Козбаненко В.А. - Правоведение

Раздел VI АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 17. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

ВПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ

§1. Понятие административного права: предмет, метод, система, принципы

В правовой системе Российской Федерации администра­ тивное право представляет собой относительно самостоятель­ ное подразделение, образуемое правовыми нормами, регу­ лирующими качественно специфические общественные от­ ношения. Совокупность общественных отношений, складыва­ ющихся в сфере государственного управления, которые воз­ никают, изменяются и прекращаются в процессе организа­ ции и функционирования исполнительной власти, составляет

предмет административного права. Эта группа правоотноше­ ний непосредственно связана с государственно-управленчес­ кой деятельностью, а потому и обобщенно именуется управ­ ленческими. Исторически административное право вначале находилось в составе государственного права, и лишь при­ мерно к середине XIX в. оно оформилось в самостоятельную отрасль. Как наука административное право выделилось из науки об управлении. Став самостоятельной отраслью в сис­ теме российского права, административное право подразде­ ляется на административно-правовые институты, представ­ ляющие собой обособленные комплексы правовых норм, пред­ назначенных для регулирования общественных отношений конкретного вида. В числе примеров таких институтов мож­ но назвать институты административно-правового статуса,

412

административной ответственности, административного про­ цесса, административно-правового режима.

Предметную сущность административного права состав­ ляют: функционирование исполнительной власти, осуществ­ ляющей государственное управление, виды административ­ но-правовых норм, источники и система этой отрасли права, их взаимосвязи и развитие, правовое положение субъектов и объектов государственного управления, правовые формы и методы управления, административная ответственность и способы обеспечения законности в сфере исполнительной вла­ сти, административная юрисдикция государственных органов, отраслевое, межотраслевое и территориальное управление. В предмет административно-правового регулирования входят не все управленческие отношения. Например, отношения по управлению негосударственными формированиями — в част­ ных предприятиях и т. п. — не имеют административно-пра­ вового характера, а потому не подпадают под его регулиро­ вание. В то же время нормы административного права ока­ зывают свое регулирующее воздействие на деятельность не­ государственных формирований, что особенно заметно в слу­ чаях, когда последние взаимодействуют с государственными органами и их должностными лицами. С другой стороны, не все отношения с участием органов исполнительной власти подвергаются административно-правовому регулированию, а значит, не все из них включаются в предмет административ­ ного права. Например, приобретая имущество, тот или иной государственный орган фактически совершает имуществен­ ную сделку в соответствии с нормами гражданского права. Заключение .подобных сделок, т. е. участие в гражданскоправовых отношениях, разумеется, не входит в содержание действий по реализации исполнительной власти.

Административное право охватывает очень широкий круг общественных отношений и может в определенных ситуаци­ ях распространять свое регулирование и на те сферы обще­ ственных отношений, которые составляют предмет иных от­ раслей права. Даже в гражданском праве, хотя и в малом

413

количестве, присутствуют нормы, которые можно охаракте­ ризовать как административно-правовые. Предмет админист­ ративного права не охватывает абсолютно все обществен­ ные отношения, возникающие в сфере государственного уп­ равления. Полнота их регулирования обеспечивается взаимо­ действием административного права с другими отраслями российского права, как в публичной, так и в частной сферах общественных отношений. Прежде всего, с конституционным правом, которое закрепляет основные принципы организа­ ции и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы формирования государственных органов, взаимоотношения с другими субъектами государственной власти, действующими в соответствии с конституционными принципами единства власти и ее разделения, федерализма, разграничения пред­ метов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, права и свободы граждан, часть ко­ торых реализуется в государственном управлении. В консти­ туционных нормах и положениях административное право берет свое начало, детализирует и конкретизирует их, опре­ деляя правовую реализацию прав и свобод граждан, компе­ тенцию различных звеньев системы исполнительной власти, формы и методы государственной управленческой деятель­ ности и т. п.

Управленческие отношения, связанные с формировани­ ем бюджета, налоговой системы и т. п., регулируются финан­ совым правом, тесно взаимодействующим с административ­ ным правом. Значительная часть отношений, отнесенных к предмету земельного и экологического права, особенно в об­ ласти управления использованием и охраной природных ре­ сурсов, регулируется нормами административного права. В этом смысле административное право не только взаимодей­ ствует с отраслями российского права, но также является "материнской отраслью" для ряда отраслей публичного пра­ ва — финансового, таможенного, информационного.

