Семчик Зем право

_________ Розділ 12. Правове регулювання обігу земельних ділянок

різновидом цивільного обігу. Однак цивільний обіг земельних ділянок не завжди є ринковим.

Крім того, ринковий обіг земельних ділянок поділяється на два підвиди: ринковий обіг, який обслуговує відчуження земельних ділянок у власність, та ринок права оренди земельних ділянок. Кожен із цих підвидів ринкового обігу земельних ділянок характеризується певними особливостями, які закріплені у нормах чинного законодавства України.

Учасниками цивільного, зокрема ринкового, обігу земельних ділянок є учасники цивільних відносин — фізичні та юридичні особи, держава Україна в особі відповідних органів виконавчої влади, територіальні громади в особі відповідних органів місцевого самоврядування, іноземні держави та деякі інші суб'єкти публічного права.

Слід зазначити, що чинне земельне законодавство України містить норми, які регламентують перехід прав на земельні ділянки на основі юридичних фактів, характерних для адміністративного та ринкового обігу земельних ділянок. Такий вид обігу земельних ділянок слід кваліфікувати як змішаний (публічно-приватний), оскільки правовими підставами такого обігу є прийняття відповідним органом влади адміністративного рішення про викуп (вилучення) земельної ділянки у приватного власника та укладення з ним відповідного правочину. Змішаний обіг земельних ділянок має місце у разі викупу земельних ділянок для суспільних потреб.

2. Правочини щодо земельних ділянок

Основною правовою формою ринкового обігу земельних ділянок є правочин (угода). Згідно зі ст. 202 ЦК України правочином є дія особи, спрямована на набуття, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків. Загальні вимоги щодо укладення право-чинів містяться у главі 16 ЦК України.

Однак правове регулювання земельних відносин має як приватноправовий, так і публічно-правовий характер і забезпечується не тільки цивільним, а й земельним законодавством. Земельне законодавство України закріпило певний баланс публічних та приватних інтересів у земельних правовідносинах, зокрема у правовідносинах цивільного (ринкового) обігу земельних ділянок. Тому укладення правочинів щодо земельних ділянок регулюється як нормами цивільного, так і нормами земельного законодавства України.

Норми цивільного законодавства співвідносяться з нормами земельного законодавства як загальні і спеціальні. Це означає, що якщо між нормою цивільного права та нормою земельного права, які регулюють перехід прав на землю, є розбіжності чи суперечності, то пріоритет у застосуванні мають норми земельного права.

Як зазначено у ст. 131 ЗК України, громадяни та юридичні особи України, а також територіальні громади та держава мають право набувати у власність земельні ділянки на підставі міни, ренти, дарування, успадкування та інших

251

Загальна частина __________________________________________

цивільно-правових угод (правочинів). Укладення таких угод (правочинів) здійснюється відповідно до ЦК України з урахуванням вимог ЗК України.

Отже, цивільне право регулює відносини щодо укладення цивільних правочинів щодо земельних ділянок у взаємодії з земельним правом. Земельно-правові вимоги до укладення цивільних правочинів щодо земельних ділянок встановлені у ст. 132 та інших статтях ЗК України. Причому частка земельно-правових норм, які регулюють укладення правочинів щодо земельних ділянок, є значно більшою, ніж частка відповідних цивільноправових норм. Тому правочини щодо земельних ділянок дістали назву «земельні правочини».

Земельний правочин — це дія двох чи більше осіб, спрямована на виникнення, зміну чи припинення права на земельну ділянку. Загальний зміст земельних правочинів визначений у ст. 132 ЗК України. Згідно з цією статтею правочини повинні містити: а) назву сторін (прізвище, ім'я та по батькові громадянина, назва юридичної особи); б) вид правочину; в) предмет пра-вочину (земельна ділянка з визначенням місця розташування, площі, цільового призначення, складу угідь, правового режиму тощо); г) документ, що підтверджує право власності на земельну ділянку; ґ) відомості про відсутність заборон на відчуження земельної ділянки; д) відомості про відсутність або наявність обмежень щодо використання земельної ділянки за цільовим призначенням (застава, оренда, сервітути тощо); е) договірну ціну; є) зобов'язання сторін. Цією ж статтею також встановлено, що правочини про перехід права власності на земельні ділянки укладаються в письмовій формі та нотаріально посвідчуються. Вони вважаються укладеними з дня їх нотаріального посвідчення.

