Козбаненко В.А. - Правоведение

мой правления. Рассматривая полномочия парламента как правовое выражение его функций, выделим наиболее об­ щие. Они состоят в том, чтобы:

Совокупность функций и полномочий парламента обра­ зуют его компетенцию. Поэтому юридическая классификация парламентов проводится по объему их компетенции. На этом основании парламенты можно подразделить на три группы:

1) парламенты с абсолютно определенной компетенцией,

характерной для федеративных и децентрализованных уни­ тарных государств, где центральная власть конституционно ограничена правами государствообразующих субъектов или других территориальных образований (США, Франция, Ис­ пания);

2)парламенты с абсолютно неопределенной компетен­ цией, т. е. имеющие право издавать законы по любому воп­ росу и обладающие юридически неограниченными полномо­ чиями. Типичный пример — парламент Англии, для которо­ го с XIX в. утвердился принцип верховенства, означающий, что парламент не связан каким-либо конституционным ак­ том и для него не существует какого-либо правового ограни­ чения в законодательной области. К этой группе условно мож­ но отнести парламенты Новой Зеландии, Ирландии, Италии, Японии;

3)парламенты с относительно определенной компетен­ цией, т. е. пределы которой являются подвижными. Пример — парламент Швейцарии, конституция которой не содержит ясного критерия разграничения компетенции парламента и правительства.

Структурно различают одно-, двух- и даже трехпалат­ ные парламенты, однако в большинстве стран они состоят из двух палат — верхней, члены которой выбираются или назначаются, а нижней только избираются.

351

В России первое учреждение парламентского типа по­ явилось в 1906 г. и просуществовало до 1917 г., имея весьма ограниченные полномочия1. Советская власть породила совер­ шенно иные формы представительных органов: советов на­ родных депутатов, отрицавшие принципы парламентской работы. В 1936 г. создан Верховный Совет СССР, который со­ стоял из двух палат — Совета Союза и Совета Национально­ стей, причем не нижней и верхней, а равноправных, что в истории парламентаризма ранее не встречалось. Подобная система действовала, не претерпев особых изменений, вплоть до распада Советского Союза в 1991 г. Вся полнота государ­ ственной власти перешла к Съезду народных депутатов РСФСР, из состава которого формировался Верховный Со­ вет РСФСР, осуществлявший законодательную власть.

Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в отечественной истории назвала высший законодательный пред­ ставительный орган государства парламентом, который по содержательным характеристикам соответствует сложившейся в мировой практике парламентской модели. Федеральное Со­ брание — парламент Российской Федерации — постоянно действующий законодательный представительный орган, осу­ ществляющий высшую государственную власть наряду с Пре­ зидентом РФ, Правительством РФ и судами РФ.

Особенности конституционного статуса и компетенции парламента России закреплены в ст. 10 (принцип разделения властей), главе 5 "Федеральное Собрание — парламент Рос­ сийской Федерации", а также в отдельных статьях о Прези­ денте РФ, Правительстве РФ и некоторых др.

1 Парламентский институт царской России состоял из двух палат: Государ­ ственного совета, члены которого назначались императором, и Государ­ ственной думы, члены которой избирались на основе куриального предста­ вительства. Функции этого парламентского учреждения были сильно огра­ ничены, строительство парламентской системы не было завершено. Поэто­ му период функционирования Государственной думы в начале XX в. счита­ ется "псевдопарламентаризмом". Подробнее об этом см.: Козбаненко В. А. Партийные фракции в I и II Государственных думах России. 1906—1907 гг. — М., 1996.

352

Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (ниж­ няя палата). Совет Федерации призван обеспечивать предста­ вительство и интересы субъектов Российской Федерации, причем не национально-территориальное, а региональное. Государственная Дума представляет интересы народа России в целом. Государственная Дума избирается на четыре года, срок полномочий Совета Федерации не определен.

Совет Федерации не избирается, а формируется в соот­ ветствии с порядком, определяемым специальным федераль­ ным законом. Так, с 1994 по 1995 г. члены Совета Федерации избирались гражданами на всеобщих выборах. С 1996 по 2001 г. в него по должности входили по два представителя от каж­ дого субъекта федерации: глава представительного и глава исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно изменениям, внесенным в порядок формирования Совета Федерации федеральным за­ коном в июне 2000 г., теперь его членами становятся по од­ ному представителю, назначенному законодательным орга­ ном, и представителю, назначенному главой исполнительно­ го органа (по согласованию с законодательным органом) вла­ сти каждого субъекта Российской Федерации. Обновление Со­ вета Федерации происходит по принципу ротации: по мере переизбрания должностных лиц, представляющих субъекты федерации.