414

Первоначально финансовое право развивалось то вмес­ те, то в качестве института и подотрасли административно­ го права, и даже в настоящее время, когда финансовое пра­ во сформировалось как самостоятельная отрасль, прослежи­ ваются тесные связи этих отраслей через общие участки пра­ вового регулирования, через общие правовые институты. Финансовое право со своими подотраслями бюджетного и налогового права насыщено административно-правовыми нор­ мами.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях в суде основывается на общих процессуальных началах. При рассмотрении жалоб на действия должностных лиц в соот­ ветствии с нормами Гражданского процессуального кодекса РФ мы наблюдаем связь административного права с граж­ данским процессуальным правом. Применение администра­ тивных наказаний в определенных случаях производится су­ дом в рамках гражданского и арбитражного процессов.

Охранительными нормами административного права оп­ ределяется, какие деяния являются административными пра­ вонарушениями и какие меры административных наказаний применяются к совершившим их лицам. В определенных ус­ ловиях отдельные деяния, относящиеся к административ­ ным проступкам, могут перерастать в преступления, и на­ оборот, когда законодателем определенные уголовно наказу­ емые деяния декриминализуются, что свидетельствует о подвижности границ между административным и уголовным правом.

В ряду отраслей российского права, относящихся к ре­ гулированию частноправовых отношений, первостепенное положение занимает гражданское право, с которым также взаимодействуют нормы административного права. Если нор­ мами гражданского права регулируются отношения по вла­ дению, пользованию и распоряжению имуществом, то нор­ мами административного права регулируются правила дви­ жения имущества (передача, изъятие и т. д.) в сфере госу­ дарственного управления. Кроме того, органы исполнитель-

415

ной власти вправе издавать нормативные акты, содержащие нормы гражданского права. Гражданский кодекс РФ допус­ кает в предусмотренных законом случаях защиту гражданс­ ких прав в административном порядке (п. 2 ст. 11). Тесное соприкосновение административного и гражданского права наблюдается при государственной регистрации юридических лиц, в деятельности государственных и муниципальных уни­ тарных предприятий и т. д.

Всфере правового регулирования трудовых отношений административное право взаимодействует с трудовым пра­ вом. Так, деятельность государственных гражданских служа­ щих и муниципальных служащих является смежной облас­ тью регулирования административным и трудовым законода­ тельством. Государственные гражданские и муниципальные служащие действуют от имени органов публичной власти (го­ сударственных и местного самоуправления). В процессе своей деятельности они выполняют организующие функции, осу­ ществляя нередко исполнительно-распорядительные и госу­ дарственно-властные полномочия. Поэтому их деятельность регулируется административно-правовыми нормами. Трудо­ вые отношения служащих с администрацией (оплата, норми­ рование, охрана труда и т. п.) к государственному управле­ нию не относятся и регулируются нормами трудового права.

Воснове взаимодействия административного правам с иными отраслями, составляющими в своем единстве систему российского права, — наличие общественных отношений управленческого характера в сферах правового регулирова­ ния той или иной отраслью. К предмету административного права относятся также и такие управленческие отношения, которые возникают в деятельности органов законодательной

исудебной власти по поводу функционирования аппаратов, обеспечивающих исполнение полномочий указанных ветвей власти.

Внастоящее время административное право является фундаментальной отраслью в правовой системе Российской Федерации, занимая наряду с конституционным и гражданс-

416

ким правом ведущее место в регулировании общественных отношений. Административное право — это отрасль публич­ ного права, нормами которой опосредуются и защищаются публичные интересы отдельной личности, общественные и государственные интересы.

Предмет управленческих отношений, регулируемых ад­ министративным правом, в зависимости от конкретных це­ лей их возникновения можно подразделить на две группы: 1) внешние и 2) внутренние. Внешние отношения связаны с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти, например на обще­ ственные объединения, коммерческие структуры, включая индивидуальных предпринимателей. Внутренние, еще их называют внутриорганизационные отношения, возникают в связи с формированием управленческих структур, определе­ нием основ взаимодействия между ними и их подразделения­ ми, с распределением служебных обязанностей, прав и от­ ветственности между работниками аппарата органа управле­ ния и т. п.

Если предмет административного права позволяет очер­ тить сферу правового регулирования данной отрасли права, то метод его устанавливает совокупность средств, приемов и способов регулирования управленческих правоотношений Метод административно-правового регулирования выража­ ет характер и юридическое содержание властного воздей­ ствия государства на волю и поведение участников админис­ тративно-правовых отношений. Как и в других отраслях пра­ ва, здесь используются два основных метода, выражаемых в трех формах: 1) связывание в формах предписания либо зап­ рета; 2) управомочивание в форме дозволения. Для админис­ тративного права, использующего методы регулирования, свойственные всем (или, по-крайней мере, многим) отраслям права, характерны свои специфические методы:

• власти-подчинения (прямого распорядительства) — от­ ношения в рамках административного права строятся на под­ чинении одного участника другому;

417

•рекомендаций — рекомендации субъекта управления приобретают юридическую силу при условии принятия ее другим участником управления;

•согласования — отношения между участниками, не находящимися между собой в подчинении;

•равенства — субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, предпринимают совместные действия в форме административного договора.