Земельні правочини не є однорідними, і тому можуть бути поділені на відповідні групи.

Як і цивільні правочини, земельні правочини можуть бути односторонніми та двочи багатосторонніми (договори). Одностороннім земельним правочином є дія однієї сторони, яка може бути представлена однією або кількома особами. До односторонніх земельних правочинів із земельними ділянками належать договір дарування, заповіт та добровільна відмова від права власності на земельну ділянку на користь держави чи територіальної громади.

До двосторонніх земельних правочинів належить: а) договір купівліпродажу; б) договір міни; в) договір про спільну власність на земельну ділянку; г) договір про довічне утримання особи, яка є власником земельної ділянки; ґ) договір ренти; д) установчий договір про створення господарського товариства з передачею до його статутного фонду права власності чи права користування земельною ділянкою; е) договір оренди земельної ділянки; є) договір про встановлення емфітевзису; з) договір про встановлення суперфіцію; договір застави (іпотека) тощо.

Важливі правові особливості земельних правочинів випливають з цільового призначення земельних ділянок та належності їх до тієї чи іншої категорії земель (ст. 19 ЗК України). Так, наприклад, у ст. 130 ЗК України встановлене правило про те, що покупцями земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного

252

_________ Розділ 12. Правове регулювання обігу земельних ділянок

сільськогосподарського виробництва можуть бути лише: а) громадяни України, які мають сільськогосподарську освіту або досвід роботи у сільському господарстві чи займаються веденням товарного сільськогосподарського виробництва; б) юридичні особи України, установчими документами яких передбачено ведення сільськогосподарського виробництва. Цією ж статтею також встановлено, що переважне право купівлі земельних ділянок сільськогосподарського призначення мають громадяни України, які постійно проживають на території відповідної місцевої ради, де здійснюється продаж земельної ділянки, а також відповідні органи місцевого самоврядування. Отже, за критерієм правового режиму земельних ділянок, які є об'єктом земельних правочинів, вони поділяються на правочини щодо земель сільськогосподарського призначення, правочини щодо земель промисловості, транспорту, правочини щодо земель, наданих громадянам для житлового, гаражного, дачного будівництва, садівництва тощо.

Залежно від характеру права на земельну ділянку, на перехід якого спрямований правочин, земельні правочини поділяються на: 1) правочини, спрямовані на забезпечення переходу права власності на земельну ділянку (договори купівлі-продажу, дарування, міни тощо); 2) правочини, спрямовані на забезпечення переходу права користування земельною ділянкою (договори оренди землі, договори про встановлення емфітевзису та суперфіцію).

За статусом сторін земельних правочинів їх можна класифікувати на правочини за участю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.

Проте наведена класифікація земельних правочинів не є вичерпною. В науці та на практиці можуть застосовуватися і критерії їх поділу на окремі групи.

Основним видом земельних правочинів, які опосередковують обіг земельних ділянок з переходом їх у власність інших осіб, є договори купівліпродажу. Поняття, форма та загальний порядок укладення договорів купівліпродажу земельних ділянок визначені ЦК України. Згідно зі ст. 655 цього Кодексу договір купівлі-продажу — це двосторонній правочин, відповідно до якого одна сторона (продавець) передає або зобов'язується передати земельну ділянку у власність другій стороні (покупцеві), а покупець приймає або зобов'язується прийняти земельну ділянку і сплатити за неї певну грошову суму. Сторонами договору купівлі-продажу є продавці — громадяни та юридичні осо-би-власники земельних ділянок або органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які здійснюють правомочності власника від імені держави чи територіальної громади, та покупці, які мають відповідати вимогами, визначеним чинним цивільним та земельним законодавством.

