении предметов ведения
иполномочий между федеральными органами государствен-
333
ной власти и органами государственной власти субъектов фе дерации. Оно проявляется также и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной вза имосвязи и взаимозависимости. Существующая между орга нами государственной власти тесная организационно-право вая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы из бираются, назначаются или формируются другими органа ми, одни из них руководят другими, одни подотчетны и от ветственны, подконтрольны и подчинены другим.
К ведению Российской Федерации пункт "г" ст. 71 Кон ституции РФ относит "установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной влас ти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти". По сути в дан ной статье речь идет о системе федеральных органов, отно сящихся ко всем названным ветвям государственной власти в их единстве и взаимодействии. Конституция России (ч. 1 ст. 11) непосредственно закрепляет федеральные органы, входящие в эту единую систему. Согласно указанной норме, государ ственную власть на федеральном уровне осуществляют Пре зидент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Го сударственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Статья 71 (п. "г") Конституции РФ исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, вытекающего из ч. 1 ст. 3, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее мно гонациональный народ, и находящего отражение в положе ниях ч. 3 ст. 5, провозглашающей единство системы государ ственной власти в качестве одной из основ государственного устройства Российской Федерации. Особенности же правово го регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции РФ (гл. 4 "Президент Российской Федерации", гл. 5 "Федераль ное Собрание", гл. 6 "Правительство Российской Федерации",
334
гл. 7 "Судебная власть") и конкретизируются в ряде феде ральных конституционных законов.
Таким образом, под системой федеральных органов за конодательной, исполнительной и судебной власти, установ ление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. "г" ст. 71), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной вла сти, которое, исходя из разграничения полномочий при осу ществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаим ных сдержек и противовесов. В системе, структуре и проце дурах деятельности органов законодательной, исполнитель ной и судебной власти отражена федеративная природа со временной России.
Особенность системы государственных органов России в том, что отдельные ее составные части (совокупность орга нов) сами образуют системы органов, являясь тем самым под системами единой системы. Однако элементы (объекты) этой системы неоднородны: Федеральное Собрание является, условно говоря, конечным объектом, не образующим своей собственной системы и структурно состоящим из двух эле ментов — палат; Правительство России как совокупный орган исполнительной власти образует систему федеральных орга нов исполнительной власти; федеральные суды имеют свою систему — Конституционный Суд как конечный субъект этой системы и две подсистемы: систему федеральных судов об щей юрисдикции с подсистемами общих и военных судов (мо гут создаваться и иные специализированные суды), замыка ющуюся на Верховном Суде Российской Федерации, и систе му федеральных арбитражных судов с Высшим Арбитраж ным Судом Российской Федерации.
Система органов государственной власти субъектов Рос сийской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, устанавлива ется ими самостоятельно в соответствии с основами консти-
335
туционного строя и общими принципами организации пред ставительных и исполнительных органов государственной вла сти.
Систему местных государственных органов (органов ме стного управления) составляют государственные органы, орга низованные по территориальному или функционально-отрас левому принципам, осуществляющие управленческую дея тельность посредством структурных подразделений в адми нистративных границах конкретной территории. К ним отно сятся: территориальные органы: юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и строитель ства, по управлению государственным имуществом, по про мышленности, торговле, земельным ресурсам и землеустрой ству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др. Сюда также можно отнести: налоговую инс пекцию, военные комиссариаты, управления статистики, миг рационную службу, управления безопасности, чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологичес кого надзора, гидрометеослужбы и т. п.
Компетенция государственных органов определяется уров нем той деятельности, для которой они создаются. Админис тративно-территориальное устройство, географические и климатические условия, исторически сложившиеся традиции и национальные особенности жителей влияют на распределе ние управленческих функций между государственными орга нами. Орган управления может быть как самостоятельным юридическим лицом, так и подчиненным структурным под разделением вышестоящего органа власти.
Организация и деятельность государственных органов строится на принципах, согласующихся с конституционны ми основами осуществления государственной власти в Рос сийской Федерации.
Основным принципом организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации является ее разделение на три ветви. В результате органы государственной власти подразделяются на законодательные (представитель-
336
ные), исполнительные и судебные. В пределах своей компе тенции по осуществлению властных функций государствен ные органы самостоятельны и независимы, но при этом они не могут не взаимодействовать друг с другом. Организация государственной власти по принципу ее разделения не долж на создать иллюзию о многовластии в обществе. В Российской Федерации власть едина изначально, так как ее единственный источник, согласно конституции, сам народ и только он. Это означает, что никакой государственный орган не может пре тендовать на суверенное осуществление государственной вла сти, присвоить себе всю ее полноту или монополизировать ее отправление. Следовательно, сама по себе государственная власть не делится между государственными органами; ее осу ществление связано с разделением определенных функций и полномочий, которыми они наделяются. Но если в теории раз деление властей не означает их противоборства, то на прак тике такое случается. Наиболее характерно и со всей остро той это проявилось в трагических событиях октября 1993 г., когда борьба между исполнительной властью (в лице Прези дента РФ) и законодательной властью (в лице Верховного Со вета РСФСР) вылилась в вооруженный конфликт. Между тем организация государственной власти строится не только на разделении, но и на сотрудничестве, на взаимодействии всех ее ветвей, ибо решение практически всех вопросов требует такого взаимодействия. Поэтому одним из главных направле ний укрепления органов государственной власти является обес печение их единства и консолидации при соблюдении принци па разделения властей. "Этот принцип, — как отмечает членкорр. РАН М. В. Баглай, — выступает как безусловное благо в условиях налаженного взаимодействия трех ветвей власти и становится тормозом решения общественных проблем, когда такого взаимодействия нет"1.