В Государственной Думе представлены одновременно общенациональные и партийно-политические интересы. Это­ му способствует избирательная система, сочетающая пропор­ циональные и мажоритарные выборы. Отсюда состав 450 де­ путатов нижней палаты, избираемой гражданами на четыре года, наполовину избирается по партийным спискам в обще­ федеральных избирательных округах (225 депутатов) и пер­ сонально из нескольких кандидатур по одномандатным округам (225 депутатов). Все депутаты работают на профес­ сиональной основе, т. е. на время своих полномочий покидают прежние рабочие места.

353

Депутатом Государственной Думы является избранный народом гражданин России, а Совета Федерации — предста­ витель субъекта федерации, уполномоченные осуществлять законодательную власть и иные полномочия, предусмотрен­ ные Конституцией РФ и федеральным законодательством, в соответствующей палате Федерального Собрания — парла­ менте Российской Федерации. Статус депутатов палат рос­ сийского парламента установлен на основе положений Кон­ ституции РФ федеральным законом "О статусе депутата Го­ сударственной думы и члена Совета Федерации Федерально­ го Собрания Российской Федерации".

Каждая из палат образует из числа депутатов комите­ ты и комиссии, специализирующиеся на определенных сферах законодательного регулирования. В них ведется ос­ новная законотворческая и иная текущая работа, связанная с осуществлением парламентских полномочий по вопросам, относящимся к ведению палат. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка. Для организационного руководства палатами из среды их де­ путатов на пленарных заседаниях избираются Председатели (Государственной Думы и Совета Федерации), их заместите­ ли. Заседания палат проводятся раздельно, исключения де­ лаются только в случаях, когда они должны собираться со­ вместно для заслушивания посланий Президента РФ, посла­ ний Конституционного Суда РФ, выступлений руководите­ лей иностранных государств. Конституция РФ закрепляет за каждой из палат вопросы, которые решаются ими самостоя­ тельно.

К ведению Совета Федерации относятся: одобрение или отклонение принятых Государственной Думой законов; утверждение изменения границ между субъектами РФ; ут­ верждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положений; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее тер­ ритории; назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение на должности судей Конститу-

354

ционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ; назначение на должности и освобождение от должностей Ге­ нерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счет­ ной Палаты РФ и половины состава ее аудиторов. По рас­ сматриваемым законопроектам верхняя палата обладает, так­ же как и Президент РФ, правом отлагательного вето, т. е. может вернуть отклоненный законопроект в нижнюю палату. В отношении тех законопроектов, рассмотрение которых пра­ во, а не обязанность Совета Федерации, двухнедельное мол­ чание палаты считается согласием, и законопроект направ­ ляется на подпись к Президенту РФ.

Основное предназначение Государственной Думы — при­ нятие федеральных законов. Обычные федеральные законы Государственная Дума принимает простым большинством го­ лосов (50 процентов плюс 1 голос от общего числа депутатов, т. е. не менее 226). Федеральные конституционные законы принимаются квалифицированным большинством — двумя третями голосов депутатов. Обсуждение законопроекта назы­ вается чтением. Чтобы быть принятым, закон должен пройти три чтения, а закон о федеральном бюджете — четыре. Го­ сударственная Дума может преодолеть вето Президента РФ или Совета Федерации квалифицированным большинством либо путем создания согласительной комиссии, после чего законопроект вновь голосуется в Совете Федерации и отправ­ ляется на подпись к Президенту РФ. Кроме этого к ее веде­ нию относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о дове­ рии Правительству РФ; назначение на должности и освобож­ дение от должностей Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ; объявление ам­ нистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Для предварительной подготовки организационных реше­ ний и выполнения координационных функций по вопросам деятельности палаты создается Совет Государственной Думы.

355

В него входят Председатель Думы, руководители фракций и групп; с правом совещательного голоса участвуют заместите­ ли Председателя Думы и председатели комитетов и комис­ сий; вправе присутствовать и депутаты.

