Козбаненко В.А. - Правоведение

Глава 20 . АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И ПРАВОНАРУШЕНИЯ

§ 1. Понятие и признаки административной ответственности

Во всех сферах государственной и общественной жизни, политической и культурной деятельности, в осуществлении гражданами своих прав и исполнении ими обязанностей ис­ ключительно важное значение имеют ответственность госу­ дарственных органов, общественных организаций и объеди­ нений, должностных лиц, а также всех граждан России за правильное, добросовестное, неуклонное и эффективное ис­ полнение возложенных на них обязанностей.

Административная ответственность выступает разновид­ ностью юридической ответственности, обладает всеми при­ знаками последней.

Большинство современных ученых-правоведов понима­ ют юридическую ответственность как форму социальной от­ ветственности, рассматривают ее в позитивном и негативном значении. В позитивном смысле юридическая ответственность,

втом числе административная, означает ответственное от­ ношение человека к своим обязанностям, ответственность за правильное выполнение физическим или юридическим ли­ цом возложенных на него законом обязанностей; выражается

восознании лицом необходимости неуклонно и добросовест­ но исполнять свои обязанности, в требованиях, предъявляе­ мых к лицу обществом и государством, в системе мер, кото­ рыми обеспечивается исполнение лицом лежащих на нем обя­ занностей.

511

Если же обязанность не выполняется, наступает ответ­ ственность в ее негативном значении как необходимость лица подвергнуться мерам государственного принуждения за со­ вершенное правонарушение. Являясь властно-принудитель­ ным способом воздействия на субъектов правоотношений, административная ответственность состоит в наказании за на­ рушение административно-правовых норм. Фактическим основанием ее применения является состав правонарушения, предусматривающий вид санкций. Административная ответ­ ственность может наступить только за виновный противоправ­ ный проступок. Необходимым субъективным основанием при­ менения мер ответственности является наличие вины лица, нарушившего правовые обязанности. Административная от­ ветственность всегда сопряжена с ограничением или лишени­ ем прав лица, нарушившего административно-правовую нор­ му, в порядке реализации санкций, указанных в норматив­ ных правовых актах.

Административная ответственность — один из наиболее распространенных видов юридической ответственности — на­ ступает как за нарушение правил дорожного движения, так и за совершение мелкого хищения или за сокрытие товара от таможенного контроля и во многих других случаях.

Административная ответственность — разновидность ад­ министративного принуждения, вид юридической ответствен­ ности — выражается в применении уполномоченными госу­ дарственными органами или должностными лицами наказа­ ний, установленных материальными нормами административ­ ного права, к лицам, совершившим административное пра­ вонарушение.

Для правонарушителя административная ответственность означает применение к нему санкций материальных админи­ стративно-правовых норм, а также его обязанность претер­ певать меры государственного принуждения, применяемые на основе норм права в установленном законодательством порядке.

512

Для выявления сущности административной ответствен­ ности необходимо выделить основные признаки, отличающие ее от наиболее близких по юридической природе дисципли­ нарной и уголовной ответственности:

1. Наличие собственной нормативной правовой основы,

которую составляют Кодекс РФ об административных пра­ вонарушениях (КОАП РФ), вступивший в силу с 1 июля 2002 г. и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Рос­ сийской Федерации об административных правонарушениях. Это обусловлено тем, что административное законодатель­ ство в соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федерация устанавливает общие положения и принципы законодательства об админис­ тративных правонарушениях; перечень видов административ­ ных наказаний и правила их применения; административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значе­ ние, в том числе административную ответственность за на­ рушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Россий­ ской Федерации; порядок производства по делам об админи­ стративных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных пра­ вонарушениях; порядок исполнения постановлений о назна­ чении административных наказаний (ст. 1. 3 КоАП РФ).

Отнесение указанных вопросов к компетенции Российс­ кой Федерации оправданно, так как они во многом определя­ ют сущность административной ответственности, ее прину­ дительный характер. Применение санкций, предусмотренных административным законодательством, всегда сопряжено с ограничением конституционных прав и свобод, а подобные ограничения, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции России, могут быть определены только федеральным законом. Субъекты Российской Федерации не вправе принимать в указанной сфе­ ре свои нормативные правовые акты. Собственное правовое регулирование в сфере административной ответственности

513

возможно только на основе федерального закона, устанав­ ливающего разграничение предметов совместного ведения на федеральные и региональные (субъектов Российской Феде­ рации) полномочия.

В отличие от этого уголовная ответственность устанав­ ливается только Уголовным кодексом РФ, а дисциплинар­ ная — как различными законами и подзаконными актами, так и локальными нормативными актами.

2. Основанием административной ответственности явля­ ется состав административного правонарушения, уголов­ ной — состав преступления, а дисциплинарной — состав дис­ циплинарного проступка.

3. Субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица. Ст. 2.10 КоАП РФ определяет, что юридические лица подлежат ад­ министративной ответственности за совершение администра­ тивных правонарушений в случаях, предусмотренных стать­ ями Особенной части указанного Кодекса или законами субъек­ тов Российской Федерации об административных правонару­ шениях. Субъектами уголовной и дисциплинарной ответствен­ ности могут быть только физические лица.

4. Административная ответственность отличается от дру­ гих видов юридической ответственности по видам и характе­ ру применяемых санкций. За совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться ад­ министративные наказания, установленные в ст. 3.2 КоАП РФ. Их перечень является исчерпывающим.

Наряду с административными наказаниями, ограничива­ ющими имущественные права правонарушителя (штраф, воз­ мездное изъятие, конфискация), административной юрисдик­ ции присущи санкции, ограничивающие другие конституци­ онные права: например, права на свободу передвижения (при применении административного ареста, административного выдворения). Кроме указанных санкций, предусмотрены и наказания, цель применения которых — недопущение реци­ дива правонарушения. Превентивное наказание в виде пре-

514

дупреждения не ограничивает конституционных прав и сво­ бод. Предупреждение, вынесенное в письменной форме, воз­ действует на нравственные устои правонарушителя, не по­ сягая на его имущественные интересы.

Сочетание санкций, ограничивающих права и свободы граждан, с санкциями, воздействующими на моральные ус­ тои бытия правонарушителя, свойственно только админист­ ративной ответственности.

Перечень видов уголовных наказаний устанавливается ст. 44 УК РФ. В настоящее время он не предусматривает пре­ вентивных санкций наподобие административного наказания в виде предупреждения. Применение уголовных наказаний по преимуществу ограничивает право на свободу (ограниче­ ние свободы, арест, лишение свободы на определенный срок, а также пожизненное лишение свободы), возможность осу­ ществления любых конституционных прав (в том числе права на жизнь) прекращается при назначении исключительной меры наказания — смертной казни.

Административные и уголовные наказания, ограничива­ ющие имущественные права нарушителя, различаются по способу их применения: штраф как наиболее распространен­ ная разновидность имущественных административных санк­ ций может применяться только в качестве основного адми­ нистративного взыскания; штраф как уголовное наказание может применяться в качестве как основного, так и дополни­ тельного вида наказания.

Уголовное наказание влечет только присущее уголов­ ной ответственности правовое последствие — судимость.

Дисциплинарные взыскания, помимо ст. 192 Трудового кодекса РФ (замечание, выговор, увольнение), устанавлива­ ются федеральными законами, уставами и положения о дис­ циплине. Они имеют воспитательное воздействие и, как пра­ вило, сопровождаются отрицательными для трудовой деятель­ ности правонарушителя последствиями, тем самым препят­ ствуют его служебному продвижению и улучшению матери­ ального благосостояния.

515

5.По субъектам осуществления ответственности. К ад­ министративной ответственности граждане, должностные и юридические лица привлекаются уполномоченными на то органами (федеральными и мировыми судьями, органами ис­ полнительной власти и др.), перечень которых дан в разделе III КоАП РФ. Рассматривают дела об административных пра­ вонарушениях не только федеральные органы исполнитель­ ной власти, но и их территориальные подразделения, а так­ же соответствующие органы и учреждения исполнительной власти субъектов Российской Федерации; как правило, нака­ зания налагаются от их имени уполномоченными должност­ ными лицами. В отличие от этого исключительными полно­ мочиями привлечения к уголовной ответственности наделена не исполнительная, а судебная власть. К дисциплинарной от­ ветственности виновные привлекаются теми должностными лицами или руководителями, которым нарушители подчине­ ны по работе (службе).

6.Процессуальный порядок привлечения к администра­ тивной ответственности устанавливается административным законодательством. Раздел IV КоАП РФ предусматривает осо­ бые процессуальные формы производства по делам об адми­ нистративных правонарушениях. Они отличаются от проце­ дуры привлечения к уголовной ответственности, которая ус­ тановлена Уголовно-процессуальным кодексом РФ, во-пер­ вых, значительной упрощенностью содержания стадий адми­ нистративного производства; во-вторых, отсутствием многих обязательных в уголовном судопроизводстве процессуальных действий; в-третьих, различием субъектов процессуальных отношений, особенностями их правового положения.

Напротив, дисциплинарное производство, в отличие от порядка привлечения к административной ответственности, урегулировано в законодательстве только в общих чертах, в нем не устанавливаются стадии этого процесса, его особен­ ности, права и обязанности участников.

Таким образом, административная ответственность — са­ мостоятельный вид юридической ответственности — харак-

516

теризуется наличием собственного основания — администра­ тивного правонарушения, особых санкций — административ­ ных наказаний, субъекта административного правонаруше­ ния и субъекта функциональной власти, уполномоченного при­ менять административные наказания в установленном зако­ ном порядке.

§ 2. Понятие и состав административного правонарушения

Согласно ст. 2. 1 КоАП РФ административным правона­ рушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за кото­ рое настоящим Кодексом или законами субъектов Российс­ кой Федерации об административных правонарушениях ус­ тановлена административная ответственность.