Земельно-правові вимоги до форми та порядку укладення договорів купівлі-продажу визначені ЗК України. Зокрема, ЗК

України визначає правовий режим земельної ділянки як об'єкта права власності чи користування, межі оборотоздатності земельних ділянок та кваліфікаційні вимоги до набувачів прав на них, а також повноваження органів влади, які діють від імені власника — держави чи територіальної

253

Загальна частина __________________________________________

громади. Наприклад, у ст. 128 ЗК України встановлено, що продаж громадянам і юридичним особам земельних ділянок державної, крім земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, що підлягають приватизації, та комунальної власності для потреб, визначених цим Кодексом, провадиться місцевими державними адміністраціями, Радою Міністрів Автономної Республіки Крим або органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень. А продаж громадянам і юридичним особам земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, здійснюється державними органами приватизації у порядку, що затверджує Кабінет Міністрів України.

ЗК України визначає порядок ініціювання укладення договору купівліпродажу земельної ділянки та перелік необхідних для цього документів. Так, громадяни та юридичні особи, зацікавлені у придбанні земельних ділянок у власність, подають заяву (клопотання) до відповідного органу виконавчої влади або сільської, селищної, міської ради або державного органу приватизації. У заяві зазначаються бажане місце розташування земельної ділянки, цільове призначення та її розмір. До заяви мають бути додані: а) державний акт на право постійного користування землею або договір оренди землі; б) план земельної ділянки та документ про її надання у разі відсутності державного акта; в) свідоцтво про реєстрацію суб'єкта підприємницької діяльності.

Крім того, ЗК України встановив терміни розгляду заяви (клопотання) зацікавленої особи про продаж їй земельної ділянки за рахунок земель державної чи комунальної власності. Так, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада, державний орган приватизації у місячний строк повинні розглянути заяву і прийняти рішення про продаж земельної ділянки або про відмову в продажу із зазначенням причин відмови. При цьому особам, які подали заяви (клопотання) про придбання (купівлю) земельної ділянки, що не перебуває в їх користуванні, продаж цієї ділянки здійснюється не пізніше ЗО днів після розроблення землевпорядною організацією проекту відведення земельної ділянки.

ЗК України визначив вичерпний перелік підстав для відмови у продажу громадянину чи юридичній особі земельної ділянки державної чи комунальної власності. Такими підставами є: а) неподання документів, необхідних для прийняття рішення щодо продажу такої земельної ділянки; б) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах; в) якщо щодо суб'єкта підприємницької діяльності порушена справа про банкрутство або припинення його діяльності. Відмова у продажу земельної ділянки з інших підстав є неправомірною і може бути оскаржена у судовому порядку.

Якщо відповідний орган влади прийняв рішення про продаж земельної ділянки громадянину чи юридичній особі, то таке рішення є підставою для укладання договору купівлі-продажу земельної ділянки (ст. 128 ЗК України).

Разом із тим, слід мати на увазі, що з моменту введення в дію ЗК України 1 січня 2002 р. деякі з його статей ще й до цього часу повністю не набули чинності. Йдеться про статті, які визначають компетенцію органів державної виконавчої влади щодо розпорядження землями державної власності, які

254

_________ Розділ 12. Правове регулювання обігу земельних ділянок

розташовані у межах населених пунктів (статті 128, 129, 149 та деякі інші). Так, згідно з п. 12 Перехідних положень ЗК України до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, та земель, на яких розташовані державні, зокрема казенні, підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів — відповідні органи виконавчої влади. Оскільки розмежування земель державної та комунальної власності у практично всіх населених пунктах України не проведене, переважна більшість земель державної власності у населених пунктах можуть відчужуватися не органом державної виконавчої влади як повноважним представником держави-власника таких земель, а відповідним органом місцевого самоврядування — сільською, селищною чи міською радою.

