основы гор.хоз

У більшості країн до компетенції місцевого самоврядування належить початкова й середня освіта, охорона здоров'я, шляхи місцевого значення, ветеринарна допомога, благоустрій, догляд за бідними та сиротами, житлово-комунальне господарство, житлове будівництво, теплове господарство, міські електричні мережі, економічна інфраструктура, працевлаштування безробітних, перепідготовка кадрів із метою працевлаштування, ритуальні послуги, збирання та утилізація сміття, екологічні проблеми, організація землекористування тощо.

До складу місцевих фінансових ресурсів включають:

-фінансові ресурси місцевих органів влади (місцевий бюджет і цільові фонди);

-фінансові ресурси підприємств комунальної форми власності.

За рахунок місцевих бюджетів фінансується 82 % видатків на соціальний захист населення і 72 % витрат на соціально-культурні заходи. Основна частина бюджетних ресурсів місцевих органів самоврядування сконцентрована на рівні районів, сіл, селищ

(70%).

Цільові фонди використовуються на певні заходи, передбачені планом соціальноекономічного розвитку даної території.

Підприємства комунального господарства мають понад 20 напрямів діяльності, серед яких: житлове господарство; транспорт (автобусні парки, трамвайні та тролейбусні депо, метрополітен, фунікулер); комунальна енергетика (електричні, газові та теплові мережі); комунальне обслуговування (готелі тощо); міські шляхи та ін.

Організаційно підприємства та заклади соціально-культурної сфери комунальної форми власності можна розділити на три групи:

1- ті, які повністю перебувають на бюджетному фінансуванні;

2- підприємства, які частково фінансуються за рахунок місцевих бюджетів;

3- підприємства, які функціонують на принципі самоокупності.

Оскільки рівень соціально-економічного розвитку міст неоднаковий, досить часто їх доходи вирівнюються за допомогою таких інструментів, як трансферти і субвенції, отримані з бюджетів вищого рівня.

Другою ланкою місцевих фінансових ресурсів є кошти суб'єктів господарювання, тобто фінансові ресурси підприємств комунальної власності, комунальних банків та інших фінансово-кредитних установ, фінансові ресурси підприємств різних форм власності, що використовуються ними на фінансування соціально-культурних і житлово-комунальних об'єктів.

Третьою ланкою місцевих фінансів є спеціальні регіональні фонди. Джерелом їх формування можуть бути запозичені ресурси, добровільні внески юридичних і фізичних осіб та інші.

Головним суб'єктом місцевих фінансів в Україні є територіальна громада та органи місцевого самоврядування, правовий статус яких закріплено в Конституції України.

Об'єктами системи місцевих фінансів є фінансові ресурси, що мобілізуються, розподіляються та використовуються місцевими органами влади для виконання покладених на них функцій і завдань.

41

Виділяють такі основні функції місцевих фінансів: 1. Розподільна функція.

За допомогою даної функції здійснюється перерозподіл валового внутрішнього продукту (ВВП). Перерозподіл здійснюється у зв'язку з:

-міжгалузевими і територіальними потребами;

-наявністю виробничої і невиробничої сфери;

-наявністю різних соціальних груп населення;

-наявністю різних форм власності.

Кінцевою метою перерозподілу ВВП, що здійснюються за допомогою місцевих фінансів, є розвиток виробничих сил, забезпечення високої якості життя всіх прошарків населення, підтримка рівноправності всіх форм власності, зміцнення держави.

Метою фінансового перерозподілу є також економічне стимулювання раціонального використання матеріальних, трудових, фінансових природних ресурсів, уникнення непродуктивних витрат.

2. Регулююча функція.

Дана функція фінансів пов'язана із втручанням держави (через податки, видатки, державні кредити) у процес відтворення виробництва.

3. Контрольна функція

Дана функція проявляється в контролі за розподілом ВВП і витрачанням його за цільовим призначенням.

Основні завдання фінансового контролю:

-перевірка дотримання норм законодавства всіма суб'єктами;

-своєчасність і повнота виконання фінансових зобов'язань перед бюджетом;

-виконання дохідної і видаткової частин бюджету;

-виконання взаємних зобов'язань підприємств і організацій по розрахунках і платежах.

Ця функція здійснюється працівниками контрольно-ревізійної служби, фінансових органів, податкової і казначейської систем.

4. Стабілізаційна функція

Ця функція полягає у забезпеченні для господарюючих суб'єктів і громадян стабільних умов економічного і соціального розвитку. Насамперед це діяльність, пов'язана

звпровадженням в життя соціальних програм держави, до яких, зокрема, відносяться соціальний захист населення, освіта, охорона здоров'я, розвиток культури, спорту, молодіжні програми; а також діяльність, що пов'язана з наданням послуг та забезпеченням ефективного функціонування тих господарських одиниць, які надають комунальні, житлові, транспортні та інші послуги.