Внутри Думы действуют и самостоятельно организую­ щиеся депутатские объединения: фракции и группы. По Рег­ ламенту Государственной Думы фракцией считается объ­ единение депутатов, сформированное на основе избиратель­ ного объединения, получившего парламентское представи­ тельство по общефедеральному избирательному округу, и избранных по одномандатным округам членов данной партии либо данного избирательного объединения. Фракции — неотъемлемая часть парламентской практики — оказывают на деятельность Думы огромное влияние. В рамках парла­ мента межпартийная борьба и сотрудничество фракций до известной степени отражают политическое соотношение ве­ дущих общественных сил государства. Фракции составляют основу парламентской деятельности партий и являются инст­ рументом в политической борьбе за государственную власть. Функции их носят политический характер и заключаются в подготовке мероприятий, необходимых для проведения по­ литических установок партий посредством осуществления законодательного механизма. С помощью фракций парламент­ ский институт представительства выполняет свою важней­ шую функцию — посредничество между различными поли­ тическими силами с целью нахождения общественного кон­ сенсуса. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе объ­ единиться в депутатскую группу. Фракции и депутатские груп­ пы пользуются равными правами.

Для обеспечения профессиональной деятельности палат парламента большое значение имеют аппараты Государ­ ственной Думы и Совета Федерации. Их сотрудники оказыва­ ют научно-аналитическую, организационную и техническую помощь в работе парламенту в целом, его палатам, комите­ там (комиссиям), фракциям, депутатам. По структуре аппа­ раты обеих палат парламента в общих чертах схожи. Они со-

356

стоят из аппаратов секретариатов Председателей Государ­ ственной Думы и Совета Федерации, аппаратов секретариа­ тов их заместителей, аппаратов комитетов и комиссий, а так­ же отдельных структурных подразделений аппаратов палат (таких, например, как пресс-службы, правовые, аналитичес­ кие и другие управления, отделы и т. п.). Деятельность депу­ татов обеспечивается также небольшим аппаратом штатных помощников по Государственной Думе или Совету Федера­ ции и помощниками по округу избрания, помимо них могут привлекаться и помощники на общественных началах. Работу фракций и депутатских групп Государственной Думы тоже обеспечивают аппараты. Должностная структура и штатная численность аппаратов палат парламента определяются по­ становлениями соответственно палаты, комитета (комиссии), фракции, решением депутата.

Парламентские госслужащие имеют высокую квалифи­ кацию различных профилей: в основном высшее юридичес­ кое, политологическое, экономическое, историческое, социо­ логическое, филологическое и другое профессиональное об­ разование, в том числе и по специальности государственного и муниципального управления.

Поскольку палаты Федерального Собрания работают раз­ дельно, отсюда и структура аппаратов обеих палат не имеет организационного соподчинения. Однако общие виды право­ вого, информационно-справочного, документационного и орга­ низационного обеспечения парламента осуществляются об­ щепарламентскими вспомогательными учреждениями. К ним относятся: приемная Федерального Собрания, парламентс­ кая библиотека, парламентский центр, издательство и др.

Конституционный роспуск Государственной Думы возмо­ жен указом Президента РФ только в случаях, если она триж­ ды отклонила представленные главой государства кандида­ туры на должность Председателя Правительства РФ, если она выразила недоверие Правительству РФ повторно в тече­ ние трех месяцев. Однако по последнему основанию Госдума

357

не может быть распущена в течение года после ее избрания, как и с момента выдвижения ею обвинения против Президен­ та РФ до принятия соответствующего решения Советом Фе­ дерации; она также не может распускаться в период дей­ ствия на всей территории страны военного или чрезвычайно­ го положения либо в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ. Совет Федерации не мо­ жет быть распущен ни по какому поводу никаким государ­ ственным органом.

§ 4. Правительство Российской Федерации

Правительство отличается от других органов государ­ ственной власти предметом и сферой деятельности. Оно за­ нимается не принятием законов, как законодательные орга­ ны, а организацией их исполнения, обеспечением управле­ ния государственным аппаратом, экономикой страны. Оно не осуществляет правосудие, как органы судебной власти, а обес­ печивает режим законности в осуществлении государствен­ ного управления, заботится о поддержании правопорядка и государственной дисциплины в повседневной общественной жизнедеятельности. В отличие от органов законодательной и судебной власти правительство имеет свою территориальную систему подчиненных ему органов исполнительной власти, что позволяет осуществлять управленческие функции и реализовывать принимаемые решения. Характерной особенностью компетенции правительства служит и тот факт, что именно ему принадлежат полномочия по распоряжению практически всеми ресурсами страны. Только оно, в силу присущей ему специфики, обладает возможностями их использования. Кон­ ституционный статус и роль правительства могут быть раз­ личны и зависят от исторических традиций и политических особенностей в той или иной стране.