3. Продаж земельних ділянок на

конкурентних засадах

В умовах проведення земельної реформи та приватизації земель значна частина державного земельного фонду перейшла у власність громадян та юридичних осіб. І хоча процес масової приватизації земель в Україні ще не завершений, питома вага земель державної власності постійно зменшується. Це у свою чергу породило потребу в установленні справедливого порядку розподілу земель державної власності між приватними особами, які мають намір здійснювати певну інвестиційну діяльність. У зв'язку з цим у ст. 134 ЗК України встановлене загальне правило про те, що земельні ділянки державної або комунальної власності, призначені для продажу суб'єктам підприємницької діяльності під забудову, підлягають продажу виключно на конкурентних засадах (земельних аукціонах). Тим самим ЗК України забезпечив, по-перше, надходження досить великих коштів до відповідних бюджетів, оскільки земельні аукціони мають одним із своїх наслідків зростання цін на земельні ділянки. По-друге, відчуження земель державної власності на конкурентних засадах забезпечило відсів випадкових, фінансово нездатних суб'єктів господарської діяльності отримувати у власність земельні ділянки без внесення інвестицій, тобто з метою спекулятивного їх перепродажу.

Порядок конкурентного продажу земельних ділянок поширюється не на всі земельні ділянки державної власності. Він стосується лише тих з них, які, по-перше, відчужуються суб'єктам підприємницької діяльності. Отже, не підлягають обов'язковому продажу на земельних торгах земельні ділянки державної власності, які: 1) відчужуються у власність громадянам не для здійснення підприємницької діяльності, а для задоволення особистих потреб (для житлового, дачного, гаражного будівництва, колективного чи індивідуального садівництва тощо); 2) відчужуються у власність юридичних осіб, які не є суб'єктами підприємницької діяльності. Крім того, правило про обов'язковість відчуження земель на конкурентних засадах не поширюється

255

Загальна частина __________________________________________

на відчуження: 1) земельних ділянок державної власності, на яких розташовані вже побудовані об'єкти нерухомого майна, що є власністю покупців цих ділянок, в яких відсутні акції (частки, паї), що належать державі; 2) земельних ділянок державної та комунальної власності, на яких розташовані об'єкти незавершеного будівництва, що приватизуються.

Як правило, земельні торги є публічними. їх учасниками можуть бути будь-які юридичні особи і громадяни — суб'єкти підприємницької діяльності, які сплатили реєстраційний і гарантійний внески і можуть бути покупцями відповідно до законодавства України.

Земельний аукціон — це різновид публічних земельних торгів, на підставі яких право власності на виставлену на аукціон земельну ділянку набуває той учасник земельних торгів, який запропонує найбільш високу ціну.

Земельний конкурс — це різновид публічних земельних торгів, на підставі якого право власності на виставлену на конкурс земельну ділянку набуває той учасник земельних торгів, який запропонує найбільш вигідні умови використання земельної ділянки відповідно до умов конкурсу та її цільового призначення, а також кращі умови її придбання. Отже, якщо для визначення переможця земельного аукціону головне значення має запропонована ціна земельної ділянки, то для земельного конкурсу ціна має другорядне значення у порівнянні з конкурсними умовами використання земельної ділянки переможцем земельного конкурсу після її придбання.

Згідно зі ст. 135 ЗК України земельні торги проводяться у формі аукціону. Організатором земельних торгів є орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, державний орган приватизації чи центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, уповноважений здійснювати відчуження земельної ділянки, призначеної для продажу, або державний виконавець відповідно до рішення суду. Проведення земельних торгів здійснює юридична особа, яка має дозвіл (ліцензію) на проведення земельних торгів, на підставі договору з відповідним органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, державним органом приватизації чи центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів (виконавець земельних торгів).

