Учебное пособие ФДВС

•осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения доходов между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регионами;

•повышение роли перспективного бюджетного планирования в целях обеспечения пропорциональности и сбалансированности крупномасштабных социально-экономических программ;

•максимальное выявление финансовых резервов.

Организация бюджетного процесса базируется на определенных принципах. Ведущий из них – принцип единства. Национальная бюджетная система представляет собой единство бюджетов всех уровней бюджетной системы. Принцип единства заключается в единой правовой базе, единой бюджетной классификации, единстве форм бюджетной документации при составлении консолидированного бюджета РФ и терри-

торий. Следующий принцип – самостоятельность бюджетного процес-

са каждого органа законодательной власти. Он обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования. Важен также принцип установления правильного со-

отношения между доходами и расходами всех бюджетов, а также меж-

ду натуральными и финансовыми показателями. Наконец, финансовую устойчивость обеспечивает следование принципу соответствия расходов бюджета его доходам, создания финансовых резервов.

В бюджетном процессе участвует несколько субъектов (рису-

нок 2.16).

УЧАСТНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

Рис. 2.16. Субъекты бюджетного процесса

81

Хронологически бюджетный процесс включает следующие стадии.

1.Составление проекта бюджета Министерством финансов, таможенными органами

2.Рассмотрение и утверждение бюджета в органах законодательной власти

3.Исполнение бюджетов

4.Составление отчета oб исполнении бюджета и утверждение его

взаконодательных органах власти

иутверждение бюджета

Впроцессе составления бюджета используется колоссальный объем информации, сведенной в ряд документов. Политической основой является Послание президента Федеральному собранию. Министерство финансов в тесном взаимодействии с Министерством экономического развития, Центральным банком, министерствами использует при подготовке основных параметров бюджета материалы Концепции долгосрочного развития РФ до 2020 года, сценарных условий социаль- но-экономического развития РФ на 2011–2013 годы, трехлетнего финансового плана, сводного финансового баланса (баланс финансовых ресурсов), основных направлений денежно-кредитной политики, федеральных, отраслевых и прочих программ, инвестиционных программ

82

естественных монополий, планов развитий территорий, основных направлений налоговой политики и пр.

Правительство РФ вносит подготовленный законопроект на рассмотрение Государственной Думы РФ, которая принимает законопроект после обсуждения в 3 чтениях. Совет Федерации РФ рассматривает законопроект и одобряет в целом. Президент РФ подписывает Федеральный закон о бюджете, и он обнародуется в печати.

При подготовке бюджета важное значение имеет упорядоченный порядок представления доходов и расходов. Это обеспечивается бюджетной классификацией. Бюджетная классификация – это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемая для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Бюджетная классификация используется для повышения эффективности бюджетного планирования, в целях поддержания единства бюджетной системы, для гарантии достоверности данных о расходах и доходах и сопоставимости данных о расходах и доходах.

В состав бюджетной классификации РФ входят:

•классификация доходов бюджетов РФ;

•классификация расходов бюджетов РФ;

•классификация источников финансирования дефицитов бюджетов;

•классификация операций публично-правовых образований (сектора государственного управления).

Классификация доходов бюджетов РФ. Доходы бюджетов РФ подразделяются на группы, подгруппы, статьи и подстатьи. Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ группы и подгруппы бюджетных доходов являются налоговые доходы, неналоговые доходы, безвозмездные поступления (от нерезидентов; от других бюджетов, от государственных (муниципальных) организаций, от негосударственных организаций; от наднациональных организаций и пр.).

Каждая из групп включает в себя ряд подгрупп. Например, группа налоговых доходов включает в себя такие подгруппы, как налоги на прибыль, доходы; налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ и ввозимые на нее; налоги на совокупный доход; налоги на имущество; налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами. В рамках подгрупп выделяют статьи и подстатьи

Доходы бюджета определенным образом администрируются. Администратором доходов бюджета может выступать орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной админи-

83

страции, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, казенное учреждение. Администраторы выполняют функции контроля правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты платежей, являющихся доходами бюджетов, начисления, учета, взыскания и принятия решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов.

Классификация расходов бюджетов РФ. Едиными для бюдже-

тов бюджетной системы РФ разделов и подразделов классификации расходов бюджетов являются статьи: общегосударственные вопросы, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность, национальная экономика, жилищно-коммуналь- ное хозяйство, охрана окружающей среды, образование, культура, кинематография, СМИ, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальная политика, обслуживание государственного и муниципального долга, межбюджетные трансферты. Это деление носит экономический характер.

