основы гор.хоз

-організація ефективного управління у сфері виробництва і надання житловокомунальних послуг;

-демонополізація житлово-комунального господарства, створення конкурентного середовища на ринку житлово-комунальних послуг;

-забезпечення беззбиткового функціонування підприємств ЖКГ;

-технічне переоснащення ЖКГ, запровадження енергоощадних технологій, наближення до вимог Європейського Союзу щодо використання енергетичних і матеріальних ресурсів на виробництво житлово-комунальних послуг.

Проте внаслідок недостатньої реалізації зазначеного програмного документу з 1 січня 2010 року набрав чинності новий Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житловокомунального господарства на 2004-2010 роки», прийнятий 11 червня 2009 року Верховною Радою України, яким затверджено Загальнодержавну програму реформування

ірозвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 роки. Ціль даної Програми полягає у визначенні принципів реалізації державної політики реформування житловокомунального господарства, здійснення заходів з підвищення ефективності й надійності його функціонування, забезпечення стійкого розвитку для задоволення потреб населення й господарського комплексу в житлово-комунальних послугах відповідно до встановлених нормативів і національних стандартів.

При цьому основними завданнями Програми проголошено:

1. Розвиток державного регулювання діяльності природних монополій на ринку комунальних послуг.

2. Формування державної житлової політики, створення розвинутої конкурентного середовища на ринку обслуговування житла.

3. Забезпечення беззбиткового функціонування підприємств житловокомунального господарства.

4. Технічне переоснащення житлово-комунального господарства, скорочення питомих показників використання енергетичних і матеріальних ресурсів на виробництво послуг, у т.ч. створення діючого й прозорого механізму стимулювання використання альтернативних джерел енергії й видів палива;

5. Залучення інвестицій і співробітництво з міжнародними фінансовими установами й донорськими організаціями;

6. Залучення громадськості до процесів формування житлової політики й реформування житлово-комунального господарства.

Таким чином, Відповідно до Програми реформування галузі здійснюється шляхом формування відповідно до вимог світових стандартів ринку житла, впровадження недискримінаційних економічних відносин, між суб'єктами ринку й державою з поступовим обмеженням функцій держави як суб'єкта ведення господарства й посиленням його впливу на формування ринкової інфраструктури, що передбачає:

1)проведення взаємоузгодженої тарифної, інвестиційної політики й політики в сфері розвитку внутрішнього ринку;

2)реалізацію ефективної антимонопольної політики й здійснення інституціональних перетворень на ринку житла й житлово-комунальних послуг, спрямованих на розвиток ринкових відносин і конкуренції;

81

3)стимулювання інноваційної, інвестиційної й енергозберігаючої активності суб'єктів ведення господарства;

4)підвищення енергоефективності галузі шляхом зменшення обсягів втрат паливно-енергетичних ресурсів, зниження енергоємності виробництва окремих видів продукції (послуг);

5)розробку прозорого механізму формування цін і тарифів на продукцію й послуги підприємств, які здійснюють діяльність у житлово-комунальній сфері.

82

ТЕМА 7.

ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ, ЙОГО ЗВ’ЯЗОК З ФУНКЦІОНУВАННЯМ МІСЬКОГО ГОСПОДАРСТВА

7.1 Поняття міського самоврядування

Місцеве самоврядування - багатогранне й комплексне політико-правове явище, яке можна характеризувати різнобічно. Аналіз Конституції України дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:

по-перше, відповідної засади конституційного ладу України; по-друге, специфічної форми народовладдя;

по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу є одним із найважливіших принципів організації і функціонування влади в суспільстві й державі, необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу. У ст. 2 Європейської Хартії місцевого самоврядування проголошується: «Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, в конституції країни».

Вперше в Україні принцип визнання місцевого самоврядування на конституційному рівні був закріплений ще в Конституції гетьмана П. Орлика - 1710 р., а пізніше в Конституції УНР 1918 р., положення яких так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішуче заперечувався, оскільки він суперечив централізованому характеру радянської держави.

Конституція України 1996 р., у повній відповідності з вимогами Європейської Хартії (поряд з такими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділ державної влади тощо), в окремій статті фіксує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.