Земельні торги проводяться з дотриманням спеціальних вимог, які визначені ЗК України. По-перше, Кодекс передбачає, що на земельні торги може виставлятися лише підготовлена для їх проведення земельна ділянка. Підготовленість ділянки до земельних торгів означає, що: а) її межі визначені в натурі (на місцевості) та закріплені межовими знаками; б) виготовлений технічний паспорт земельної ділянки. В технічному паспорті земельної ділянки мають міститися відомості про: а) розмір земельної ділянки; б) місце її розташування (адресу); в) належність до державної чи комунальної власності; г) грошову оцінку земельної ділянки та її стартову ціну, яка дорівнює нормативній грошовій оцінці земельної ділянки; ґ) природний і господарський стан земельної ділянки; д) цільове призначення земельної ділянки (ст. 136 ЗК України). Порядок виготовлення технічного паспорта встановлений постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про технічний паспорт земельної ділянки, яка виставляється на земельні торги» від 16 травня 2002 р.1

256

_________ Розділ 12. Правове регулювання обігу земельних ділянок

По-друге, земельні торги можуть проводитися не раніше ЗО днів з моменту опублікування у пресі офіційної інформації про виставлення на земельні торги земельних ділянок, а також розміщення на таких земельних ділянках рекламних щитів з офіційною інформацією про виставлення на земельні торги земельних ділянок. Така офіційна інформація повинна містити відомості про: а) розмір земельної ділянки; б) цільове призначення; в) стартову ціну, яка не може бути нижчою оцінки земельної ділянки за цінами, що склалися на земельних аукціонах у відповідному населеному пункті або районі населеного пункту; г) місце і час проведення торгів; ґ) назву та адресу установи, прізвище та посаду, номер телефону особи, в якої можна ознайомитися з технічним паспортом земельної ділянки.

По-третє, оголошені у встановленому законом порядку земельні торги не можуть бути скасовані їх організатором будь-коли. Він має право відмовитися від їх проведення не пізніше, ніж за 10 днів до їх проведення з обов'язковою публікацією офіційної інформації про скасування земельних торгів із зазначенням причини скасування (ст. 137 ЗК України).

По-четверте, земельні торги можуть бути визнані такими, що не відбулися, лише у разі: а) відсутності покупців або наявності тільки одного покупця; б) якщо жоден із покупців не запропонував ціну, вищу за стартову ціну земельної ділянки; в) несплати в установлений термін переможцем земельних торгів належної суми за придбану земельну ділянку. Проте у разі незгоди учасника чи переможця земельних торгів з рішенням організатора аукціону про визнання земельних торгів такими, що не відбулися, спір вирішується у судовому порядку (ст. 138 ЗК України).

Положення ЗК України про земельні торги підлягають деталізації в законопроекті «Про ринок земель», який перебуває на розгляді у Верховній Раді України.

4. Викуп земельних ділянок для суспільних потреб

Закріплений у ст. 41 Конституції України принцип непорушності права власності на землю означає, що ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності на землю. Більше того, Основним законом країни встановлено, що примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване як виняток із мотивів суспільної необхідності на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Зазначені конституційні норми гарантують надійність набути у встановленому законом порядку прав на землю.

Захищаючи як сам інститут права власності на землю, так і тих, хто набув землю у власність, Конституція України та ЗК України передбачають правову можливість примусового викупу земельних ділянок, які перебувають у власності громадян чи юридичних осіб. Такий викуп може мати місце лише у випадку необхідності задоволення за рахунок приватної земельної ділянки певної суспільної потреби.