Есть также и ведомственная классификация расходов бюдже-

тов РФ. Она отражает распределение средств по главным распорядителям и распорядителям (на местном уровне) средств соответствующих бюджетов по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации РФ. Распорядители бюджетных средств –

органы государственной власти, управления государственным внебюджетным фондом, местного самоуправления, местной администрации, значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения. Они имеют право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Бюджетополучатели – органы государственной власти, управления государственным внебюджетным фондом, местного самоуправления, местной администрации, казенное учреждение. Они имеют право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета. Казенное учреждение как бюджетополучатель – государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций. Финансовое обеспечение казенного учреждения обеспечивается из средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Следующая классификация касается разграничения источников финансирования дефицитов бюджетов. Предусмотрены единые для бюджетов бюджетной системы РФ группы и подгруппы: источники

84

внутреннего финансирования и источники внешнего финансирования.

Квнутренним источникам относятся статьи:

•государственные (муниципальные) ценные бумаги в валюте РФ;

•кредиты кредитных организаций в валюте РФ;

•бюджетные кредиты;

•кредиты международных финансовых организаций в валюте РФ

•иные источники.

К группе внешних источников классификация относит:

•государственные ценные бумаги в иностранной валюте;

•кредиты иностранных государств, международных финансовых организаций, иностранных юридических лиц в иностранной валюте;

•кредиты кредитных организаций в иностранной валюте;

•иные источники.

Последняя классификация операций сектора государственного управления содержит единые для бюджетов бюджетной системы РФ

группы и статьи:

•доходы (налоговые доходы, безвозмездные поступления и пр.);

•расходы (оплата труда обслуживание госдолга, безвозмездные перечисления организациям, бюджетам, социальное обеспечение, пр. расходы);

•поступление и выбытие нефинансовых активов;

•поступление и выбытие финансовых активов;

•увеличение и уменьшение обязательств по госдолгу и пр. опе-

рациям.

Таким образом, все многообразие бюджетных доходов и расходов цементируется бюджетной классификацией, которая помогает единообразно и консолидировано анализировать, прогнозировать и контролировать бюджет на всех уровнях единой бюджетной системы.

Исполнение бюджета

Исполнение бюджета является значимой стадией бюджетного процесса. На этом этапе бюджет «материализуется», денежные ресурсы окончательно доводятся до бюджетополучателей. Существуют три системы кассового исполнения бюджета: казначейская (через специальный орган Министерства финансов), банковская и смешанная. В России с 1993 года принята казначейская система исполнения бюджета.

Федеральное казначейство (Казначейство России) – федераль-

ный орган исполнительной власти (федеральной службой), осуществ-

85

ляющий в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительный и текущий контроль ведения операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Органы Федерального казначейства, по сути, являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств.

Федеральное казначейство представляет собой единую централизованную систему, созданную по территориальному принципу. Структура территориальных органов казначейства содержит три уровня.

I уровень – Главное управление федерального казначейства

(ГУФК). Оно осуществляет сводный систематический, полный и стандартизированный учет операций и управление движением средств на счетах казначейства; информирует высшие органы власти о результатах исполнения федерального бюджета. Руководит работой нижестоящих органов казначейства.

II уровень – управления федерального казначейства (УФК) по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, Москве и Санкт-Петербургу обеспечивают через нижестоящие органы казначейства исполнение всех решений о формировании доходной части и расходованию средств федерального бюджета.

III уровень – отделения федерального казначейства (ОФК) по городам, районам и районам в городах, кроме городов районного подчинения. Осуществляют формирование доходной части федерального бюджета на территории и обеспечивают целевое финансирование расходов по бюджетополучателям.

Важным этапом в казначейском исполнении бюджета стал переход на единый казначейский счет. Это качественно новая информационная технология исполнения федерального бюджета. Единый казначейский счет (ЕКС) представляет собой счет Федерального казначейства Российской Федерации, на котором аккумулируются денежные средства федерального бюджета и отражаются операции органов государственной власти Российской Федерации по исполнению федерального бюджета. Единый казначейский счет открывается в учреждениях Банка России.

Переход на ЕКС оптимизирует управление средствами федерального бюджета, сокращает сроки их трансферта до получателей, обеспечивает сохранность, оперативный мониторинг хода исполнения федерального бюджета.

В ходе бюджетного процесса постоянно осуществляется бюджетный контроль. Это установленная правовыми нормами система осу-

86

ществляемых публичными органами контрольных мероприятий, проверка законности и целесообразности осуществляемой в РФ бюджетной деятельности. Субъектами бюджетного контроля являются Правительство РФ, Счетная палата РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство РФ, Федеральная служба по бюджетному контролю РФ, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, кон- трольно-ревизионные службы органов исполнительной власти, органы представительной (законодательной) власти субъектов РФ.

Контролирующие органы в бюджетном процессе выполняют следующие функции (таблица 2.24).

Таблица 2.24.

Бюджетный контроль призван вскрывать нарушения бюджетного законодательства. Это неисполнение / ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля исполнения бюджетов, влекущее применение мер принуждения. Нарушители бюджетного законодательства несут административную и уголовную ответственность. Уголовная ответственность предполагает, что ее субъектами Могут являться только физические лица, а осуществляется она только в судебном порядке. Уголовная ответствен-

87

ность применяется за наиболее общественно опасные деяния – преступления и предусматривает самые строгие государственные принуждения.