Згідно із ст. 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади й органи місцевого самоврядування. З цього конституційного положення прямо випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиного державного механізму, внаслідок цього місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади. Як специфічна форма реалізації належної народу влади місцеве самоврядування характеризується такими ознаками:

1)має особливого суб'єкта – територіальну громаду, тобто жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища і міста. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо й через органи місцевого самоврядування;

2)займає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством і державою). Місцеве самоврядування, його органи, згідно з Конституцією України, не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від держави, державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що, по-перше, і місцеве самоврядування, і державна влада мають єдине джерело - народ (ч. 1 ст. 5 Конституції України); по-друге, органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів

83

виконавчої влади (ст. 143 Конституції України) і стан їх реалізації контролюється відповідними органами виконавчої влади.

Таке становище місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє характеризувати його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади - публічну владу територіальної громади. Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією України, ст. 145 якої передбачає, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку, а ст. 142 визначає матеріальну й фінансову основу місцевого самоврядування;

3) має особливий об'єкт управління - питання місцевого значення, перелік яких у вигляді предметів відання органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено в Законі України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні».

Таким чином, узагальнюючи усе вище наведене, системну модель місцевого самоврядування можна представити у наступному вигляді (рис. 7.1).

Рис. 7.1 Системна модель місцевого самоврядування

7.2 Повноваження місцевого самоврядування. Повноваження місцевого самоврядування - це визначені Конституцією і

законами України, іншими правовими актами права і обов'язки територіальних громад, органів місцевого самоврядування із здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування.

У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, ст. 143 якої передбачає, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи

84

місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують і ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Деталізуються та конкретизуються повноваження місцевого самоврядування в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», в галузевому законодавстві та в інших правових актах. Одночасно слід зазначити, що переважна більшість повноважень місцевого самоврядування здійснюється через представницькі органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи. Внаслідок цього в законах та інших правових актах повноваження місцевого самоврядування, як правило, визначаються шляхом закріплення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування. При цьому Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» згідно з принципом розподілу повноважень окремо визначає компетенцію представницьких органів місцевого самоврядування - сільських, селищних, міських рад, їх виконавчих органів та сільського, селищного, міського голови.

За своєю структурою повноваження місцевого самоврядування включають:

а) власні (самоврядні) повноваження, здійснення яких пов'язане з вирішенням питань місцевого значення, наданням громадських послуг населенню;

б) делеговані повноваження (окремі повноваження органів виконавчої влади надані законом органам місцевого самоврядування), здійснення яких пов’язане з виконанням функцій виконавчої влади на місцях.

Територіальні громади як первинні суб’єкти місцевого самоврядування правомочні безпосередньо розглядати й вирішувати будь-яке питання, віднесене до самоврядних повноважень.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає групи повноважень місцевого самоврядування в таких сферах і галузях:

1)соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку;

2)бюджету, фінансів і цін;

3)управління комунальною власністю;

4)житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку;

5)будівництва;

6)освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури та спорту;

7)регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища;

8)соціального захисту населення;

9)зовнішньоекономічної діяльності;

10)оборонної роботи;

11)вирішення питань адміністративно-територіального устрою;

85

12)забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

13)відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України та присвоєння почесних звань України.

7.3 Система місцевого самоврядування. Основні функції органів місцевого самоврядування.

Згідно із ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний структурно-організаційний механізм, який називається системою місцевого самоврядування.

Отже, система місцевого самоврядування України - це визначена Конституцією та законами України сукупність суб'єктів місцевого самоврядування, що, відповідно до Конституції та законів України, здійснюють основні функції місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування має свою внутрішню побудову - структуру місцевого самоврядування, яка є складною і різнорівневою за своїм характером. Вона представлена сільськими, селищними, міськими, районними у містах (у разі їх створення), обласними та Київською і Севастопольською міськими радами та їх посадовими і службовими особами; сільськими, селищними, міськими головами; органами самоорганізації населення на місцях (будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації),

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить:

−територіальну громаду;

−сільську, селищну, міську раду;

−сільського, селищного, міського голову;

−виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

−районні в місті ради, які створюються у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради, районні й обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

В цілому система місцевого самоврядування на рівні села, селища, міста відзначається як єдністю, так і її диференціацією. Так, територіальна громада відповідно до частин 1, 3 ст. 140 Конституції України, а також Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (ч. 1 ст. 6) є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, тобто найбільш повноважним елементом системи місцевого самоврядування.