В России правительство как орган власти появилось в начале XX в. — в 1906 г. В разное время этот орган именовал-

358

ся Советом Министров, Временным правительством, Сове­ том народных комиссаров, Кабинетом Министров, Советом Министров, ныне — Правительством Российской Федерации. Положение Правительства РФ в системе высших органов го­ сударственной власти предопределила конституционная мо­ дель президентско-парламентской формы правления.

Правительство Российской Федерации — высший кол­ легиальный орган федеральной исполнительной власти стра­ ны. Как совокупный орган оно представляет исполнительную власть Российской Федерации во всем ее объеме и вбирает в себя (консолидирует) все федеральные органы исполнитель­ ной власти, осуществляет исполнительные и распорядитель­ ные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ и федеральными законами, руководствуется указами и распо­ ряжениями Президента РФ.

Общая компетенция Правительства РФ определена нор­ мами главы 6 Конституции РФ. В соответствии с ней и другими актами на Правительство РФ возлагаются задачи общего ру­ ководства экономикой и социально-культурным строительством страны, разработки и исполнения государственного бюджета, обеспечения защиты интересов, прав и свобод граждан, обо­ роны и безопасности государства, охраны собственности и об­ щественного порядка, управления государственной собствен­ ностью и отраслями народно-хозяйственного комплекса, со­ действия развитию предпринимательства и др.

Полномочия Правительства РФ как высшего органа ис­ полнительной власти общей компетенции весьма широки. Они охватывают важнейшие вопросы государственной жизни, традиционно относящиеся к полномочиям исполнительной власти, исходя из границ взаимодействия с законодательной и судебной властями. Это формирование государственного аппарата и управление его деятельностью, исполнение за­ конов, участие в законодательном процессе, подзаконное нормотворчество, реализация внешней и внутренней полити­ ки и др. Характеризуя полномочия Правительства РФ, необ­ ходимо отметить, что их полный объем определить довольно

359

трудно, так как в законодательстве его компетенция закреп­ ляется самым общим образом, а их перечень не является за­ крытым. Но в сравнении с законодательством многих зару­ бежных стран правовой статус российского правительства уре­ гулирован в значительно большей степени на конституцион­ ном уровне и определяется федеральными законами и указа­ ми Президента РФ.

Содержание статуса Правительства РФ, осуществляю­ щего деятельность по управлению разнообразными государ­ ственными делами, раскрывается в Федеральном конститу­ ционном законе "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г.1. Кроме конституционных норм и поло­ жений Закона о Правительстве правовому регулированию его деятельности посвящен ряд федеральных законов и прези­ дентских указов. Можно назвать Федеральный закон "О по­ рядке опубликования и вступления в силу федеральных кон­ ституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"2 , которым определено "Собрание законодательства Российской Федерации" в качестве офици­ ального источника актов Правительства РФ, публикуемых в четвертом разделе настоящего Собрания. Из актов Прези­ дента РФ, относящихся к созданию нормативного массива, определяющего компетенцию Правительства РФ, следует выделить указы о структуре федеральных органов исполни­ тельной власти. Правительство РФ дополняет нормативную базу, закрепляющую порядок его деятельности, через пра­ вовые акты, издаваемые им самим3. Практически каждый закон в рамках своего предмета содержит отсылочные нор­ мы о регулировании Правительством РФ или в порядке, им определяемом, конкретных правоотношений.

1 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. — СЗ РФ. № 51. Ст. 5712, с последующими изменениями и дополнениями.

2 С З Р Ф . 1994. № 8. Ст. 801.

3 См., например, Постановления Правительства РФ "О порядке назначения представителей интересов Правительства РФ в судах" от 12 августа 1994 г. — СЗ РФ. 1994. № 17. Ст. 2003; "О полномочном представителе Правительства РФ в Федеральном Собрании Р Ф " от 15 августа 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2091.

360