Суть методов административно-правового регулирования управленческих отношений заключается в следующем:

•установление определенного порядка действий — пред­ писание к действию в определенных условиях и надлежащим образом, предусмотренным соответствующей административ­ но-правовой нормой;

•запрещение определенных действий — установление запрета, основанного на потенциале государственного при­ нуждения под угрозой применения соответствующих средств юридического воздействия;

•предоставление возможности выбора одного из пре­ дусмотренных административно-правовой нормой вариантов должного поведения;

•предоставление возможности совершать либо не со­ вершать действия, предусмотренные административно-пра­ вовой нормой в определенных ею условиях.

Наиболее характерно для метода административного права использование предписания, т. е. прямых средств рас­ порядительного свойства, что предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников административных властеотношений. Свое выражение они находят в том, что од­ ной стороне административных отношений предоставлен оп­ ределенный объем юридически властных полномочий, адре­ суемых другой стороне, которая является обязанной.

Административное право как отрасль публичного пра­ ва, регулирующая отношения, одним участником которых всегда выступает орган (должностное лицо), наделенный юри­ дически властными полномочиями, использует преимуще-

418

ственно метод централизованного, императивного регулиро­ вания, иногда дополняемый элементами диспозитивности. Императивный метод рассчитан на отношения неравенства их участников и односторонность юридически властных воле­ изъявлений. Но поскольку государственно-управленческая деятельность предполагает и возможность возникновения от­ ношений горизонтального типа, когда субъекты обладают равным объемом .властных полномочий либо не находятся в служебном подчинении, используется децентрализованный способ, позволяющий сторонам действовать по своему усмот­ рению, но обязательно в рамках условий, предусмотренных административно-правовой нормой. Степень использования отраслью права того или иного средства в общем объеме пра­ вового регулирования определяется особенностями предмета данной отрасли права. Механизму административно-правово­ го регулирования, отличающемуся высокой степенью импе­ ративности, в большей мере присущи централизованные свя­ зывания в форме предписаний и запретов.

Административное право представляет собой совокуп­ ность юридических норм, регулирующих общественные от­ ношения, которые складываются в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характе­ ра, возникающие при осуществлении иных форм государ­ ственной деятельности. С общетеоретических позиций систе­ ма любой отрасли права представлена следующей конструк­ цией: отрасль — подотрасли — правовые институты — пра­ вовые нормы. Система административного права состоит из отдельных административно-правовых норм, институтов и подотраслей, тесно взаимосвязанных между собой и пред­ назначенных для регулирования однородных общественных отношений, входящих в предмет данной отрасли права. Груп­ пировка административно-правовых норм по критерию их однородности позволяет обеспечивать целостность системы административного права.

Традиционно в отечественной правовой науке админист­ ративное право подразделяется на две части: общую и осо-

419

бенную. Это деление лежит в основе построения админист­ ративного права как учебной дисциплины.

Общая часть включает юридические нормы и институ­

ты:

•регулирующие общественные отношения общего ха­ рактера (принципы, функции, методы, формы государствен­ ного управления, механизм административно-правового ре­ гулирования и т. д.);

•устанавливающие административно-правовой статус индивидуальных и коллективных субъектов административ­ но-правовых отношений;

•регулирующие основы организации и государственноуправленческой исполнительно-властной деятельности госу­ дарственных органов;

•обеспечивающие законность в сфере государственного управления;

•регламентирующие административно-юрисдикционную деятельность;

•регламентирующие принуждение по административ­ ному праву.

Особенная часть состоит из норм и институтов, регули­ рующих правоотношения в конкретных сферах управления:

•обеспечения безопасности граждан, общества, государ­ ства, а также административно-политическую деятельность;

•хозяйственно-экономическую деятельность;

•социально-культурную деятельность;

•деятельность государственной администрации по орга­ низации и осуществлению политических, экономических и иных внешних связей.

Вотечественной административно-правовой науке пробле­ ма системы административного права занимает одно из цен­ тральных мест и, постоянно развиваясь вместе с динамич­ ными общественными отношениями, остается актуальной дис­ куссионной проблемой. По вопросу деления системы админи­ стративного права имеются авторские трактовки современ­ ных ученых-административистов. По мнению профессора Ю.

420