При цьому основним джерелом фінансування таких завдань є місцеві фінанси, насамперед - місцеві бюджети. Велике значення має система їх формування, яка забезпечує місцевим радам право використання власних фінансових ресурсів.

Таким чином, узагальнюючи усе вищенаведене, структуру фінансових ресурсів міста наочно можна представити наступним чином (рис.4.1).

42

Рис. 4.1 Структура фінансових ресурсів міста

43

4.2 Місцеві бюджети як фінансова основа місцевого самоврядування

Визначальною ланкою місцевих фінансів є місцеві бюджети. У них зосереджено понад 80 % від усіх фінансових ресурсів, що перебувають у розпорядженні місцевого самоврядування.

Сутність місцевих бюджетів необхідно розглядати у двох аспектах:

по-перше, як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування;

по-друге, як систему фінансових відносин, що складається між місцевим та державним бюджетами, а також всередині сукупності місцевих бюджетів.

В цілому ж місцеві бюджети - це балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються і витрачаються на відповідній території.

Разом з тим місцеві бюджети слід розглядати як важливу фінансову категорію, основу якої становить система фінансових відносин, а саме:

-відносини між органами місцевого самоврядування і господарськими структурами, що функціонують на даній території;

-відносини між місцевою владою і населенням даної території, що складаються при мобілізації і витрачанні коштів місцевих бюджетів;

-відносини між органами місцевої влади різних рівнів з перерозподілу фінансових ресурсів;

-відносини між місцевими бюджетами і Державним бюджетом.

Місцевий бюджет може складатися із загального й спеціального фондів. Загальний фонд включає надходження з поточного або реєстраційного рахунку

фінансового органу на поточний або реєстраційний рахунок платіжними дорученнями, в якому вказуються суми засобів, виділених на видатки установ в розрізі кодів економічної класифікації.

Спеціальний фонд формується з конкретно визначених джерел надходжень і використовується на фінансування конкретно визначених цілей.

Сьогодні ведуться значні наукові і практичні дискусії навколо питань зміцнення фінансової незалежності місцевих бюджетів, наукового обгрунтування концепції розмежування доходів і витрат різних ланок бюджетної системи, взаємовідносин між місцевими бюджетами і Державним бюджетом. Усі ці питання тією чи іншою мірою знайшли своє відображення у Бюджетному кодексі. Проте реформування бюджетної системи залежить від того, який рівень самостійності і незалежності буде надано місцевим Радам. Самостійність місцевих Рад повинна мати в своїй основі законодавчо закріплений розмір доходів, що надходять до місцевих бюджетів залежно від обсягу створюваних і використовуваних фінансових ресурсів на певній території.

Центральною ланкою місцевих фінансових ресурсів є доходи місцевого бюджету. Порядок формування дохідної частини місцевих бюджетів визначений Бюджетним кодексом, Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», законом про Державний бюджет України на відповідний рік, чинним податковим законодавством.

Серед доходів місцевих бюджетів можна виділити такі види надходжень:

-загальнодержавні податки і збори;

-місцеві податки і збори;

-надходження коштів від приватизації майна;

44

- інші надходження.

Співвідношення між цими джерелами залежить від функцій, що покладені на регіональні органи управління, від потенційних можливостей отримання ними місцевих податків, а також від можливостей вищих органів влади надавати фінансову підтримку територіям.

Вцілому ж доходи місцевих органів влади можуть бути класифіковані за їхніми джерелами та за економічною природою.

За джерелами доходи місцевих органів влади поділяються на: - податкові доходи;

- неподаткові доходи (платежі, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної форми власності, залучені місцевими органами влади на ринку позичкового капіталу);

- доходи за рахунок кредитів та позик; - трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.

До податкових доходів місцевих бюджетів відносять місцеві податки та збори. Місцеві податки і збори - обов'язкові платежі, що встановлюються сільськими,

селищними, міськими радами згідно законодавства, справляються в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць і зараховуються до їх бюджетів.

Місцеві податки і збори забезпечують значні надходження до місцевих бюджетів, реальну фінансову автономію органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної влади.

Прийнятий нещодавно Податковий кодекс України передбачає значне скорочення кількості місцевих податків та зборів — з 14 до 5. Причина такого радикального кроку досить банальна: більшість місцевих податків та зборів були неефективними, тобто витрати на їх адміністрування перевищували суми надходжень до місцевих бюджетів від таких платежів. Тому сьогодні відповідно до Подактового кодексу України до місцевих податків належать: податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки та єдиний податок; до місцевих зборів - збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності, збір за місця для паркування транспортних засобів та туристичний збір.