В последние годы в стране проходит реформа бюджетного процесса, включающая в себя принципиально важные новые детали бюджетной конструкции.

•Развитие среднесрочного бюджетного планирования, уста-

новление среднесрочных (на период не менее трех и до шести лет) «индикативных потолков расходов» по отдельным направлениям. С 2011 г. вновь будет составляться на скользящей основе трехлетний бюджет, отмененный на время кризиса. При этом в рамках среднесрочного планирования сохраняется годичное бюджетное планирование.

•Переход к бюджетированию, ориентированному на резуль-

тат, БОР – Performance Oriented budgeting (POB), Medium-Term Expenditure Framework (MTEF), Medium-Term ResultOriented Expenditure Framework (ROMTEF).

•Синхронность бюджетной и административной реформ.

Это означает инвентаризацию функций органов исполнительной власти с целью упразднения избыточных и дублирующих функций и соответствующие изменения в бюджетном финансировании под новую структуру с расширением как финансовых полномочий, так и ответственности администраторов бюджетных средств.

•Внедрение программно-целевых принципов составления бюджета и организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (переход на про-

граммный формат). Это, пожалуй, самая главная новация. Остановимся на ней подробнее.

Принципиальным понятием в бюджетном процессе становится «Государственная программа». Государственные программы по объемам должны превышать федеральные целевые программы и федеральные адресные инвестиционные программы (ФЦП и ФАИП) и охватывать большую часть расходов федерального бюджета, а также включать внебюджетные источники.

Государственные программы охватят все сферы деятельности органов исполнительной власти с конкретным указанием ответственного за реализацию госпрограммы ведомства. Таким образом, долгосроч-

ные целевые программы (ДЦП) будут определять состав ведомст-

венных целевых программ (ВЦП). Каждое федеральное министерство должно будет сформировать одну или несколько ДЦП. Службы и агентства будут обязаны составить минимум по одной ВЦП.

88

Государственные программы по объему и степени значимости разделены на «крупные», «средние» и «малые». Примерами могут служить государственные программы комплексного развития образования, здравоохранения, науки, жилищного строительства, содействия занятости населения, развития инновационной экономики и пр.

Государственные программы практически полностью заменят финансирование расходов бюджета в привычном виде; непрограммный формат бюджета составит только 3% (например, реализация функций государственной власти). Трехлетний федеральный бюджет на 2012 г. и на 2013 и 2014 гг. должен стать первым федеральным бюджетом, составленным, утвержденным и исполненным в программном формате. Планируется отмена обязательной индексации расходов, прежде всего публичных нормативных обязательств по уровню прогнозируемой инфляции (кроме социальных пособий). Однако бюджет 2012 г. в полной мере программным бюджетом стать не сможет из-за отсутствия полной финансовой сбалансированности. Возможен «мягкий секвестр» государственных инвестиционных расходов вследствие намечаемых внеплановых индексаций пенсий и зарплат в бюджетном секторе в 2011 г., которые, в отличие от обязательств по ФЦП и госпрограммам секвестру не подлежат.

Перспективы бюджетного администрирования таковы. С со-

держательной точки зрения в бюджетном процессе, возможно, будет отменена обязательная индексация расходов, прежде всего публичных нормативных обязательств, по уровню прогнозируемой инфляции (кроме социальных пособий). Предлагается вернуть ограничение по дефициту федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов на уровне 1% ВВП. Нефтегазовые доходы рекомендовано использовать не ранее 2015 года. Предлагается не привязывать бюджет к параметрам ВВП и инфляции, исключить эти параметры из Бюджетного кодекса вместе с требованием по обязательному внесению изменений в случае получения дополнительных доходов.

89

ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ

Ключевые термины

Страховые тарифы Накопительная часть пенсии Страховая модель обеспеченияпенсионного Валоризация прав

Базовая часть пенсии Страховой полис Страховая часть пенсии Дифференцированныенормативы подушевые

Внебюджетные фонды, ВБФ – это государственные фонды денежных средств, образованные вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Тем не менее, вместе с собственно бюджетными фондами они составляют часть так называемого расширенного бюджета. Значение социальных внебюджетных фондов состоит в том, что с их помощью реализуются конституционные права граждан на социальное обеспечение по возрасту; на социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей; на социальное обеспечение в случае безработицы; на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Социальные внебюджетные фонды являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями. Они управляются непосредственно республиканскими, а иногда и местными властями. На федеральном же уровне в соответствии с финансовой политикой определяются уровень страховых тарифов для плательщиков, структура денежных социальных выплат из этих фондов.

Особенностью внебюджетных социальных фондов является четкое закрепление за ними доходных источников и строго целевое использование средств. По основным видам деятельности внебюджетные фонды имеют существенные льготы: они освобождены от уплаты налогов, государственных сборов и таможенных пошлин.

В России действуют следующие социальные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ. Источниками доходов государственных внебюджетных фондов служат обязательные платежи, установленные законодательством РФ, а также добровольные взносы физических и юридических лиц.

90