Територіальна громада - це основний суб'єкт місцевого самоврядування, її складають жителі села (кількох сіл), селища, міста.

За обсягом правоздатності й дієздатності своїх членів територіальна громада є неоднорідною - її складають жителі села, селища, міста, які мають різний правовий статус (громадяни України, іноземці, особи без громадянства).

86

Члени міської громади - громадяни України, які досягли 18 річного віку і не визнані судом недієздатними - є активними суб'єктами міського самоврядування. Вони мають право обирати органи і посадових осіб місцевого самоврядування, бути обраними або призначеними до органів місцевого самоврядування або їх посадовими особами, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання і користуватися іншими передбаченими Конституцією України, законами України й статутами територіальних громад правами на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Територіальна громада безпосередньо вирішує питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, використовуючи різні форми прямої демократії.

Право жителів міста - активних суб'єктів міського самоврядування, брати участь у здійсненні міського самоврядування, може бути реалізовано в таких формах:

-міський референдум;

-вибори депутатів відповідної місцевої ради і передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори);

-загальні збори громадян за місцем проживання;

-колективні й індивідуальні звернення (петиції) жителів міста до органів і посадових осіб міського самоврядування;

-громадські слухання;

-місцеві ініціативи;

-участь у роботі органів міського самоврядування та робота на виборних посадах міського самоврядування;

-інші, не заборонені законом форми.

Сільська, селищна, міська рада є органом місцевого самоврядування, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від імені та в її інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 10 Закону).

Строк повноважень місцевих рад – чотири роки. Місцева рада вважається правомочною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради. У разі якщо до ради обрано менше двох третин її складу, до обрання необхідної кількості депутатів продовжує здійснювати повноваження рада попереднього скликання. У разі дострокового припинення повноважень деяких депутатів, внаслідок чого до складу ради входить менш як дві третини депутатів, до обрання необхідної кількості депутатів така рада вважається правомочною за наявності більше половини депутатів від загального складу ради.

Місцева рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал. Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Депутат - особа, вибрана групою громадян до органів влади (зазвичай мають на увазі законодавчу / представницьку владу). Депутатом можна стати при виборах за партійними списками або вибори зі списку кандидатів в округах по територіях. Завданням депутата, в загальному випадку, є представництво інтересів громадян-виборців у владних структурах, захист їх прав, закріплених у Конституції і законах.

Повноваження депутата ради починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки

87

виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради нового скликання.

Виконавчі органи (виконавчий комітет, відділи й управління та інші виконавчі органи галузевої та функціональної компетенції) сільських, селищних, міських рад створюються вказаними радами та є їм підконтрольними та підзвітними.

Очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях сільський, селищний, міський голова - посадова особа, яка обирається відповідною територіальною громадою та є підзвітною, підконтрольною і відповідальною перед нею. а також відповідальною перед відповідною радою.

Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, властивий механізму держави. Натомість існує єдність представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування. Система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст має функціонувати як так звана "працююча корпорація", яка самостійно приймає відповідні рішення і самостійно їх виконує.

Однією з характерних особливостей системи місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, є те, що вона має своє продовження як на регіональному рівні, в особі районних, обласних рад-органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, так і на мікрорівні (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів), в особі так званих органів самоорганізації населення - будинкових, вуличних, квартальних комітетів, комітетів мікрорайонів. Перелічені органи також визначаються як самостійні елементи системи місцевого самоврядування, свого роду її "мікроструктура".

Система місцевого самоврядування, у першу чергу, визначається його основними функціями. Ці категорії є взаємопов'язаними: система визначає організаційну структуру місцевого самоврядування, а функції - основні напрямки і види діяльності місцевого самоврядування.

Отже, функції місцевого самоврядування - це визначені Конституцією і законами України основні напрямки і види діяльності місцевого самоврядування в Україні

Функції місцевого самоврядування здійснюються на принципах народовладдя, законності, компетентності, поєднання місцевих і державних інтересів, системності та інших принципів.