Ефективне використання інституту місцевих податків і зборів є важливим способом зміцнення всієї фінансової системи держави. В розвинутих країнах місцеві податки і збори, як правило, займають досить високу питому вагу в загальній сумі грошових надходжень органів регіонального і місцевого самоврядування (у таких європейських країнах, як Данія, Іспанія, Норвегія, Швеція, Фінляндія, Швейцарія - більш як 40 %). На жаль, практика засвідчує, що роль місцевих податків і зборів у формуванні доходів місцевих бюджетів України поки що незначна (менш як 5 %), а окремі органи місцевого самоврядування ще недостатньо використовують наявні можливості збільшення доходів місцевих бюджетів за рахунок їх упровадження.

Вцілому ж структура доходів за їхніми джерелами в кожній країні має свої особливості. В Україні відбувається процес становлення системи доходів місцевих органів влади за їхніми джерелами, типової для більшості європейських країн.

За економічною природою доходи місцевих органів влади поділяються на власні доходи та закріплені доходи (передані місцевій владі).

45

Власні доходи - це доходи, що мобілізуються місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади.

До власних доходів належать місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних підприємств, інші доходи, передбачені законодавством.

Закріплені доходи - це ті, що повністю або частково (в %) зараховуються у певні види бюджетів безстрокове або на довготерміновій основі і для їх включення непотрібне рішення органів влади вищого рівня.

До кошику доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування згідно Бюджетного кодексу України, належать:

1)податок з доходів фізичних осіб у визначеній законодавством частині;

2)державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;

3)плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;

4)плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності;

5)плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності;

6)надходження адміністративних штрафів;

7)плата за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення та водокористування (крім збору за спеціальне водокористування місцевого значення), що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя користувачами води за місцем її забору;

8)плата за користування надрами загальнодержавного значення;

9)реєстраційний збір за проведення державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців, що справляється виконавчими органами відповідних місцевих рад тощо.

В цілому Бюджетним кодексом України передбачено, що запозичення з Державного бюджету надаються місцевим бюджетам для покриття тимчасових касових розривів під час виконання загального фонду бюджету протягом бюджетного року. Дуже часто такі запозичення перетворюються в непряму форму дотування місцевих бюджетів, оскільки вони пролонговуються або взагалі списуються.

Місцеві запозичення - операції, пов'язані з отриманням коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті яких з'являються зобов'язання перед бюджетом, і операції, пов'язані з поверненням цих коштів до бюджету.

Виконавчі органи місцевого самоврядування можуть також отримувати короткотермінові (на термін до трьох місяців) позички у фінансово-кредитних установах з погашенням у межах поточного бюджетного періоду. Ще однією з форм виникнення зобов'язань є надання органами місцевого самоврядування гарантій під позики комерційних банків. У випадку несвоєчасного погашення кредитів бюджетна гарантія вступає в силу.

Місцеві органи влади можуть проводити цільові муніципальні позики під конкретні заходи, в яких зацікавлена територіальна громада (будівництво доріг тощо). Облігації місцевої позики реєструються Міністерством фінансів України та Державною комісією з цінних паперів, але держава не несе відповідальності по зобов'язаннях за запозиченнями

46

до місцевих бюджетів. Видатки по обслуговуванню боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду місцевого бюджету.

Вцілому ж видатки місцевих бюджетів залежать від бюджетної політики, яка проводиться державою, від децентралізації управління соціальною сферою. Все це є вирішальним фактором, що впливає на обсяг фінансових ресурсів, які проходять по каналах регіональних бюджетів, на їх питому вагу в загальнодержавних бюджетних видатках.

Закономірним для всіх розвинутих зарубіжних країн є поділ місцевих бюджетів на два самостійних функціональних види місцевих бюджетів. Це місцеві поточні, або адміністративні, бюджети та місцеві бюджети розвитку, або інвестиційні бюджети.

Кожен із цих бюджетів має власні видатки і власні доходи. Так видатки місцевого поточного бюджету спрямовуються на поточні потреби, на забезпечення утримання соціально-культурної сфери, на адміністративні витрати, на соціальний захист, на виконання делегованих повноважень, на сплату видатків з боргу місцевої влади. Доходи місцевого поточного бюджету формуються за рахунок місцевих податків і зборів, платежів, загальних субсидій, що надаються державною владою, та деяких інших доходів.