257

Загальна частина __________________________________________

Перелік суспільних потреб, для задоволення яких можуть примусово викуплятися земельні ділянки приватної власності, встановлений у ст. 146 ЗК України. Згідно з цією статтею такими суспільними потребами може бути необхідність використання земельної ділянки: а) під будівлі і споруди органів державної влади та органів місцевого самоврядування; б) під будівлі, споруди та інші виробничі об'єкти державної та комунальної власності; в) під об'єкти природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) під об'єкти оборони та національної безпеки; ґ) під будівництво та обслуговування лінійних об'єктів та об'єктів транспортної та енергетичної інфраструктури (доріг, газопроводів, водопроводів, ліній електропередачі, аеропортів, нафтота газових терміналів, електростанцій тощо); д) під розміщення дипломатичних та прирівняних до них представництв іноземних держав та міжнародних організацій; е) під міські парки, майданчики відпочинку та інші об'єкти загального користування, необхідні для обслуговування населення. Наведений перелік суспільних потреб у земельних ділянках є вичерпним. Примусовий викуп приватних земель для інших потреб не може розглядатися як викуп для суспільних потреб.

Ще однією важливою умовою викупу земельної ділянки у її приватного власника для суспільних потреб є його попередження про майбутній викуп не пізніше, ніж за один рік до викупу. Обов'язок здійснення такого попередження покладений на орган влади, який має намір викупити земельну ділянку для суспільних потреб.

ЗК України містить вимогу про необхідність попередження про майбутній викуп власника земельної ділянки органом влади, який має намір викупити земельну ділянку для суспільних потреб: не пізніше ніж за один рік до майбутнього викупу власник має бути письмово попереджений органом, який приймає рішення про її викуп. Попередження здійснюється у письмовій формі з зазначенням в ньому дати можливого викупу земельної ділянки та запропонованої викупної ціни.

Власник земельної ділянки може не погодитися із запропонованими умовами її викупу. У такому випадку спір щодо такого викупу може вирішити суд за позовом органу влади, що має намір викупити ділянку. Проте предметом судового розгляду в такому випадку, по суті, буде розмір викупної ціни.

Останньою умовою викупу земельної ділянки у приватного власника для суспільних потреб є сплата йому викупної ціни до припинення права власності на землю у повному розмірі. Викуп земельних ділянок для суспільних потреб із розстрочкою платежу не допускається.

Отже, викуп земельної ділянки для суспільних потреб — це перехід права власності на земельну ділянку від приватної особи до держави чи територіальної громади, який здійснюється на підставі двох юридичних фактів: 1) рішення відповідного органу влади про викуп земельної ділянки для суспільних потреб на певних умовах; 2) договору купівлі-продажу земельної ділянки про продаж земельної ділянки державі чи територіальній громаді.

Після викупу земельної ділянки приватного власника для суспільних потреб останній може виявити, що колишня його земельна ділянка

258

Загальна частина __________________________________________

суспільної необхідності лише в тому разі, якщо це передбачено в Указі Президента України про запровадження правового режиму воєнного стану чи надзвичайного стану, який затверджений Верховною Радою України шляхом прийняття відповідного закону України. При цьому у разі запровадження правового режиму надзвичайного стану примусове відчуження земельної ділянки здійснюється тимчасово — на строк дії режиму надзвичайного стану.

Право приватної власності на земельну ділянку припиняється з моменту прийняття відповідним органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи військовим командуванням рішення про вилучення земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності.

Після скасування воєнного чи надзвичайного стану колишній власник вилученої з мотивів суспільної необхідності земельної ділянки має право вимагати від органів державної влади чи місцевого самоврядування надання йому компенсації за вилучену земельну ділянку. Така компенсація може здійснюватися шляхом сплати йому повної вартості земельної ділянки або повернення йому земельної ділянки з відновленням права власності на неї. У разі неможливості повернення примусово відчуженої земельної ділянки власнику за його бажанням надається інша земельна ділянка. Порядок і строки відшкодування вартості примусово вилучених з мотивів суспільної необхідності земельних ділянок при запровадженні правового режиму воєнного чи надзвичайного стану визначаються Указом Президента України про припинення дії правового режиму воєнного стану.

260