Принцип федерализма предполагает наличие двух уров ней органов государственной власти в России: 1) уровень
1 Государство и право. 2000. № 7. С. 7.
337
федеральных органов государственной власти; 2) уровень ор ганов государственной власти субъектов федерации.
К числу других принципов организации и деятельности органов российского государства относятся:
•формирование государственных органов народом или по его поручению соответствующими органами власти;
•осуществление полномочий в интересах реализации прав
исвобод человека и гражданина;
•специализация выполнения видов государственной де ятельности на основе "разделения труда" путем наделения каждого органа определенной компетенцией;
•территориальная организация властных структур; раз граничение предметов ведения и полномочий между органа ми государственной власти;
•законность в деятельности государственных органов;
•обеспечение исполнения полномочий государственных органов институтом государственной службы;
•употребление в официальном делопроизводстве госу дарственного языка.
Все государственные органы имеют общий правовой ре жим деятельности, формируемый Конституцией РФ и соот ветствующими ей федеральным законодательством и законо дательством субъектов федерации. Конституционно-правовой статус органов российского государства определяется Кон ституцией и законами Российской Федерации, конституция ми, уставами и законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и органов власти субъектов РФ, а также положениями об органах и другими нормативными правовыми актами. Понятие "законодательство об организации государственной власти" не тождественно понятию "законодательство об органах государственной вла сти". Первое из них шире, поскольку статутные законы и иные законодательные акты всегда дополняются законами, регулирующими деятельность этих органов и их взаимодей ствие в конкретных ситуациях. Например, федеральный кон ституционный закон о чрезвычайном положении не является законом об органах государственной власти. Однако в нем со-
338
держатся существенные нормы, раскрывающие полномочия органов государственной власти в условиях чрезвычайного положения, что имеет важнейшее отношение к организации государственной власти.
Будучи составными частями государственного аппарата, органы государства различаются порядком образования, ви дами выполняемой ими государственной деятельности, харак тером и объемом компетенции, особенностями исполнения возложенных на них полномочий, формами и методами осу ществления ими функций государственного управления и т. д. В зависимости от классификационного критерия виды госу дарственных органов могут быть представлены следующим образом:
1)по принципу разделения властей: законодательные, исполнительные, судебные;
2)по принципу федерализма: федеральные, субъектов федерации;
3)по территориальному масштабу: центральные, регио нальные (территориальные), местные;
4)по характеру и объему компетенции: общей компетен ции, специально-функциональной компетенции (отраслевой
имежотраслевой), особой компетенции;
5)по виду государственной деятельности: гражданские, военные, правоохранительные, специализированные;
6)по порядку образования: легитимные (конституцион ные, учрежденные на законном основании) и нелегитимные (образованные в нарушение установленного законом поряд ка);
7)по организационно-правовым формам: коллективные, единоличные;
8)по формам принятия решений: коллегиальные, единоначальные;
9)по формам и методам осуществления функций госу дарственного управления: политические, административные, фискальные, "силовые", экономические, финансовые, кара тельные, контрольно-надзорные, консультационные, коор динационные;
339
10) по особенностям исполнения возложенных полномо чий: властно-управленческие, вспомогательные.
Такая классификация государственных органов проводит ся как на федеральном уровне, так и в отношении органов государственной власти субъектов федерации.
Структура и виды органов того или иного уровня уста навливаются в зависимости от формы государственного уст ройства и в соответствии с формой правления. Многообразие государственных дел, значительный размер территории и различия между субъектами Российской Федерации вызыва ют необходимость большого числа государственных органов, специализирующихся на выполнении функций государствен ного управления. Поэтому помимо рассматриваемых тради ционных и наиболее распространенных видов государствен ных органов существуют и другие их виды. Можно выделить органы, осуществляющие надзор за законностью, контроль за финансами и другими видами государственной деятельно сти. Такие органы образуют еще один вид — контрольнонадзорные органы государства, наделяемые для выполнения подобных функций особой компетенцией (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.). Кроме того, орга ны, осуществляющие свою деятельность, связанную с функ циями государственного управления, могут создаваться при президенте и правительстве, при министерствах и ведомствах, при администрациях, правительственных и других органах субъектов федерации.
Под структурой государственного органа понимается его внутреннее устройство, порядок расположения состав ляющих его звеньев, подразделений, их соотношение, под чинение выполняемым функциям, объему полномочий и ком петенции, исходящим из общей компетенции и предмета ве дения данного органа. Организационная структура государ ственного органа может быть довольно простой (прокурор района) или весьма сложной (двухуровневая структура пар ламента). Чем выше место органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура. Она находит свое
340