Всвою чергу видатки бюджету розвитку, або бюджету інвестицій, спрямовуються на розвиток соціальної інфраструктури, на капітальні вкладення, на придбання устаткування та обладнання, на інші інвестиційні програми, на сплату основної частини боргу місцевих органів влади. Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок банківських кредитів, муніципальних (комунальних) позик, інвестиційних субсидій, що надаються державною владою, та за рахунок інших джерел. Законодавство забороняє використання доходів бюджетів розвитку на фінансування видатків поточних бюджетів.

ВУкраїні також запроваджено норму, за якою видатки місцевого бюджету поділяються на поточні і видатки розвитку.

Поточні видатки - це видатки на фінансування мережі підприємств, установ, організацій та органів, яка діє на початок бюджетного року, а також фінансування заходів із соціального захисту населення тощо.

Видатки розвитку - це видатки на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності. Згідно Бюджетного кодексу України до витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів належать: погашення основної суми боргу; капітальні вкладення; внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у статутні фонди суб'єктів підприємницької діяльності. При цьому доходи бюджету розвитку формуються за рахунок надходження коштів від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення; надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади.

Видатки місцевих бюджетів можна також поділити на:

- видатки загального фонду - на утримання державного управління, освіту, охорону здоров'я, соціальний захист та соціальне забезпечення, культуру і мистецтво, фізичну культуру і спорт, видатки на місцеву пожежну охорону, позашкільну освіту, місцеві програми з розвитку фізичної культури та спорту, інші програми затверджені відповідними радами.

47

-видатки спеціального фонду - це витрати бюджету розвитку місцевих бюджетів, будівництво, реконструкція, ремонт та утримання доріг місцевого значення, програми природоохоронних заходів місцевого значення, які фінансуються за рахунок фонду охорони навколишнього середовища та інші програми затверджені відповідними радами.

Також в місцевих бюджетах на початку бюджетного року можуть утворюватися і не враховуються при затвердженні бюджету поточного року вільні бюджетні кошти. Вони включають:

-вільний залишок коштів;

-суми, додатково одержані в процесі виконання бюджету;

-суми перевищення доходів над видатками в разі збільшення доходів чи економії видатків або з інших джерел.

Вільні бюджетні кошти не може бути вилучено органами державної виконавчої влади вищого рівня. Рішення про використання їх приймають місцеві органи державної виконавчої влади або органи місцевого самоврядування. Ці рішення затверджуються відповідними радами.

Як правило, вільні бюджетні кошти можуть бути використані на: господарські заходи, купівлю акцій або інших цінних паперів та інші заходи.

Комунальний кредит – це фінансовий інструмент, який використовується органом місцевого самоврядування у взаємовідносинах з юридичними і фізичними особами з приводу поворотного, строкового, платного отримання фінансових ресурсів для вирішення соціально-економічних програм місцевого значення.

Більшість інститутів у системі місцевих фінансів України перебувають на початковому етапі свого розвитку або у зародковому стані.

4.3 Основи управління місцевими фінансами та фінансовий контроль на місцевому рівні

В Україні фінансова діяльність органів місцевого самоврядування регулюється центральною владою. Ця діяльність регламентується чинним законодавством, а також указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України.

Центральна влада законодавчо регламентує повноваження місцевого самоврядування в галузі бюджету, утворення позабюджетних, валютних і цільових фондів, здійснення фінансово-кредитних відносин, управління фінансами комунальних підприємств, встановлення місцевих податків і зборів.

Основні інструменти регулювання: нормативи відрахувань до місцевих бюджетів різних рівнів від регульованих доходів; бюджетні дотації і субсидії з Державного бюджету і бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня; міжбюджетні взаєморозрахунки.

Сучасне управління місцевими фінансовими органами здійснюється за принципом подвійного підпорядкування. Його суть полягає в тому, що фінансовий орган підпорядковується «по вертикалі» вищому фіноргану, і «по горизонталі» — голові державної адміністрації (міському голові).

Основні завдання місцевих органів влади в галузі фінансів спрямовані на складання та виконання місцевих бюджетів, забезпечення контролю за цільовим, раціональним, економічним і ефективним використанням бюджетних коштів, створення належних

48

фінансових умов для виконання функцій місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, їхніми виконавчими органами, а також підприємствами, організаціями та установами місцевого підпорядкування.

Контроль за виконанням місцевого бюджету та використанням органами державної виконавчої влади та виконавчими органами місцевих Рад здійснює відповідно Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві ради, які самостійно визначають організаційні форми здійснення такого контролю.

Органи державної виконавчої влади та виконавчі органи місцевих рад разом з органами Міністерства фінансів України здійснюють контроль за станом надходження доходів відповідного бюджету та правильністю використання підприємствами, установами і організаціями виділених їм з відповідного бюджету асигнувань.