Функції місцевого самоврядування є багатоманітними і різняться за своїм призначенням і юридичними властивостями.

У першу чергу, функції місцевого самоврядування поділяються за об'єктами - політичні, економічні, соціальні, культурні (духовні) та інші функції місцевого самоврядування.

Політичні функції місцевого самоврядування, як правило, пов'язані з реалізацією форм безпосередньої демократії на місцях відповідно до Конституції та законів України.

Зокрема, політичні функції місцевого самоврядування передбачають: забезпечення проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; забезпечення проведення місцевих виборів та інших форм безпосередньої демократії на місцях; об'єднання в асоціації місцевого самоврядування тощо.

88

Економічні функції місцевого самоврядування передбачають управління майном, що є у комунальній власності; утворення, реорганізацію та ліквідацію комунальних підприємств, організацій і установ, а також здійснення контролю за їх діяльністю; затвердження бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контроль за їх виконанням; встановлення місцевих податків і зборів відповідно до закону; утворення позабюджетних цільових коштів; регулювання земельних відносин; вирішення питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів та Ін.

Важливе значення мають соціальні функції місцевого самоврядування. Це, перш за все, затвердження програм соціально-економічного розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх виконанням; затвердження містобудівних програм; управління закладами охорони здоров'я, які належать територіальним громадам; подання соціальної допомоги інвалідам, ветеранам війни та праці, сім'ям загиблих військовослужбовців, а також військовослужбовцям, звільненим у запас або відставку, інвалідам з дитинства, багатодітним сім'ям; вирішення у встановленому законом порядку питань опіки й піклування; здійснення контролю за забезпеченням соціального захисту працівників, зайнятих на роботах із шкідливими умовами праці та ін.

Наступним видом об'єктних функцій місцевого самоврядування є його культурні функції, реалізація яких передбачає: затвердження програм культурного розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх виконанням; управління закладами освіти і культури, які належать територіальним громадам: заснування місцевих ЗМІ відповідних місцевих рад; оголошення об'єктів, що мають історичну, культурну або наукову цінність пам'ятками історії або культури; вирішення питань про робочу мову ради відповідно до законодавства про мови; відродження осередків традиційної народної творчості та ін.

Здійснення суб'єктами місцевого самоврядування такої діяльності, як організація територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення; оголошення природних об'єктів, що мають екологічну цінність, пам'ятками природи тощо, дає підстави виділити такий вид їх об'єктних функцій, як екологічні функції місцевого самоврядування. Утім правова природа екологічних функцій місцевого самоврядування потребує додаткового обґрунтування.

Функції місцевого самоврядування також можуть бути класифіковані за суб'єктами місцевого самоврядування, що дає підстави виділити функції територіальних громад; функції місцевих рад; функції виконавчих органів; функції сільських, селищних і міських голів; функції органів самоорганізації населення тощо.

Напрямки і види діяльності місцевого самоврядування також можуть бути класифіковані за способами і засобами їх здійснення (правозастосовча; нормотворча; організаційна, виховна, прогностична та ін.); умовами здійснення - час (постійні, тимчасові) і територія здійснення (відповідно до системи адміністративнотериторіального устрою України) тощо.

Територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування володіє, користується і розпоряджається належним їй на основі права комунальної власності рухомим і нерухомим майном, коштами та іншими об'єктами з метою забезпечення надання необхідних громадських послуг. Так, відповідно до закону територіальна громада - власник комунального майна, може здійснювати з об'єктами комунальної власності будь-які господарські операції, передавати їх у постійне або

89

тимчасове користування фізичним та юридичним особам, здавати в оренду, вносити як частку до статутного фонду підприємств та акціонерних товариств, продавати, купувати, використовувати як заставу, приватизувати, визначати в угодах та договорах умови використання і фінансування об'єктів комунальної власності, що приватизуються або передаються у користування та оренду тощо.

Здійснення місцевого самоврядування в Україні забезпечується системою гарантій, під якими розуміють економічні, політичні та правові умови і засоби повної і ефективної реалізації територіальними громадами, органами місцевого самоврядування завдань та функцій місцевого самоврядування. Найважливіші правові гарантії місцевого самоврядування отримали закріплення в Конституції України та Законі «Про місцеве самоврядування в Україні».

Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

90