В данном определении законодатель отказался от мате­ риального признака административного правонарушения — общественной опасности, раскрывающего социальную сущ­ ность правонарушения и заключающегося в способности дея­ ния причинить вред охраняемым законодательством обще­ ственным отношениям. В условиях формирования правового государства, когда в обществе утверждается верховенство закона, административное правонарушение четко определя­ ется через юридический (формальный) признак. Это позволя­ ет признать таковым действие (бездействие), запрещенное административным законодательством. Подразумевается, что сам факт внесения описания деяния в Кодекс РФ или закон субъекта Российской Федерации об административных пра­ вонарушениях указывает на его общественную опасность. Сущность формального определения административного пра­ вонарушения раскрывается через признаки противоправно­ сти и виновности.

Важнейший признак административного правонаруше­ ния — противоправность — запрещенность деяния Кодексом

517

РФ или законами субъектов Российской Федерации об адми­ нистративных правонарушениях.

К административным правонарушениям относятся дея­ ния (действие либо бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации об административных пра­ вонарушениях.

Под противоправным действием понимаются целеуст­ ремленные, волевые поступки нарушителя, причиняющие ущерб или вред охраняемым законом правам и интересам. Большинство административных правонарушений соверша­ ется путем физического или словесного воздействия. Напри­ мер, подкуп избирателей, участников референдума (ст. 5.16 КоАП РФ), мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ), разгла­ шение информации с ограниченным доступом (ст. 13.14 КоАП РФ) и др.

Противоправное бездействие выражается в неисполне­ нии или ненадлежащем исполнении юридических обязаннос­ тей, возложенных на физических лиц, а также несоблюде­ нии установленных нормативными правовыми актами правил и норм юридическими лицами. Бездействие признается про­ тивоправным, если лицо имело юридически закрепленную обязанность и физическую возможность действовать в соот­ ветствии с законом. В частности, безбилетный проезд (ст. 11.18 КоАП РФ), невыполнение работодателем обязательств по коллективному договору (ст. 5.31 КоАП РФ), неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда (ст. 15.10 КоАП РФ).

Виновность предполагает реализацию одной из составля­ ющих принципа презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ), в соответствии с которым лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонару­ шения, в отношении которых установлена его вина. КоАП РФ исключает объективное вменение — административную ответственность за невиновное причинение вреда.

518

Любой проступок — факт реальной действительности. Чтобы установить его административную противоправность необходимо установить наличие закрепленной законом сово­ купности признаков, при которых действие (бездействие) счи­ тается административным правонарушением, т. е. его соста­ ва. Совершение деяния, содержащего все признаки состава, является фактическим основанием наступления администра­ тивной ответственности.

Состав административного правонарушения образуют следующие элементы:

•объект правонарушения — общественные отношения, на которые посягает деяние (виды правоохраняемых обще­ ственных отношений указаны в названиях глав II раздела КоАП). Например, глава 17 объединяет правонарушения, объектом которых являются общественные отношения, обес­ печивающие нормальное функционирование институтов го­ сударственной власти;

•объективная сторона правонарушения — конкретная разновидность противоправного деяния (действия или бездей­ ствия), наносящего вред или ущерб правам граждан или об­ щегосударственным (публично-правовым) и частным интере­ сам, охраняемым административным законодательством. При­ знаки объективной стороны проступка обычно указываются в диспозиции правовой нормы. К ним относятся: обязательный —

деяние (в отдельных составах и наступившие последствия), а также факультативные — способ, время, место, средства совершения проступков. Так, ст. 20.20 КоАП РФ устанавлива­ ет ответственность за распитие алкогольной и спиртосодер­ жащей продукции в общественных местах. Объективная сто­ рона данного правонарушения характеризуется действием (распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции) и местом (улицы, стадионы, скверы, транспортное средство общественного пользования и т. п.);

• субъективная сторона административного правонару­ шения характеризует психоэмоциональное отношение лица

519

к деянию и предполагает выявление признаков вины в фор­ ме умысла или неосторожности.

Административное правонарушение признается совер­ шенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознава­ ло противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо отно­ силось к ним безразлично. Например, мелкое хищение (ст. 7.27 КоАП РФ), нарушение правил осуществления валютных опе­ раций (ст. 15.25 КоАП РФ).

Административное правонарушение признается совер­ шенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступ­ ления таких последствий, хотя должно было и могло их пред­ видеть. В частности, самовольное проникновение на охраня­ емый в установленном порядке объект (ст. 20. 17 КоАП РФ);

• субъект административного правонарушения — вме­ няемое физическое лицо, достигшее к моменту правонару­ шения шестнадцатилетнего возраста, или юридическое лицо.

Не подлежит административной ответственности физи­ ческое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемос­ ти, т. е. не могло осознавать фактический характер и проти­ воправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или ино­ го болезненного состояния психики.

В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае со­ вершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих слу­ жебных обязанностей.

520