Асигнування - це певні суми коштів, виділені із централізованих і децентралізованих джерел, фінансових ресурсів для покриття видатків на певні цілі.

Органи державної виконавчої влади та виконавчі органи місцевих рад вищого рівня здійснюють нагляд за виконанням бюджету відповідними виконавчими органами нижчого рівня, виходячи з вимог дотримання чинного законодавства, рішень органів державної виконавчої влади, рад та їх виконавчих органів вищого рівня, прийнятих у межах їх компетенції. У разі, якщо бюджетні субвенції, виділені бюджету нижчого територіального рівня, не витрачено у встановлений строк або вони витрачаються не за цільовим призначенням, субсидіювання припиняється, а виділені кошти підлягають поверненню до бюджету, з якого їх було отримано.

Фінансовий контроль - це цілеспрямована діяльність законодавчих і виконавчих органів державної влади і недержавних організацій на забезпечення законності, фінансової дисципліни і раціональності в процесі формування, розподілу, використання коштів централізованого і децентралізованого грошових фондів з метою найефективнішого соціально-економічного розвитку всіх суб’єктів фінансових відносин.

Поряд з цим фінансовий контроль сприяє збільшенню і нагромадженню коштів, зростанню рентабельності виробництва, ефективному використанню матеріальних і фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування.

Важливими напрямами фінансового контролю є своєчасне і повне виконання фінансових зобов’язань юридичними і фізичними особами перед бюджетом, дотримання податкового законодавства.

Фінансовий контроль за часом проведення здійснюється безпосередньо працівниками структур, що займаються виробничо-господарською та фінансовою діяльністю, а також власниками фінансових ресурсів.

Основними методами фінансового контролю є ревізії і перевірки.

Перевірка — це обстеження і вивчення окремих ділянок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ, організацій чи їх підрозділів. Результати перевірки оформляються доповідною запискою.

Ревізія — це метод документального контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємства, установи, організації, дотримання законодавства з фінансових питань, достовірності обліку і звітності; спосіб документального розкриття недоліків, розтрат, привласнень і крадіжок коштів та матеріальних цінностей, запобігання фінансовим зловживанням. За результатами ревізії складається акт.

49

До недержавних видів фінансового контролю належить:

−внутрішньогосподарський фінансовий контроль;

−громадський фінансовий контроль;

−аудиторський фінансовий контроль.

ВУкраїні застосовується казначейська форма обслуговування місцевих бюджетів, яка передбачає здійснення Державним казначейством України:

1) операцій з коштами державного бюджету;

2) розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів;

3) контроль бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов’язань та проведенні платежів;

4) бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання державного бюджету.

Касове виконання здійснюється органами Державного казначейства в межах бюджетних асигнувань та надходжень на відповідний реєстраційний рахунок у системі Єдиного казначейського рахунка. Касове виконання здійснюється шляхом проведення платежів Державним казначейством безпосередньо на користь тих підприємств і організацій, що надали послуги, виконали роботи розпорядників бюджетних коштів, або на користь отримувачів бюджетних коштів.

Органи Державного казначейства в місячний термін після прийняття відповідного бюджету отримують від Міністерства фінансів України, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, територіальних фінансових органів розпис доходів і видатків.

На органи Державного казначейства покладаються такі завдання: організовувати, здійснювати і контролювати виконання місцевого бюджету. Державне казначейство займається також збором і аналізом інформації про стан фінансів країни в цілому та міста зокрема, прогнозуванням обсягів місцевих фінансових ресурсів, оперативним керуванням ними.

Основним контролюючим органом фінансової діяльності підприємців є Головна державна податкова адміністрація, до складу якої входять державні податкові інспекції в областях, районах, містах. Завдання та функції її визначені Податковим кодексом України.

Основним завданням Державної податкової адміністрації є забезпечення додержання законодавства про податки, повний облік усіх платників податків та інших обов’язкових платежів у бюджет, здійснення контролю і забезпечення правильності обчислення та сплати цих податків.

Державні податкові інспекції в районах і містах виконують такі функції:

1) контролюють додержання законодавства про податки та інші платежі до бюджету;

2) забезпечують своєчасний і повний облік платників податків та інших платежів до бюджету;

3) контролюють своєчасність подання платниками бухгалтерських звітів і балансів, податкових розрахунків, декларацій та інших документів, пов’язаних з обчислюванням платежів до бюджету, а також перевіряють достовірність їх, правильність визначення прибутку, доходу об’єктів оподаткування й обчислення податків, інших платежів до бюджету;

50